私有化的鏡鑒：哈薩克斯坦土地制度改革的波折、困頓與前景

摘要：隨著中國-哈薩克斯坦農業(yè)合作走向深入，一些深層次問題逐步顯露，其中土地問題仍是影響中哈農業(yè)合作的關鍵。哈薩克斯坦獨立后，其土地制度改革經(jīng)歷了農場私有化、農地股份化、農地私有化和再私有化四個階段。綜觀哈薩克斯坦近30年的土地制度改革，短期看同時損失了效率與公平，長期看效率、公平與穩(wěn)定都有破壞之虞。問題的根源在于，如果沒有一套平衡性的制度安排和國家治理的現(xiàn)代化，產權制度的單兵突進并不必然帶來土地資源配置效率的提升，改革公正性的缺失反而有可能將土地問題引入困局。對此，中哈農業(yè)合作宜優(yōu)選技術與人才合作，避免直接的土地經(jīng)營或從事“開發(fā)性進口”，以防有人將矛頭指向中國“租地擴張”并借此影響中哈關系正常發(fā)展。關鍵詞：哈薩克斯坦，土地制度，“一帶一路”，轉軌國家1引言近年來，中國-哈薩克斯坦農業(yè)合作日趨緊密，為推動“一帶一路”國際合作發(fā)揮了重要的標桿性作用。同時，隨著合作的深入，一些深層次問題也逐步顯露。特別是，哈薩克斯坦多次爆發(fā)針對中國企業(yè)租地經(jīng)營的大規(guī)模抗議活動，很多反對意見直指中國“租地擴張”。2019年，筆者在哈薩克斯坦進行了實地調研，發(fā)現(xiàn)上述事件的影響將長期存在，土地問題仍是制約中哈農業(yè)合作的關鍵。哈薩克斯坦土地問題的背景十分復雜，該國歷史上對土地產權概念的認識比較模糊，蘇聯(lián)時期經(jīng)歷了集體化改造，獨立后又經(jīng)過了繁復的私有化改革。要充分理解今天中哈農業(yè)合作中遇到的種種問題，必須對哈薩克斯坦獨立后的土地制度改革進行一個全盤考察，這是本文研究的出發(fā)點。這一研究至少有兩方面意義。一方面，“一帶一路”國際合作需要對各對象國家和地區(qū)有一個清晰全面的認識。但綜觀國內外相關研究，國內對哈薩克斯坦土地問題的研究存在不少矛盾與錯訛之處，陷入了“介紹情況、情況還沒有介紹清楚”的尷尬境地；而哈薩克斯坦和俄羅斯學者的研究又缺少更宏闊的發(fā)展視角，對土地問題的認識帶有明顯的局限性。另一方面，哈薩克斯坦是中亞重要的轉軌國家，對其土地制度改革歷程進行分析具有重要的參照意義。哈薩克斯坦獨立后進行了土地私有化改革，近30年時間過去了，這一改革的績效究竟如何？哈薩克斯坦土地制度與農業(yè)發(fā)展之間形成了何種互動關系？土地制度改革背后有著什么樣的政經(jīng)邏輯？弄清楚這些問題不僅能夠為推進中哈農業(yè)合作提供參考，亦可為中國深化農村土地制度改革提供借鑒。2哈薩克斯坦土地制度改革總覽哈薩克斯坦共和國1991年年底宣布獨立，隨即便開啟了非國有化和私有化改革，土地制度改革是其中的一部分。哈薩克斯坦獨立后的土地制度改革大致可以劃分為農場私有化、農地股份化、農地私有化和再私有化四個階段。2.1第一階段：農場私有化與農業(yè)經(jīng)營體制的初步調整(1991—1994年)1991年12月，哈薩克斯坦共和國宣布獨立。早在這一年的6—7月，哈薩克斯坦就頒布并施行了《土地改革法》和《非國有化和私有化法》，規(guī)定了所有制改革的基本規(guī)則和主要程序。此后兩年里，哈薩克斯坦政府又相繼頒布了《關于加速物質生產部門資產非國有化和私有化工作措施的總統(tǒng)令》和《關于農工綜合體國營農業(yè)、采購、加工和服務性企業(yè)資產私有化補充措施的總統(tǒng)令》。兩項法令對國營農場和集體農莊的私有化作出了系列部署[1]。1993年開始，哈薩克斯坦著手將原來國營農場和集體農莊的財產(牲畜、農業(yè)機械、農場設備、建筑物和土地)以份額形式量化分配給有資格的農戶，再由這些人建立以私有財產權利為基礎并具有法人權利的小型企業(yè)、農業(yè)生產合作社、農戶及其聯(lián)合體。1991—1995年，共有1962個國營農場通過這種方式實現(xiàn)了私有化[2]。這一階段的改革實現(xiàn)的是“農場私有化”而非“土地私有化”。通過改革，農場的設施設備已經(jīng)實質性私有化了，但土地仍舊為國家所有。所謂分配給農戶的只是一些虛擬的土地份額，這些份額是為了改革重構國營農場和集體農莊的需要而設立的，并不涉及權屬調整。對于1991年6月通過的《土地改革法》，納扎爾巴耶夫認為，這部法律的使命是“為各種土地經(jīng)營管理方式有效地發(fā)揮作用創(chuàng)造法律基礎和經(jīng)濟條件。與此同時，這部法律并沒有推行私有制”[2]。同年7月頒布的《非國有化和私有化法》規(guī)定土地是哈薩克蘇維埃社會主義共和國的專有財產，并對農業(yè)企業(yè)和農場以永久保有或租賃方式獲得土地作出特別限制[1]。也就是說，上述法律明確將土地排除在私有化對象之外。與一般性國有資產采取的“去國有化”改革不同，這一階段的土地制度改革主要實行的是“去集體化”改革。法律上已經(jīng)不再承認集體對土地的支配權，但仍舊規(guī)定土地屬于國家所有。農場私有化中將國營農場和集體農莊重新登記為農場企業(yè)，主要是從名義上理順所有制關系，使農業(yè)經(jīng)營體制符合獨立后的國家性質和法律體系，本質上是為國家的政治經(jīng)濟體制轉軌奠定合法性框架。2.2第二階段：農地股份化與國營和集體農業(yè)的解體(1995—2002年)1995年《憲法》允許了私有土地的存在，但不包括農用地。該法規(guī)定：“土地及其地下資源、水資源、植物、動物及其他自然資源均屬于國家所有。土地可依據(jù)法律規(guī)定的原則、條件和范圍成為私有財產。”①納扎爾巴耶夫說：“1995年全民公決通過的國家憲法在我們歷史上第一次規(guī)定，在哈薩克斯坦，土地既可屬于國家所有，也可屬于私人所有?！盵2]這一年12月，納扎爾巴耶夫頒布了《關于土地》總統(tǒng)令(PresidentOrderonLand)，將土地控制權從國家移交給農場企業(yè)，其中包括向個人和法人提供為期99年的長期土地租賃，但仍舊將農用地排除在允許私有的土地范圍之外[3]。這一階段改革的重大進展在于農戶土地份額的實體化，也就是股權化?！蛾P于土地》總統(tǒng)令明確為獲得土地份額的農戶頒發(fā)土地股權證書，并承認這些群體對土地股權的永久保有權。截至1997年，約有2277000份土地股份無償分配給農戶，所涉及的土地面積達1.18億公頃[4]。納扎爾巴耶夫說：土地使用權已經(jīng)成為民法行為的對象。土地保有權可以買賣、利用和租賃，這種權利實際上同土地私有權已無多大差別。[2]與上述措施并行的是原有農業(yè)生產單位的破產。面對獨立后大量國營農場和集體農莊經(jīng)營困難、資不抵債的困境，哈薩克斯坦政府果斷采取了破產措施。1998—2001年，共有2284個農業(yè)生產單位被宣布破產。在此基礎上，重新組建了3.5萬個家庭農場，主要集中在南哈薩克斯坦州和阿拉木圖州[2]，這是南方的情形。而在北方，主要是大型糧食加工企業(yè)通過垂直整合，組建了一批公司農場[4]。農戶股權流轉和原農業(yè)生產單位的破產意味著國營和集體農業(yè)的實質性解體。到2002年，農民的土地股權基本都完成了第一輪換手，奠定了此后哈薩克斯坦土地產權的基本結構(表1)。上述措施為土地制度深化改革鋪平了道路。第一，改革將土地股權量化到農戶，解決了共同共有產權如何按份分割的問題，這是集體產權制度改革的關鍵一環(huán)。第二，哈薩克斯坦的土地股份從一開始就具備占有、使用、收益乃至入股、出租、出售等權能，這實際上帶有準私有產權的性質。第三，農民通過土地股份的交易完成了一次作為市場主體的訓練，這對于傳統(tǒng)集體和計劃經(jīng)濟體制的轉型而言或許是最為重要的。正如納扎爾巴耶夫所認識到的：“農村國民開始習慣土地所有者的角色，要求他們以最佳方式利用新的機會。而正是農民意識的這種變化成為使我們向實行土地私有制——向通過哈薩克斯坦共和國新土地法典邁出最堅定步伐的一個臺階?！盵2]2.3第三階段：農地私有化與多元農業(yè)經(jīng)營體制的確立(2003—2014年)2003年，哈薩克斯坦通過了新的《土地法典》，其最重大、最主要的變化就是實行農地私有制。此外，法律還在最大程度上為農地的私有化提供便利條件。例如該法規(guī)定：購買者“可以按清冊價值(估價)或按政府規(guī)定的相當于清冊價值75%的優(yōu)惠價格獲得上述土地所有權。……這兩種情況下都可以分期付款的方式贖買土地，期限不超過10年。”[2]同時，這部法律仍舊保持了49年的土地使用權期限，如果農民不希望購買，而是想繼續(xù)向國家租賃土地，也是可以的。《土地法典》實際是一個各方意見平衡的結果。改革的背后形成了兩派意見：一派害怕土地會被大地產商收購進而引起土地兼并，而另一派則擔心因為大型農場解體而影響農業(yè)生產效率。因此，在2003年《土地法典》中既有防范土地兼并的條款(對私有土地規(guī)模進行限制)，又有防止農場解體的條款(對土地股權轉租進行限制)。但由于納扎爾巴耶夫的支持，后一派顯然占據(jù)上風。2003年《土地法典》第170條就是上述結果的反映。該條款規(guī)定：2005年1月1日以前，農民必須通過購買將他們的股權轉換為實體的土地，或者是將股權轉讓給農場企業(yè)。如果到期不能就上述兩種方案中一種達成協(xié)議，那么他們的股權將被政府收回[4]。這一條款實施以后，意味著土地產權將進一步集中到原國營農場和集體農莊的管理層、技術人員手中，進而確保他們已經(jīng)建立起來的農場企業(yè)不會因為改革而分割或破產。在哈薩克斯坦人看來這一階段的改革具有里程碑意義。通過改革，以企業(yè)農場和家庭農場為主體的多元農業(yè)經(jīng)營體系得到確立，一部分靠地租的食利者退出了農業(yè)領域，土地得以逐步轉移到真正從事農業(yè)的人手中。納扎爾巴耶夫認為：哈薩克斯坦已經(jīng)建立起“文明的土地關系”，國家接下來的任務是為實現(xiàn)農業(yè)的高生產率和競爭力創(chuàng)造條件[2]。2.4第四階段：再私有化與土地制度改革引發(fā)的動蕩(2015年至今)盡管法律規(guī)定允許私人擁有土地，但真正實現(xiàn)了私有的土地比例很低，大量的土地實際上是以向國家租賃的名義被私人占有。2004年，國家出售的農地大約為3萬公頃，根據(jù)納扎爾巴耶夫的估計，《土地法典》推行后的10年內，將有10%~15%的農地會被贖買[2]。然而實際情況遠遠低于這一數(shù)字。直到2016年也只有130萬公頃農地歸私人所有，占哈薩克斯坦農用地總面積的比重尚不足1%，大部分農場是通過租賃國家土地進行經(jīng)營[5]。面對這一尷尬局面，再加之哈薩克斯坦獨立后農牧業(yè)一蹶不振，促使納扎爾巴耶夫下決心進一步推動土地的租售和出租，筆者將之稱為“再私有化”。2015年11月哈薩克斯坦立法機構通過決議，對現(xiàn)行《土地法典》進行修訂。這次法律修訂的核心內容主要有兩方面：一是將外國人租賃哈薩克斯坦農業(yè)用地的最高期限由10年延長到25年；二是允許通過公開拍賣向哈薩克斯坦公民低價出售農業(yè)用地。按照哈薩克斯坦政府的說法，這次法律修訂的主要目的是促進各方面資本進入農業(yè)領域，以改善該國農業(yè)近年來持續(xù)疲弱的狀況。2016年1月，納扎爾巴耶夫在《實現(xiàn)哈薩克斯坦夢想之路——國家百步計劃》一文中指出，根據(jù)修改和補充后的《土地法》規(guī)定，政府將分階段出售1.8億公頃農用耕地。他還表示，土地將通過拍賣形式出售給哈薩克斯坦自然人和法人，土地售價的50%可采取分期付款方式，且付款期限可長達10年[6]。按照原定計劃，新通過的《土地法》修正案將于2016年7月1日正式實施。但2016年春，哈薩克斯坦爆發(fā)了針對《土地法》修訂的大規(guī)模民眾抗議活動。鑒于此，納扎爾巴耶夫不得不下令暫停新修正案的實施，并撤換了國家經(jīng)濟部、農業(yè)部的多名高級官員。為應對這一狀況，哈薩克斯坦政府副總理牽頭組建了一個專門的“土地改革委員會”，吸納了商界、學界、媒體、非政府組織等各界人士70多人參與，一方面希望開展廣泛的分析咨詢工作，另一方面希望借此對民眾宣傳闡釋改革理念。但這些努力短時間內沒有取得進展。2016年5月，納扎爾巴耶夫發(fā)布總統(tǒng)令，宣布在2021年12月31日之前暫停此次《土地法》修正案相關內容的實施②。3哈薩克斯坦土地制度改革的總體評估在土地制度的評估中，通常可基于“效率-公平-穩(wěn)定”的三維框架來進行分析。短期看，效率似乎與公平、穩(wěn)定之間存有矛盾；但從長期來看，三者實際是一碼事。沒有效率很難談得上公平。而不顧公平亦有可能同時損失效率與穩(wěn)定。3.1效率分析哈薩克斯坦獨立后來自蘇聯(lián)的農業(yè)投入出現(xiàn)斷崖式減少，而自身又缺乏相應的生產基礎，直接引發(fā)了全國性的農業(yè)危機。以最重要的農機和化肥為例：1990—1991年，農業(yè)部門能得到4.2萬臺拖拉機和2.5萬臺聯(lián)合收割機，而1994年只得到78臺拖拉機，聯(lián)合收割機一臺也沒有。蘇聯(lián)解體前，哈薩克斯坦每年施用化肥約120萬噸，而1994年僅施用了25萬噸[7]。此后哈薩克斯坦不但農畜產品產量大幅下滑，連耕地數(shù)量也大幅減少，農牧業(yè)產能至今也沒有恢復。第一，農畜產品產量總體偏低，且波動很大。自獨立以來，哈薩克斯坦農畜產品產量始終在低位徘徊。1998年，谷物產量最低時只有638萬噸，2011年最高達到2683萬噸，但也沒有恢復到獨立前水平(圖1)。2007—2017年，哈薩克斯坦谷物產量平均每年在2000萬噸左右，不足獨立前水平的70%；畜牧業(yè)生產能力回升比較顯著，但每年的平均產量也僅在獨立前水平的70%左右徘徊(圖2)。與此同時，產量波動問題始終沒有解決。尤其是農產品，豐年欠年之間的產量波動能夠達到50%，這顯然不是一個現(xiàn)代農業(yè)生產經(jīng)營體系所應該具有的狀態(tài)。第二，耕地面積大幅減少，農業(yè)生產單產水平低。耕地對農業(yè)生產的影響包括數(shù)量和質量兩個方面因素，哈薩克斯坦這兩方面都不盡人意。哈薩克斯坦耕地面積比獨立前減少了500萬公頃以上，谷物耕地更是減少了700萬公頃以上，且多年來未得到有效恢復(圖3)，這在和平時期的大多數(shù)國家是不多見的。當然這與哈薩克斯坦特定的氣候和地理條件有關。哈薩克斯坦大部分農地處于草原荒漠地帶，長年干旱少雨，必須依靠大量的灌溉、農業(yè)機械投入才能勉強維持耕作。一旦這些農業(yè)基礎投入不足，很多土地就會變?yōu)槭旎牡?，不再適合耕作。能夠勉強維持耕作的土地單產水平也十分低下，不但遠遠低于中國，而且很多年份只能達到耕作條件類似的俄羅斯的一半左右(圖4)。第三，即便在大量補貼條件下，企業(yè)農場仍舊虧損嚴重。根據(jù)世界銀行2007年的評估，1995—2002年(對應上述改革第二階段)，有超過一半的企業(yè)農場處于虧損狀態(tài)，這期間的全部企業(yè)的年平均利潤率為-2%，也就是總體虧損，最差的一年(1998年)虧損達到25.7%(表2)。此后企業(yè)農場經(jīng)營狀況有所好轉，根據(jù)可獲得的數(shù)據(jù)，哈薩克斯坦大中型企業(yè)農場在2013年的利潤率為4.5%[10]，2015年時達到過17.7③?？傮w來看，企業(yè)農場盈利能力仍然波動很大，且平均水平與改革初期相比并無實質性的提升。即便這樣的局面，還是國家大量補貼的結果。世界銀行評估認為，哈薩克斯坦企業(yè)農場的盈利能力在很大程度上得益于政府的支持和信貸項目，而這些項目的資金很大程度上要歸功于石油收入[4]。從改革初期一直到現(xiàn)在，這樣的補貼一直在繼續(xù)。2014年，依據(jù)“農業(yè)企業(yè)—2020”計劃，為了“恢復農工綜合體的健康”，哈薩克斯坦政府又批準了“一攬子”刺激方案[8]。第四，哈薩克斯坦農產品競爭力看似不弱，但這是靠廣種薄收取得的。1992年以來，哈薩克斯坦一直穩(wěn)居世界前十大小麥出口國。哈薩克斯坦小麥在國際市場上很有競爭力，中國貿易商從哈薩克斯坦向中國進口小麥，加上65%的配額外關稅仍然有利可圖。但這種競爭力是一種廣種薄收、不計產能的“競爭力”。由于缺少完整的國家戰(zhàn)略和市場主體的充分競爭，哈薩克斯坦仍舊沒有形成土地市場體系、農田質量建設體系、專業(yè)化的農業(yè)生產服務體系以及高素質的農民體系。直到今天，哈薩克斯坦農業(yè)仍處于“望天收”狀態(tài)。如果按照土地產出率計算，哈薩克斯坦農業(yè)效率在世界上幾乎墊底；如果按照正常農業(yè)生產的全要素成本計算，哈薩克斯坦農業(yè)虧損難以估量。據(jù)筆者在北哈薩克斯坦州的調研，農民租種土地每年的租金只要8元人民幣，這顯然不是一個正常的要素價格，而更接近于“公地悲劇”下的隨意使用。當然有人可能說在哈薩克斯坦內部諸多要素可以不計成本，那這只能理解為國家以折損比較優(yōu)勢為代價承擔了這些損失。這樣的做法在全球化時代不具有可持續(xù)性。3.2公平分析考察土地制度改革的公平性，通常包括土地數(shù)量平等，分配方式帶來的機會平等及后續(xù)政策傾向的公平等因素。幾個方面都反映出，哈薩克斯坦的土地制度改革帶有較強的“精英俘獲”色彩，精英階層對土地資源的非市場化配置擠占了市場的效率空間。第一，初始分配中，土地數(shù)量處于隱性平等狀態(tài)。通過股權(證券)方式推進產權改革是原蘇東國家的一個典型做法，哈薩克斯坦的土地股份化可以看作這類改革的一種形式。改革的預設，是將原農業(yè)生產單位的土地資源刨除公共用地之后，以份額形式均分到人。表面上看，這一分配原則不可謂不平等。但實際上，正如此前在表1中提到的，有18%的份額無人認領或者退還政府；還有28%的人出租土地份額，但后來份額形式的出租被禁止，這些人也被迫以極低的價格退出了土地股權。最終，原農業(yè)生產單位的大部分土地其實都落于那47%的管理層和技術人員手中，而這部分人并沒有足額支付對價。第二，分配方式上，官僚精英壟斷多數(shù)獲利機會。土地數(shù)量不平等的背后是分配方式的不公平，這幾乎是轉軌國家的通病。研究顯示，農村居民普遍認為原來的農場經(jīng)理在農業(yè)資產和土地的再分配中起著關鍵作用[9]。其他一些早期研究者以及筆者的實地訪談也都證實了這一點(表3)。精英階層之所以能夠壟斷獲利機會，很重要的原因在于信息的不對稱。哈薩克斯坦的土地改革缺少普遍的動員過程，幾乎沒有人認真地向農民解釋他們將獲得的權利、機會和責任。世界銀行調查的600戶家庭中，39%的農戶回答不知道私有化意味著什么，29%的農戶回答從未有人與他們討論過私有化有關問題[10]。待到2003年《土地法典》頒布時，類似的場景再次出現(xiàn)。如前所述，該法170條規(guī)定了土地股權購買或轉讓的相關事項，但有關部門并沒有向廣大農民詳細闡述具體實施的法律程序。很多不了解情況的農民因為缺少資金而恐慌，而一些有實力的人則借機低價購入土地[3]。第三，政策傾向上，低效主體反而得到更多扶持。從改革伊始，哈薩克斯坦的政策就一直強調大規(guī)模農場的好處，不斷通過宣傳和政策手段敦促農民將他們的土地轉讓給大規(guī)模的農場(主要是企業(yè)農場)。比較明顯的證據(jù)：①2003—2005年國家農業(yè)綜合糧食計劃中的絕大多數(shù)的農資綜合補貼都流向了企業(yè)農場[11]；②2003年禁止土地股權流轉，受到壓力最大的是家庭農場，因為這些農場主缺少足夠的資金收儲土地。然而具有諷刺意味的是，哈薩克斯坦企業(yè)農場的土地產出率僅僅是家庭農場的一半。即使排除掉單個農場因為規(guī)模原因帶來的一部分技術非效率，企業(yè)農場與家庭農場之間也顯然存在巨大的效率鴻溝。而且前者在2000—2016年的平均土地產出率也已經(jīng)遠遠落后(表4)。也就是說，國家扶持政策長期投入到低效的生產部門，出現(xiàn)了資源與效率的錯配。這不符合現(xiàn)代經(jīng)濟競爭的一般規(guī)則，既損失效率，更不利公平。哈薩克斯坦獨立以來對企業(yè)農場的“軟預算約束”是該國農業(yè)長期低迷的重要原因。3.3穩(wěn)定分析從有關機構的評級看，哈薩克斯坦應當劃歸穩(wěn)定國家之列，自其獨立近30年來幾乎沒有發(fā)生過重大的社會沖突。2022年年初發(fā)生了規(guī)模較大的騷亂，不過很快就得到了平息，這在一定程度上反映了人們的不滿情緒在上升，人們要求在各個領域進行變革的呼聲漸漲[12]?？傮w來看，哈薩克斯坦土地制度改革至今未對社會穩(wěn)定帶來明顯沖擊，但隨著一些長期被遮蔽的問題逐步暴露，相關問題的風險指數(shù)呈上升態(tài)勢。第一，雖然土地制度改革未對社會穩(wěn)定帶來明顯沖擊，但未來預期不明朗。盡管哈薩克斯坦土地制度改革的公平性并不強，但世界銀行2004年的調查卻顯示，有59.83%的受訪者認為哈薩克斯坦改革中土地分配比較公平[4]。實際上，即便這一數(shù)據(jù)是當時民眾認識的真實反映，那么充其量也不過是一種“直觀性事實”而非“標準性事實”。正如前面分析過的，農民實際上并不真正清楚土地改革的含義與意義。不過作為一個客觀情況，這一認識確實是哈薩克斯坦并不公平的改革卻并未引發(fā)社會動蕩的一個基礎原因。除此之外，還有三個重要原因也促成了哈薩克斯坦土地改革進程中的總體穩(wěn)定。一是糧食供給能夠充分滿足國內需求?？梢哉f從蘇聯(lián)時代后期，哈薩克斯坦人就沒嘗過挨餓的滋味。在獨立后糧食產量最低的年份里，也基本可以保證哈薩克斯坦人民溫飽無虞。二是土地分配中利益受損者多具有穩(wěn)定的就業(yè)。再回到表1，可以發(fā)現(xiàn)改革中最主要的利益受損者是退休人員、教師、醫(yī)生等社會事業(yè)工作者以及企業(yè)雇員。盡管行業(yè)不一，但歸根結底都是有工資收入或養(yǎng)老金的人，這部分人不會因為一點土地股權(況且是收購而非直接掠奪)與政府對立。三是“石油繁榮”帶來了非農收入的提高。在石油天然氣產業(yè)繁榮的時期，能源產業(yè)給哈薩克斯坦提供了大量低技能、高收入的就業(yè)崗位，有效縮小了城鄉(xiāng)和貧富之間的收入差距[13]。但是上述條件也在發(fā)生改變，近些年每每遇到天然氣價格波動就會引發(fā)各種抗議行動，“石油繁榮”帶來的穩(wěn)定還能維持多久也是未知數(shù)。第二，土地管理水平較低，產權和經(jīng)界的混亂有可能誘發(fā)土地沖突。在世界銀行2019年全球營商環(huán)境評估中，哈薩克斯坦得分為77.89，在全球排名28位。這個成績不但超過中亞各國，而且超過俄羅斯。但其土地管理質量指數(shù)得分只有17，排在全球70名開外，在中亞也僅高于塔吉克斯坦(表5)。這反映出土地制度已經(jīng)成為哈薩克斯坦發(fā)展的短板。當然這一評估主要是針對城市土地，可以推想，如若城市尚且如此，農村土地管理則更是等而下之。筆者的實地調查證明了這一推斷。大量農場(村莊)未經(jīng)過嚴格的土地測繪，農業(yè)和土地管理部門都缺少關于這些農場(村莊)完整的地籍資料。大量土地產權模糊，幾乎成為“公地”；很多小規(guī)模種植根本無須付費，找到空地就可以種。在土地不值錢的情況下這樣最多是一種核算上的困難，但如果一旦土地價值大幅上漲，那么必然會帶來土地沖突。這樣的例子在很多國家的高速發(fā)展階段不勝枚舉。第三，土地制度改革的政治邏輯不徹底，在意識形態(tài)層面存在深刻的糾結與緊張。前述各個階段并不能反映政策的邏輯演變，而在很大程度上是意識形態(tài)的多變性和不確定性在政策層面的反映[3]。這為后來哈薩克斯坦土地問題“政治化”和土地沖突頻發(fā)埋下了伏筆。一是土地政策不穩(wěn)定且難以得到有效執(zhí)行。哈薩克斯坦獨立以來近30年時間里，土地政策調整缺少一個一以貫之的指導思想，尤其是租期反復變動(表6)。而在實際操作中，哈薩克斯坦針對國內的49年的使用權期限又往往能夠達到79年。這79年里包括：④10年的短期使用；⑤20年的初次使用；⑥49年的長期使用④。此外，還有很多外國投資商通過與本國農民的“聯(lián)營合作”，繞過法律上對外國人租購土地的限制。二是土地制度改革與宏觀意識形態(tài)存在沖突。從全局而言，近些年彌漫哈薩克斯坦社會的主流思想不是“再私有化”而是“再國有化”。哈薩克斯坦在開放發(fā)展中擔心重要資源落入外國勢力控制，于2011年出臺了《國家國有化法》，對戰(zhàn)略性資源(資產)的處置作出特別規(guī)定，其中就包括國家對土地的強制轉讓機制[14]。在這樣的大背景下，2016年啟動鼓勵土地私有化和擴大土地開放的改革政策會遭遇抵制也就不足為奇了。4困頓及其本質：哈薩克斯坦土地制度改革的政經(jīng)邏輯上述分析比較完整地呈現(xiàn)了改革的過程和效果，但對其學理邏輯的刻畫則尚顯不足。其中一個關鍵的模糊之處在于：理論上講，產權明晰將有利于激勵結構和交易結構的改善，進而帶來經(jīng)濟效率的提升。如果說投入斷崖式減少是哈薩克斯坦農業(yè)危機的直接原因，那么哈薩克斯坦的土地產權改革為什么沒能扭轉這一困局，反而使農業(yè)發(fā)展陷入了長期的衰落呢？4.1產權改革并未扣住哈薩克斯坦農業(yè)發(fā)展的關鍵命門譚秋成在對中東歐國家集體農業(yè)解體的分析中得出一個很重要的認識：中國改革是在一個缺乏分工、自給自足的經(jīng)濟中起步的，農業(yè)部門與市場和分工網(wǎng)絡的聯(lián)系薄弱，這時產權和積極性是生產力改進的決定因素；而中東歐諸國分工相對發(fā)達，影響生產力改進的主要是農業(yè)內部協(xié)作及與之相關部門的交易效率。因此在1980—1989年，中國的土地產權改革的效果立竿見影，而中東歐國家的改革則由于對農業(yè)產業(yè)體系和生產體系的沖擊而導致生產能力的下滑[15]。哈薩克斯坦獨立時的情況與后者非常相似。哈薩克斯坦歷史上以游牧為主，直到1950—1959年蘇聯(lián)大墾荒之后農業(yè)才真正起步。蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制下各加盟共和國只是舉國體制下的一個生產單元，經(jīng)濟結構十分單一。哈薩克斯坦主要負責糧畜和礦產等基礎產品生產，其他方面的物資幾乎完全靠蘇聯(lián)的工業(yè)體系支撐。作為蘇聯(lián)體制下的一個生產單元，蘇聯(lián)時代哈薩克斯坦農業(yè)已經(jīng)深度卷入和依賴蘇聯(lián)整體的產業(yè)部門分工，其獨立后施行的土地產權制度改革不可能帶來像中國那樣大的溢出效應。結果反而是生產裝備的短缺與產權制度改革在時間上交疊，改革的正效應被短缺遮蔽了。如果說哈薩克斯坦獨立初期的情況是短缺遮蔽了改革，那么此后的情況恐怕就是私有化遮蔽了市場和法治。對哈薩克斯坦的情況來說，盡管產權改革不可能在短期內帶來很大的經(jīng)濟紅利，但從長期看，如果改革措施到位還是能夠為經(jīng)濟穩(wěn)定奠定基礎。但問題是，哈薩克斯坦后續(xù)的改革中只見私有化的盲目挺近，但缺乏政府運作和交易網(wǎng)絡的同步變革，整個國家的市場化和法治化嚴重缺失，不僅使改革效應