構(gòu)建縣域善治體系-浙江省嘉善縣實施全國首個簡政優(yōu)權(quán)綜合改革

構(gòu)建“縣域善治”體系浙江省嘉善縣實施全國首個簡政優(yōu)權(quán)綜合改革

縣域治理是國家治理基礎(chǔ)所在，也是國家治理在地方的探索和實踐，縣域治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。習(xí)近平總書記指出：“縣一級承上啟下，要素完整，功能齊備，在我們黨執(zhí)政興國中具有十分重要的作用，在國家治理中居于重要地位?！苯陙?，浙江省嘉善縣在縣域治理方面積極探索，通過治理體系的構(gòu)建、治理機制和方法的創(chuàng)新、治理效果的優(yōu)化，努力構(gòu)建縣域善治體系，初步形成了縣域治理現(xiàn)代化的嘉善樣本，為縣域發(fā)展打下了良好基礎(chǔ)。一縣域善治項目的總體介紹（一）縣域善治改革的背景和動因在2008年的全黨學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動中，嘉善縣成為習(xí)近平同志的聯(lián)系點。2013年經(jīng)國務(wù)院同意、國家發(fā)改委批復(fù)《浙江嘉善縣域科學(xué)發(fā)展示范點建設(shè)方案》，嘉善又成為全國唯一的縣域科學(xué)發(fā)展示范點。嘉善縣承載著習(xí)近平總書記批示“在更高起點上系統(tǒng)謀劃全縣發(fā)展”的光榮使命。縣委、縣政府把縣域科學(xué)示范點建設(shè)作為推進(jìn)“縣域善治”的大平臺，為嘉善建設(shè)法治政府、效能政府和服務(wù)型政府確立了一條高線和主線。一是適應(yīng)推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求?？h一級是國家治理體系的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，是承接城鄉(xiāng)的橋梁紐帶，涵蓋基層村鎮(zhèn)，直面廣大人民群眾。如果縣域治理能力不足，國家層面的善治就是空中樓閣，改革發(fā)展成果就無法惠及千家萬戶，全面建成小康社會也就無從談起。因此，縣域善治是國家治理現(xiàn)代化的固基之石，為國家治理現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)。二是順應(yīng)現(xiàn)代政府建設(shè)發(fā)展潮流的新趨勢。政府要實現(xiàn)公共管理行為向以“善治”為坐標(biāo)系的治理行為轉(zhuǎn)變，這已成為越來越多國家和專家的共識。中國政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年指出，治理的構(gòu)成要素應(yīng)當(dāng)是基于一種可實現(xiàn)的“效治”，一種符合文明價值的“善治”，一種實現(xiàn)公平正義效果的“法治”，“良法善治”就是一種法制向法治轉(zhuǎn)變的生動體現(xiàn)和具體實踐。三是應(yīng)對改革攻堅期、社會轉(zhuǎn)型期與矛盾凸顯期的新嘗試。只有不斷堅持問題導(dǎo)向，堅持改革創(chuàng)新，才能為國家治理現(xiàn)代化不斷地注入新的活力和動力，探索出一條具有中國特色的縣域治理現(xiàn)代化之路?！翱h域善治”的含金量就在于切實改變政府越位、錯位、缺位現(xiàn)狀，理順政府與市場、社會之間的關(guān)系，在政府簡政的力度、優(yōu)權(quán)的效度、市場和社會的繁榮度及群眾的滿意度中彰顯出活力。四是緊扣縣域科學(xué)發(fā)展示范點建設(shè)目標(biāo)的新探索。根據(jù)示范點建設(shè)方案，從2013年到2020年嘉善縣承擔(dān)著全面完成縣域科學(xué)發(fā)展示范點建設(shè)任務(wù)、在全國各縣中率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大歷史使命。示范點建設(shè)賦予嘉善縣域治理形成合目的性、合規(guī)律性與合法性相統(tǒng)一的“合格示范”要求，高舉“縣域善治”大旗是嘉善示范點建設(shè)的應(yīng)有之義。（二）縣域善治改革的主要做法2015年8月嘉善縣委、縣政府印發(fā)了《全面深化“縣域善治”改革方案》，秉持更高水平、更深內(nèi)涵、更實作為，將法治思維與法治方式滲透到縣域改革發(fā)展的方方面面。一是堅持體制、法制、編制“三駕馬車”一起拉。法治社會需要良好治理，市場繁榮要求權(quán)力謙卑。嘉善始終把建設(shè)更高水平的法治政府作為縣域發(fā)展“四兩撥千斤”的“關(guān)鍵四兩”，對縣域重大改革，實行體制“探路”、法制“鋪路”、編制“拓路”。改革集中在對錯裝任性的“政府之手”進(jìn)行系統(tǒng)重裝，瞄準(zhǔn)從體制機制上破除“野蠻生長”的亂作為、濫作為和不作為，科學(xué)處理政府與市場、社會的關(guān)系，著力推進(jìn)一組清單管邊界，一套籠子管決策，一律可溯管行為，一體覆蓋管落實，以政府善政帶動縣域善治，通過把每一項執(zhí)法資源配置到位、每一項執(zhí)法職責(zé)落實到位，在夯實法治底線的基礎(chǔ)上樹立起一條善治高線，形成了法治紅線與法治紅利“兩紅兼得”。二是堅持突出問題盤根錯節(jié)一起拔。為有效解決縣域行政執(zhí)法權(quán)責(zé)交叉、城鄉(xiāng)分治等問題，嘉善在全省最早開展綜合行政執(zhí)法試點。在下好大綜合改革“先手棋”的同時，推進(jìn)“放管服”改革，跟進(jìn)建立行政執(zhí)法指揮中心、信訪接待中心、政務(wù)投訴舉報中心，防止“上下游”監(jiān)管脫節(jié)、統(tǒng)分失調(diào)，落實“先照后證”注冊登記“雙告知”機制，實行同城聯(lián)辦工商注冊登記機制、住所申報制、“五證合一、一照一碼”登記制，全面清理無證無照經(jīng)營，根治了一批諸如噪聲擾民、非法電捕魚、景區(qū)管理薄弱等老大難問題。三是堅持控權(quán)維權(quán)一起抓。管住公權(quán)、守住私權(quán)，這是構(gòu)建縣域善治體系的契合點。通過權(quán)力清單抓“瘦身”、責(zé)任清單抓“強身”，嘉善縣行政權(quán)力事項總數(shù)縮減近五成，各部門職責(zé)邊界實現(xiàn)了去模糊化。通過引入目錄化管理、提請政協(xié)協(xié)商、設(shè)置政府常務(wù)會議公眾席、落實風(fēng)險評估規(guī)范化建設(shè)等程序，所有重大行政決策實現(xiàn)了關(guān)進(jìn)籠子、穿對鞋子。以落實行政執(zhí)法全過程記錄、重大行政執(zhí)法決定法制審核和行政執(zhí)法公示三項制度為支撐，對文件、案件、事件“三大件”實行了痕跡化、可回溯管理。推進(jìn)行政執(zhí)法信息納入社會信用體系建設(shè)，推進(jìn)信用管理在經(jīng)濟社會發(fā)展中的規(guī)范應(yīng)用，營造了“守信激勵、失信懲戒”的社會氛圍。二縣域善治改革取得的成效嘉善縣推進(jìn)“縣域善治”改革，其最大成效在于通過不斷調(diào)適治理理念、治理政策、治理方法，探索破解“政府之手”自身錯裝任性、經(jīng)濟治理功能越位脫節(jié)和社會治理功能疏離失靈等深層次問題，實現(xiàn)了經(jīng)濟實力與治理能力、發(fā)展速度與治理效度之間的默契匹配。一是成為推動政府更加有力、更加有為履職的“強手”。首先，政務(wù)服務(wù)更為集中便民。政務(wù)服務(wù)網(wǎng)開通，實現(xiàn)審批服務(wù)全方位網(wǎng)上公開，全流程網(wǎng)上辦事。審批服務(wù)中心和公共資源交易管理委員會都是面向群眾的行政服務(wù)機構(gòu)，在辦理事項上都前后接續(xù)，合署辦公極大地方便了群眾辦事。統(tǒng)一投訴舉報平臺設(shè)置，進(jìn)一步暢通了民意表達(dá)渠道，處置反饋更加迅速及時，在全省基層信訪改革試點工作座談會上作交流發(fā)言。網(wǎng)上信訪平臺建設(shè)工作在全國會議上作典型交流。其次，行政管理更為簡捷高效。零審批、快審批的實施，使得項目審批提速提效。為200多個“零土地”技術(shù)改造項目完成立項備案；代辦中心兩個月內(nèi)為21個項目提供全程代辦服務(wù)，辦結(jié)各類審批服務(wù)事項45項，協(xié)調(diào)解決審批難題7個；17個重大項目進(jìn)入零審批程序，其中，由世界500強企業(yè)和碩集團(tuán)投資的鎧嘉項目總投資9億美元，從簽約落戶到破土動工僅用了38天時間。最后，部門權(quán)責(zé)更為明確清晰。權(quán)力清單、責(zé)任清單制度明晰了部門的權(quán)責(zé)，并向社會公示，接受群眾監(jiān)督。綜合執(zhí)法改革整合執(zhí)法主體，解決了行政執(zhí)法權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法的問題，群眾滿意度明顯提升。二是成為推動經(jīng)濟更有效率、更可持續(xù)運行的“巧手”。首先，激活了市場投資。投融資體制改革，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)資本、項目、技術(shù)、人才集聚，引導(dǎo)金融資本和社會資本支持實體經(jīng)濟發(fā)展，推進(jìn)區(qū)域創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。特別是生活垃圾焚燒發(fā)電項目、高鐵新城新型城鎮(zhèn)化示范項目、社會福利中心項目、歸谷創(chuàng)業(yè)中心項目等一批重大建設(shè)項目，通過引入PPP模式，緩解政府資金壓力，提高了投資效益。其次，優(yōu)化了資源配置。通過多規(guī)協(xié)調(diào)，加強低效用地整理，盤活土地存量，促進(jìn)土地資源的高效合理利用，有效解決未來發(fā)展土地指標(biāo)、空間坐標(biāo)的一致性問題。合理調(diào)整建設(shè)用地空間布局，優(yōu)化增量配置，確定重大發(fā)展戰(zhàn)略平臺，促進(jìn)了城鄉(xiāng)精致緊湊發(fā)展。再次，強化了市場監(jiān)管。方式方法創(chuàng)新提高了監(jiān)管的能力，通過“雙隨機”抽查，打破了傳統(tǒng)屬地抽查，有效防止了“任性監(jiān)管”、“人情監(jiān)管”，提高了檢查結(jié)果的認(rèn)同度、真實度。通過隨機抽查，對879戶企業(yè)作出1622條異常名錄決定，40家專業(yè)合作社列入異常名錄，并將抽查結(jié)果抄告23個相關(guān)部門，形成“一處違法、處處受限”的綜合效應(yīng)。最后，形成了綜合配套。圍繞省政府批復(fù)的《嘉善縣域科學(xué)發(fā)展綜合配套改革總體方案》，以善治的思維和方式抓好綜合配套改革百項改革任務(wù)的落地落實，大眾創(chuàng)業(yè)促進(jìn)機制改革等24個單項改革成為省級以上試點，綜合配套改革經(jīng)驗已獲省政府總結(jié)推廣，并在全省經(jīng)濟體制綜合改革培訓(xùn)會上作了專題交流。三是成為推動社會更加有序、更加和諧發(fā)展的“暖手”。首先，顯著提高了社會治理的能力和效率。完善信息體系建設(shè)，提高社會治理信息化水平，有效整合分散在各部門、各行業(yè)信息，改變了以往信息不夠全面、準(zhǔn)確，服務(wù)管理不及時、不到位現(xiàn)象。新居民基礎(chǔ)信息精準(zhǔn)化管理工作經(jīng)驗獲省政府推廣，成為全省唯一省級流動人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化工作示范縣。其次，充分發(fā)揮了基層組織作用。通過發(fā)展壯大基層組織，提高基層組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力，發(fā)揮基層組織貼近群眾、貼近一線的優(yōu)勢，充分了解社情民意，準(zhǔn)確掌握情況和問題，為群眾提供貼心周到的服務(wù)。發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督委員會作用的做法被中紀(jì)委向全國推廣。再次，有效化解了各類社會矛盾。通過構(gòu)建大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，使社會矛盾在第一時間得到調(diào)解處理，防止矛盾的激化和擴大。行政調(diào)解、司法調(diào)解和人民調(diào)解等調(diào)解機制相互銜接、相互補充，使社會矛盾在調(diào)解體系中得到化解，有力維護(hù)了社會穩(wěn)定。成功實現(xiàn)省平安縣創(chuàng)建十連冠、平安鎮(zhèn)（街道）“滿堂紅”目標(biāo)。最后，有力推動了善的傳播和實踐。通過善文化的教育和傳播，涌現(xiàn)了許多善人和善事，形成了因善而美的特有風(fēng)景，使“向善、學(xué)善、揚善”成為人民群眾的共同追求?！吧莆幕苯ㄔO(shè)被中央文明辦列入培育和踐行社會主義核心價值觀重點工程。三縣域善治獲獎以來的發(fā)展自獲得第四屆中國法治政府獎提名獎以來，嘉善縣以此為契機，不斷深化發(fā)展縣域善治的實踐樣本。2017年6月，人民日報、新華社、光明日報、經(jīng)濟日報、中國日報、中央人民廣播電臺、中央電視臺等七家中央主流媒體在迎接黨的十九大系列專題報道《砥礪奮進(jìn)的五年》中，在重要時段、重要版面，陸續(xù)刊播嘉善縣以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，打造縣域科學(xué)發(fā)展示范點，推進(jìn)縣域善治改革的相關(guān)報道。（一）準(zhǔn)確把握縣域治理各主體的功能定位，建立縣域善治的最優(yōu)體系2016年11月28日浙江省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議通過的《嘉善縣域科學(xué)發(fā)展綜合配套改革評估報告》指出：“嘉善高度重視運用市場化手段和法治化思維，率先在對權(quán)力觀、利益觀、政績觀和群眾觀的正本清源上探索了一批基礎(chǔ)性、制度性舉措，形成了一整套有效的縣域善治政策、理論和模式”，“是我國縣域善治的生動樣本”。一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升黨在新形勢下的縣域執(zhí)政能力。嘉善縣委認(rèn)真履行黨要管黨的重大政治責(zé)任，把抓好黨員隊伍建設(shè)作為做好全縣一切工作的統(tǒng)領(lǐng)，將全縣黨組織的所有資源轉(zhuǎn)化為全心全意為人民服務(wù)的資源，通過以黨建促發(fā)展，以黨建促善治，切實提升黨的執(zhí)政能力。二是堅持依法行政，以政府善政帶動縣域善治。秉持“基層能做、縣級能改”原則，立足縣一級的政府自身改革，對“政府之手”從體制機制方面并權(quán)、分權(quán)、削權(quán)、放權(quán)，系統(tǒng)改進(jìn)政府、市場、社會之間的關(guān)系。通過建立各鎮(zhèn)（街道）綜合執(zhí)法、綜治工作、便民服務(wù)、市場監(jiān)督“四個平臺”，將治理力量下移，有效預(yù)防和化解各類社會矛盾。加強鎮(zhèn)（街道）法制工作機構(gòu)和隊伍建設(shè)，并將其作為“四個平臺”建設(shè)的一項基礎(chǔ)性、全局性工作來抓，構(gòu)建機構(gòu)設(shè)置規(guī)范統(tǒng)一、職能定位明確清晰、工作機制健全完善、作用發(fā)揮精準(zhǔn)到位的法制工作體系，從源頭上把好鎮(zhèn)（街道）的行政決策關(guān)和行政行為關(guān)。三是尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，激發(fā)市場主體在縣域善治中的作用。通過“零審批”、“三權(quán)三抵押”等一系列改革措施，減少市場主體在推動縣域發(fā)展中的體制機制束縛，激活沉淀的資源要素，有效盤活縣域經(jīng)濟。通過經(jīng)濟活力的釋放，發(fā)揮了市場主體在縣域經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用。四是引導(dǎo)社會自治，有序規(guī)范社會治理主體參與縣域治理。通過成立社工委、社會組織促進(jìn)會、社會組織發(fā)展培育中心等平臺，推動和促進(jìn)社會組織的發(fā)展，積極引導(dǎo)和規(guī)范社會組織參與縣域治理，發(fā)揮社會力量在縣域治理過程中的作用。在縣域善治的探索過程中，嘉善縣通過著力探索在縣域治理中的制度設(shè)計和制度供給，正確發(fā)揮不同治理主體在縣域治理中的作用，理順不同治理主體在治理過程中的相互關(guān)系。一個黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場和社會力量有序參與的縣域善治格局正在不斷健全和完善，為嘉善縣的科學(xué)發(fā)展搭建了一個良好的治理體系和廣闊平臺。（二）創(chuàng)新發(fā)展縣域治理的方式方法，探索縣域善治的最佳路徑縣域善治離不開系統(tǒng)完整的縣域治理體系，也離不開具體的治理能力的提升。嘉善結(jié)合自身治理過程中面臨的問題，不斷創(chuàng)新縣域治理的方式方法，使縣域善治各條路徑得以持續(xù)規(guī)范完善。一是推進(jìn)簡政優(yōu)權(quán)改革。按照有效制約、高效集約的思路，在全國率先開展整合力度最大的覆蓋執(zhí)法監(jiān)管、指揮協(xié)調(diào)、投訴處理、信訪接待“上下游”的大綜合改革；推行體制、法制、編制“三制聯(lián)動”，在各項重大行政決策中實現(xiàn)政府與市場、政府與社會的友好“握手”。二是推廣現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)應(yīng)用。通過打造“數(shù)字嘉善”信息服務(wù)，完善“96345”社區(qū)服務(wù)，建立“民情在線系統(tǒng)”，建設(shè)社會治理網(wǎng)格信息中心，將現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)運用于縣域治理，實現(xiàn)了縣域治理的信息化、高效化和便捷化。三是創(chuàng)新治理機制。變“為民做主”為“由民做主”，推動治理重心下移，變從上到下的管理模式為上下協(xié)同的管理模式。通過“村務(wù)民主決策公決”等模式，做到村級重大決策讓村民在決策前知情、決策中參與、決策后理解、執(zhí)行時支持，極大地增強了村民的主人翁意識；建設(shè)覆蓋全縣的公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，全面提升居民法治觀念，為縣域善治筑牢法治觀念基礎(chǔ)。四是大力弘揚核心價值觀?？h域善治既凸顯了以道德滋養(yǎng)法治精神、以法治推動道德弘揚的理念。嘉善通過深入培育和打造以“善文化”為內(nèi)核的縣域治理觀，提煉概括出“地嘉人善敬業(yè)爭先”等當(dāng)代嘉善人的共同追求，為推動社會主義核心價值觀入規(guī)入行創(chuàng)新探索、與弘揚社會主義法治精神形成交互轉(zhuǎn)化的延伸鏈條。五是加強縣域善治理論研究。嘉善縣域善治體系是一個不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗和提升理論認(rèn)識的過程。嘉善高度重視對縣域善治的總結(jié)提煉和理論研究，形成了一批關(guān)于縣域善治的理論成果，《善治：縣域治理現(xiàn)代化嘉善樣本》列入浙江省社會科學(xué)研究課題，《縣域治理現(xiàn)代化的嘉善探索》、《以“四個全面”戰(zhàn)略布局為指導(dǎo)推進(jìn)縣域善治的嘉善實踐》等調(diào)研文章在《觀察與思考》等社科類刊物上發(fā)表。（三）正確認(rèn)識縣域治理的目標(biāo)體系，實現(xiàn)縣域善治的最佳成效無論是治理體系的創(chuàng)新，還是治理方式的改進(jìn)，最終目的都是實現(xiàn)良好的治理效果。嘉善縣以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，不斷追求全縣老百姓看得著、聽得見、有親身感受的縣域善治成效。一是牢固樹立創(chuàng)新發(fā)展的理念，增強發(fā)展的驅(qū)動力。強化“畝均、人均、科技”三個論英雄的理念，全力實施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，堅定方向抓好產(chǎn)業(yè)培育，大力推動集約化發(fā)展，打好轉(zhuǎn)型升級組合拳。建成裝備制造、電子信息、新能源、木業(yè)家具和高鐵精密緊固件五大省級產(chǎn)業(yè)集群；建成11.2萬畝糧食生產(chǎn)功能區(qū)、兩個省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合區(qū)、6個省級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)和4個省級特色農(nóng)業(yè)精品園；形成了嘉善科技商務(wù)服務(wù)區(qū)等省級服務(wù)業(yè)集聚品臺。二是高水平推動協(xié)調(diào)發(fā)展，增強發(fā)展的整體性。努力實現(xiàn)對經(jīng)濟社會各要素的全面統(tǒng)籌，成為經(jīng)濟社會各項指標(biāo)發(fā)展最均衡的縣之一。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)