擴(kuò)大與促進(jìn)就業(yè)的思路與對(duì)策

擴(kuò)大與促進(jìn)就業(yè)的思路與對(duì)策

建立失業(yè)保險(xiǎn)制度與擴(kuò)大就業(yè)是相輔相成的關(guān)系。作為一個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，如何為龐大的勞動(dòng)年齡人群創(chuàng)造和提供就業(yè)機(jī)會(huì)，將是中國(guó)政府長(zhǎng)期面臨的艱巨任務(wù)。本文在回顧中國(guó)就業(yè)制度改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國(guó)勞動(dòng)就業(yè)與失業(yè)形勢(shì)，提出擴(kuò)大與促進(jìn)就業(yè)的思路與對(duì)策。一從“鐵飯碗”到下崗和失業(yè)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)實(shí)行了一種旨在徹底消除失業(yè)的勞動(dòng)就業(yè)制度。在1949年中華人民共和國(guó)成立時(shí)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員數(shù)量為474.2萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為23.6%。[1]到1958年底，中國(guó)政府宣布徹底消滅了城鎮(zhèn)的失業(yè)現(xiàn)象。在這個(gè)過程中，以1952年政務(wù)院頒布的《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問題的決定》為基礎(chǔ)，中國(guó)逐漸形成了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“統(tǒng)招統(tǒng)配”的勞動(dòng)就業(yè)制度。[2]從此，城市和農(nóng)村的就業(yè)被完全分割，企事業(yè)單位的用人自主權(quán)被剝奪，招工的權(quán)力完全被集中在勞動(dòng)部門；同時(shí)，職工“只能進(jìn)，不能出”，工資長(zhǎng)期維持在“低水平”上，職工的保險(xiǎn)和福利則完全由國(guó)家計(jì)劃來保證。在這一制度下，找到正式工作似乎就端上了“鐵飯碗”。[3]由于“統(tǒng)招統(tǒng)配”的就業(yè)制度從根本上抹殺了個(gè)人積極性，所以它在造成效率損失的同時(shí)，也不能從根本上解決失業(yè)問題。所謂“充分就業(yè)”只不過是一種表面現(xiàn)象，真實(shí)的情況是失業(yè)從“顯性”變成“隱性”?！按筌S進(jìn)”時(shí)期農(nóng)村勞動(dòng)力的先“進(jìn)”（城）后“退”（回農(nóng)村），“文化大革命”時(shí)期城市青年勞動(dòng)力“上山下鄉(xiāng)”運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上都是因城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)惡化而被迫采取的緩解就業(yè)壓力的措施。1962～1979年的18年間，中國(guó)城鎮(zhèn)共有1776.48萬(wàn)人[4]知識(shí)青年被下放到農(nóng)村，農(nóng)村也因此成了吸納隱性失業(yè)人員的“蓄水池”。隨著城鎮(zhèn)就業(yè)形勢(shì)的不斷惡化，改革就業(yè)制度顯得尤為迫切。以1978年12月中共十一屆三中全會(huì)為標(biāo)志，中國(guó)開始了向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的改革。作為總體改革的一部分，對(duì)傳統(tǒng)就業(yè)體制的改革也同時(shí)拉開了序幕。1978～1985年是改革傳統(tǒng)就業(yè)體制的初級(jí)階段，其主要標(biāo)志是提出了“三結(jié)合”的就業(yè)方針。1980年8月，全國(guó)勞動(dòng)就業(yè)會(huì)議在《進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)勞動(dòng)就業(yè)工作》的文件中，首次提出了“三結(jié)合”的就業(yè)方針。[5]即：“實(shí)行在國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導(dǎo)下，勞動(dòng)部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和個(gè)人自謀職業(yè)相結(jié)合”的就業(yè)方針。1983年2月22日，勞動(dòng)人事部在《關(guān)于積極試行勞動(dòng)合同制的通知》[5]中提出要試行勞動(dòng)合同制，并指出實(shí)行這一制度的根本目的就是為了打破“鐵飯碗”、“大鍋飯”，真正實(shí)行“各盡所能，按勞分配”的原則，解放生產(chǎn)力。1984年，中共十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出要建立自覺運(yùn)用價(jià)值規(guī)律的計(jì)劃體制，發(fā)展社會(huì)主義商品經(jīng)濟(jì)。就業(yè)政策的上述轉(zhuǎn)變意味著國(guó)家“統(tǒng)包統(tǒng)配”的單一就業(yè)渠道被打破了，就業(yè)渠道被大大拓寬?！叭Y(jié)合”就業(yè)政策的實(shí)施加快了多種所有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并在一定程度上緩解了就業(yè)壓力。但是，從改革的角度來看，這一政策的目標(biāo)主要限于擴(kuò)大就業(yè)容量和緩解就業(yè)壓力，而沒有觸及到勞動(dòng)就業(yè)深層次的制度安排。1986～1991年是改革傳統(tǒng)就業(yè)體制的第二階段，其主要標(biāo)志是勞動(dòng)合同制的實(shí)行。1986年，國(guó)務(wù)院相繼頒布了改革就業(yè)制度的四個(gè)規(guī)定：《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行勞動(dòng)合同制暫行規(guī)定》、《國(guó)營(yíng)企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》、《國(guó)營(yíng)企業(yè)辭退違紀(jì)職工暫行規(guī)定》、《國(guó)營(yíng)企業(yè)待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》。這些文件明確規(guī)定國(guó)有企業(yè)要實(shí)行勞動(dòng)合同制，并確定了國(guó)有企業(yè)的用人主體地位。從此，企業(yè)用人能進(jìn)能出，勞動(dòng)力有了一定程度的流動(dòng)性；而對(duì)解除和終止勞動(dòng)合同的職工、違紀(jì)被辭退職工、破產(chǎn)及整頓企業(yè)職工，也不再實(shí)行國(guó)家無條件包下來的政策。1987年，黨的“十三大”提出要“逐步建立起有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的新體制的基本框架”。在“勞動(dòng)力供大于求、就業(yè)問題突出”的情況下，1990年《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好勞動(dòng)就業(yè)工作的通知》進(jìn)一步提出要“繼續(xù)辦好勞動(dòng)服務(wù)公司，擴(kuò)大就業(yè)安置”，“挖掘企業(yè)潛力，妥善安置富余人員”，但強(qiáng)調(diào)“企業(yè)的富余人員主要由企業(yè)內(nèi)部消化，不能推向社會(huì)”。[6]上述改革措施在明確企業(yè)用人主體地位的同時(shí)規(guī)范了企業(yè)的權(quán)利和義務(wù)。按照這些改革措施，企業(yè)招工要面向社會(huì)、公開招收、全面考核、擇優(yōu)錄用，招用的新工人要通過簽訂勞動(dòng)合同的方式明確雙方的勞動(dòng)關(guān)系；同時(shí)，企業(yè)可以辭退違紀(jì)職工，但要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)金社會(huì)統(tǒng)籌和失業(yè)保險(xiǎn)等新項(xiàng)目。1992年以前的改革措施幾乎都是針對(duì)新增勞動(dòng)力而言，而很少涉及就業(yè)的存量部分。其中一個(gè)重要的原因就在于計(jì)劃體制下的就業(yè)雖然工資低，但企業(yè)或單位卻為職工提供了各種保障和福利，如醫(yī)療和養(yǎng)老保障、分配住房的福利等等。如果對(duì)就業(yè)存量進(jìn)行改革而沒有相應(yīng)的配套制度，勢(shì)必會(huì)引起極大的社會(huì)不安定。因此，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，如何改革就業(yè)存量以及是否要建立市場(chǎng)化的就業(yè)體制一直困擾著中國(guó)的改革，甚至對(duì)配置勞動(dòng)力資源的市場(chǎng)究竟應(yīng)冠名為“勞務(wù)市場(chǎng)”、“勞動(dòng)市場(chǎng)”還是“勞動(dòng)力市場(chǎng)”都存在著爭(zhēng)論?！皠趧?wù)市場(chǎng)”、“勞動(dòng)市場(chǎng)”和“勞動(dòng)力市場(chǎng)”雖然都只有一字之差，但含義卻是不同的?！皠趧?wù)市場(chǎng)”和“勞動(dòng)市場(chǎng)”意味著市場(chǎng)化的是“勞動(dòng)”和“勞務(wù)”，“人”或者說“勞動(dòng)力”是否可以被市場(chǎng)化在這里并不明確。而“勞動(dòng)力市場(chǎng)”則明確地提出了市場(chǎng)化的恰恰是“人”即“勞動(dòng)者自己”。1992年至今進(jìn)入了改革的第三階段，其主要標(biāo)志是市場(chǎng)化就業(yè)體制的確立和不斷完善。在此階段，就業(yè)體制的改革開始真正觸及到就業(yè)的存量部分。1992年黨的“十四大”明確提出，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)就是要立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。1992年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》賦予了企業(yè)更充分的用人自主權(quán)：國(guó)家不再下達(dá)用人計(jì)劃，企業(yè)用人的數(shù)量、條件、方式、招用時(shí)間完全由企業(yè)自主決定。1993年中共十四屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》[7]明確提出，要“改革勞動(dòng)制度，逐步形成勞動(dòng)力市場(chǎng)”，“發(fā)展多種就業(yè)形式，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)就業(yè)結(jié)構(gòu)，形成用人單位和勞動(dòng)者雙向選擇、合理流動(dòng)的就業(yè)機(jī)制”。在這里，勞動(dòng)力市場(chǎng)的概念開始被正式使用?！皠趧?dòng)力市場(chǎng)”概念的使用不能被簡(jiǎn)單地看成是提法的改變，它實(shí)際上為勞動(dòng)力資源從政府計(jì)劃配置向市場(chǎng)配置轉(zhuǎn)變奠定了理論基礎(chǔ)，同時(shí)也表明了國(guó)家在勞動(dòng)力市場(chǎng)化改革方面的信心。1995年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》明確規(guī)定企業(yè)要實(shí)行勞動(dòng)合同制，并將這一制度推廣到包括原固定工在內(nèi)的所有職工，從而在法律形式上將企業(yè)與勞動(dòng)者之間的勞動(dòng)關(guān)系納入了勞動(dòng)合同的法制化軌道。1996年中共十四屆四中全會(huì)批準(zhǔn)的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中以及1997年的黨的“十五大”，都把要在2010年建立比較成熟的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為發(fā)展的遠(yuǎn)景目標(biāo)。1998年中國(guó)政府明確提出了“勞動(dòng)者自主就業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)”的新時(shí)期就業(yè)方針，這標(biāo)志著市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制改革進(jìn)入新階段。[8]1999年中共十五屆四中全會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的若干重大問題的決定》以及2000年中共十五屆五中全會(huì)《關(guān)于十五規(guī)劃建議》，都進(jìn)一步明確提出要建立市場(chǎng)化的就業(yè)機(jī)制。然而，對(duì)就業(yè)存量部分進(jìn)行改革是一件非常困難的事情。這意味著傳統(tǒng)就業(yè)體制下形成的企業(yè)“冗員”和“在職剩余勞動(dòng)力”將被釋放，隱性失業(yè)問題將逐漸顯性化，捧慣了“鐵飯碗”的城鎮(zhèn)職工將不得不會(huì)面臨丟掉工作的威脅。在勞動(dòng)市場(chǎng)發(fā)育不充分、就業(yè)服務(wù)不完善和社會(huì)保障體系不健全的情況下，對(duì)就業(yè)存量的改革顯然面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)該說，中國(guó)改革的決。策者們已經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。所以，在對(duì)就業(yè)存量改革初期并沒有實(shí)行完全市場(chǎng)化的方法，而是實(shí)行一種折中或者說“準(zhǔn)市場(chǎng)化”的改革。即企業(yè)的富余人員并不被完全推向市場(chǎng)成為失業(yè)人員，而是采取下崗分流這樣一種過渡方式。下崗不同于失業(yè)，下崗后，原企業(yè)不僅要負(fù)擔(dān)職工的基本生活，還要在一定程度上幫助職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)；而失業(yè)則意味著職工和原企業(yè)完全脫離關(guān)系，失業(yè)人員的基本生活保障和再就業(yè)要完全靠市場(chǎng)解決。盡管下崗的處境會(huì)好于真正意義上的失業(yè)，但二者還是有很大程度的相似之處，即它們都意味著丟掉了過去的工作。隨著越來越多的企業(yè)職工失去工作，“失業(yè)”這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“常態(tài)”現(xiàn)象，隨之也成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中所必須面對(duì)的“新”問題。1998開始的國(guó)有企業(yè)改革要求企業(yè)通過下崗分流的辦法用3年時(shí)間完成對(duì)富余人員的精簡(jiǎn)。在3年的過渡時(shí)期，國(guó)有企業(yè)要保障下崗職工的基本生活。3年之后，企業(yè)的富余人員要按規(guī)范的方式通過終止、解除勞動(dòng)合同來進(jìn)行，其再就業(yè)要靠勞動(dòng)力市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)。到目前為止，國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作從總體上講已經(jīng)進(jìn)入“并軌”階段。1998年至今，全國(guó)累計(jì)有國(guó)有企業(yè)下崗職工近2700萬(wàn)人，國(guó)有企業(yè)從業(yè)人員已從7100萬(wàn)人減少到5000萬(wàn)人。雖然部分下崗職工能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)，但越來越多的下崗職工無法找到工作。1998年，國(guó)有企業(yè)職工的再就業(yè)率為50%，但到了2001年，再就業(yè)率降低到只有30%左右（參見表7-1）。表7-11995年以來下崗和再就業(yè)情況失業(yè)的直接后果是城市貧困的發(fā)生和加劇。在1998年，按收入法計(jì)算我國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口規(guī)模約1470萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為4.73%；按照支出法計(jì)算，陷入貧困者的數(shù)量則達(dá)到3710萬(wàn)人，是按收入法計(jì)算結(jié)果的2.5倍，貧困發(fā)生率達(dá)到11.87%。分地區(qū)來看，東部地區(qū)的貧困發(fā)生率最低，按支出法計(jì)算1998年貧困發(fā)生率為10.0%，中部和西部地區(qū)的相應(yīng)數(shù)字分別為14.33%和11.96%。對(duì)照貧困發(fā)生率和城鎮(zhèn)失業(yè)率可以發(fā)現(xiàn)，二者展現(xiàn)了幾乎相同的分布模式，這在相當(dāng)程度上揭示了貧困和勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)果之間的相關(guān)性：伴隨著勞動(dòng)參與率下降和失業(yè)率上升必然導(dǎo)致更多城市家庭陷入貧困。如果不能抑制日益嚴(yán)重的城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象，城市貧困問題必將進(jìn)一步加劇。二就業(yè)形勢(shì)與失業(yè)狀況（一）嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)人口快速轉(zhuǎn)變的結(jié)果使得中國(guó)當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)面臨著最為豐富的勞動(dòng)力供給。建立在2000年全國(guó)第五次人口普查結(jié)果上的最新預(yù)測(cè)表明，如果生育率會(huì)維持在1.8左右，則中國(guó)勞動(dòng)力人口的增長(zhǎng)趨勢(shì)還會(huì)維持10年左右的時(shí)間。從15～64歲勞動(dòng)力人口來看，2001年到2006年，每年增長(zhǎng)數(shù)量都超過1000萬(wàn)人，這一年齡段人口數(shù)量增加的趨勢(shì)將會(huì)持續(xù)到2016年。從15～60歲勞動(dòng)力人口來看，2006年之間，每年的增加量也超過1000萬(wàn)人，但這一口徑的勞動(dòng)力人口增長(zhǎng)的趨勢(shì)只能維持到2013年。從絕對(duì)數(shù)量來看，15～64歲人口會(huì)在2016年達(dá)到9.97億人的峰值，而15～59歲則會(huì)在2013年到其峰值，其人口規(guī)模為9.21億人。因此，從勞動(dòng)供給的角度來看，中國(guó)勞動(dòng)力供給最為豐富的時(shí)間還會(huì)維持10～15年左右的時(shí)間。之后，勞動(dòng)力人口絕對(duì)數(shù)量將不再增長(zhǎng)，規(guī)模將會(huì)逐漸縮小。中國(guó)人口快速轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所創(chuàng)造的有利環(huán)境突出地體現(xiàn)在勞動(dòng)力人口的撫養(yǎng)比的下降上。一般來說，生育率的下降會(huì)導(dǎo)致少兒撫養(yǎng)比下降和老年撫養(yǎng)比上升。如果把0～14歲人口占勞動(dòng)力人口（15～64歲）的比例定義為少兒撫養(yǎng)比，把65歲及以上人口占勞動(dòng)力人口的比例定義為老年撫養(yǎng)比，則中國(guó)計(jì)劃生育政策所導(dǎo)致的人口快速轉(zhuǎn)變使得少兒人口撫養(yǎng)比快速下降，雖然在這個(gè)過程中，老年人口的撫養(yǎng)比不斷上升，但上升的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于少兒人口撫養(yǎng)比下降的速度，其結(jié)果，總撫養(yǎng)比呈現(xiàn)快速下降趨勢(shì)（參見圖7-1）。表7-22001～2050年勞動(dòng)年齡人口和撫養(yǎng)比變化趨勢(shì)預(yù)測(cè)人口快速轉(zhuǎn)變的結(jié)果使得中國(guó)目前正處在歷史上勞動(dòng)力資源最為豐富的時(shí)期，這極大地加大了就業(yè)的壓力。從現(xiàn)在開始的今后10年是人口轉(zhuǎn)變“紅利”最為豐厚的時(shí)期，但如果無法為新增勞動(dòng)力創(chuàng)造出足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)，則必將造成勞動(dòng)力資源的極大浪費(fèi)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的喪失。其后果不僅意味著要面對(duì)一個(gè)龐大的失業(yè)人口和不斷增長(zhǎng)的貧困，更為嚴(yán)重的是，還會(huì)威脅到中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性。幾十年之后，中國(guó)面臨的將會(huì)是一個(gè)人口年齡結(jié)構(gòu)更加老齡化的社會(huì)，今天的勞動(dòng)力資源正是屆時(shí)的老年人口，為這些老年人口提供保障的答案顯然要從今天的就業(yè)機(jī)會(huì)之中去尋找。面對(duì)如此巨大的勞動(dòng)供給壓力，如何解決就業(yè)問題并應(yīng)對(duì)不斷加劇的失業(yè)難題，已經(jīng)構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)。圖7-11990～2050年中國(guó)人口撫養(yǎng)比變化趨勢(shì)中國(guó)城鎮(zhèn)的就業(yè)壓力還體現(xiàn)在農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)地區(qū)的加速流動(dòng)。以1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》的頒布為標(biāo)志所形成的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，為勞動(dòng)力流動(dòng)設(shè)置了制度性的障礙，使得勞動(dòng)力的供需在城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的不平衡：在農(nóng)村尤其是中西部不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)存在著大量的富裕勞動(dòng)力，而對(duì)這些富裕勞動(dòng)力的需求則主要集中在城鎮(zhèn)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力為了尋找非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)而不得不向城鎮(zhèn)流動(dòng)。圖7-2描繪了1997年以來農(nóng)村外出務(wù)工人口的變化情況。需要指出的是，2000年前后的統(tǒng)計(jì)口徑發(fā)生了變化。在2000年之前，農(nóng)村外出務(wù)工人口的定義為離開本鄉(xiāng)且在外地居住超過3個(gè)月上者，而在2000年之后的定義則為離開本鄉(xiāng)且在外地居住超過1個(gè)月以上者。因此，從1999年到2000年，農(nóng)村外出務(wù)工人數(shù)有一個(gè)較大的跳越，其主要原因就在于統(tǒng)計(jì)口徑的變化。不過，當(dāng)考慮了統(tǒng)計(jì)口徑變化的影響之后，仍然可以觀察到農(nóng)村外出務(wù)工人口的不斷增加趨勢(shì)。隨著農(nóng)民在土地上獲取收入的增加變得越來越困難，農(nóng)民外出務(wù)工的人數(shù)還將進(jìn)一步增加。在2002年，離開家鄉(xiāng)到外地尋求工作機(jī)會(huì)的農(nóng)民達(dá)9400多萬(wàn)人。圖7-2農(nóng)村外出務(wù)工勞動(dòng)力情況雖然農(nóng)村外來勞動(dòng)力和城市人口并不構(gòu)成絕對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因?yàn)槿肆Y本、機(jī)會(huì)成本和保留工資方面存在的差異，城市中外來勞動(dòng)力所從事的工作往往是城市勞動(dòng)力不愿從事的工作，但是，隨著外來勞動(dòng)力素質(zhì)的不斷提高，他們逐漸進(jìn)入到城市人口就業(yè)的傳統(tǒng)“領(lǐng)地”將是不可避免的。尤其是對(duì)于那些缺乏知識(shí)和技能的城市勞動(dòng)力而言，來自農(nóng)村勞動(dòng)力的競(jìng)爭(zhēng)壓力將會(huì)越來越大。解決城市人口的就業(yè)問題將會(huì)變得更加困難。更為嚴(yán)峻的是，在勞動(dòng)力供給壓力不斷加大的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)勞動(dòng)力的需求嚴(yán)重不足，其結(jié)果，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)吸收就業(yè)能力的下降。長(zhǎng)期以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持高速增長(zhǎng)，尤其是20世紀(jì)90年代中期以來，GDP的增長(zhǎng)率每年都保持在7%以上。但就業(yè)并沒有保持和經(jīng)濟(jì)相同的高速度，而是呈現(xiàn)出增幅減緩的趨勢(shì)。1997年，GDP增長(zhǎng)率為8.8%，就業(yè)增加了1.1%；1998年GDP增長(zhǎng)了7.8%，就業(yè)僅增加0.5%；1999年，GDP增長(zhǎng)率為7.1%，就業(yè)增加了0.9%；2000年，GDP增長(zhǎng)率為8.0%，就業(yè)增加了0.8%。[9]出現(xiàn)這種狀況的原因主要在于，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)彈性降低了。而就業(yè)彈性所以降低，一方面在于企業(yè)為了提高效率在提高資本密集程度的同時(shí)又要精簡(jiǎn)大量冗員，二者的綜合作用造成企業(yè)吸收新增勞動(dòng)力的空間十分有限；另一方面則在于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使過去的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)不斷萎縮，而新的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)尚沒有建立和形成，從而造成總體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)吸收就業(yè)能力下降。因此，就業(yè)機(jī)會(huì)的擴(kuò)大雖然依賴于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，但如果缺乏相應(yīng)的政策，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不會(huì)自動(dòng)地轉(zhuǎn)化為就業(yè)機(jī)會(huì)的擴(kuò)大。綜合勞動(dòng)供給和需求之間存在的尖銳矛盾，可以看出，中國(guó)嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)不會(huì)在短期內(nèi)得到緩解。（二）失業(yè)狀況勞動(dòng)年齡人口數(shù)量的快速增長(zhǎng)、農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快，以及城鎮(zhèn)下崗職工再就業(yè)難度的加大，使得城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴(yán)重。但到目前為止，中國(guó)尚沒有公開發(fā)布與國(guó)際接軌的調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)。因此，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)衡量，中國(guó)目前的真實(shí)失業(yè)率到底有多高，仍然是一個(gè)無法說清楚的問題。中國(guó)官方公布的失業(yè)率數(shù)字為城鎮(zhèn)登記失業(yè)率，這一數(shù)字由國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與勞動(dòng)和社會(huì)保障部共同收集與發(fā)布。在城鎮(zhèn)登記失業(yè)率[10]中，作為分子的登記失業(yè)人員必須符合以下條件：有非農(nóng)業(yè)戶口，在一定年齡內(nèi)（男16至50歲、女16至45歲），有勞動(dòng)能力，無業(yè)而要求就業(yè)，并在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行求職登記的人員；而作為分母的城鎮(zhèn)勞動(dòng)參與人口包括這樣幾部分人員：（1）城鎮(zhèn)單位從業(yè)人員（扣除使用的農(nóng)村勞動(dòng)力、聘用的離退休人員、港澳臺(tái)及外方人員）；（2）城鎮(zhèn)單位中的不在崗職工；（3）城鎮(zhèn)私營(yíng)業(yè)主、個(gè)體戶主；（4）城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)和個(gè)體從業(yè)人員；（5）城鎮(zhèn)失業(yè)人員。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率固然能在一定程度上反映城鎮(zhèn)勞動(dòng)力的被使用程度，但它畢竟不是通過調(diào)查得到的失業(yè)率數(shù)字，很難使用這一數(shù)字進(jìn)行國(guó)際比較。同時(shí)，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率僅僅把那些到就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)求職登記的無工作者視為失業(yè)人員，而那些沒有去登記的失業(yè)人員被排除在失業(yè)者隊(duì)伍之外，它因此會(huì)低估真實(shí)的失業(yè)程度。不過，對(duì)這一數(shù)字的縱向比較，仍然能夠在一定程度上觀察到失業(yè)程度的變化趨勢(shì)。雖然沒有公開發(fā)布的調(diào)查失業(yè)率，但中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局自1996年就開始了城鎮(zhèn)勞動(dòng)力抽樣調(diào)查。該調(diào)查每年進(jìn)行三次。其中，第二季度和第四季度的調(diào)查只在城鎮(zhèn)進(jìn)行，而第三季度的調(diào)查則在全國(guó)范圍（不包括香港、澳門和臺(tái)灣）內(nèi)進(jìn)行。調(diào)查采用分層、多階段、整群概率比例抽樣的方法，樣本包括16歲以上人口大約90萬(wàn)人。調(diào)查內(nèi)容包括戶口登記狀況、戶口性質(zhì)（非農(nóng)或農(nóng)業(yè)）、受教育程度、是否為取得收入而勞動(dòng)、就業(yè)身份、行業(yè)和職業(yè)等。其中，有關(guān)失業(yè)的主要項(xiàng)目包括未工作原因、尋找工作方式、未工作時(shí)間，失業(yè)前所在的行業(yè)和職業(yè)等等。這一調(diào)查采用了國(guó)際勞工組織建議的就業(yè)概念，把就業(yè)者定義為16歲及以上有勞動(dòng)能力、在調(diào)查周內(nèi)從事一小時(shí)以上社會(huì)勞動(dòng)并取得勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入的人員，包括由于學(xué)習(xí)、休假及其他原因（如天氣、設(shè)備維修、動(dòng)力不足、原材料短缺等）在調(diào)查周內(nèi)暫時(shí)處于未工作狀態(tài)的人員。而把失業(yè)者定義為16歲及以上正在尋找工作的無工作人員。應(yīng)該說，從這一調(diào)查中完全可以取得和國(guó)際接軌的調(diào)查失業(yè)率數(shù)據(jù)，但中國(guó)從來沒有公布過從這一調(diào)查中取得的失業(yè)率數(shù)字。人口普查是全面系統(tǒng)了解就業(yè)和失業(yè)問題的另一個(gè)最重要的信息來源。但人口普查每10年才進(jìn)行一次，所以，普查得到的就業(yè)和失業(yè)數(shù)字很難滿足失業(yè)率對(duì)時(shí)效性的要求。不過，我國(guó)最近一次的人口普查剛剛于2000年結(jié)束，這就為我們窺視中國(guó)的失業(yè)狀況提供了可能。根據(jù)2000年全國(guó)人口普查資料，中國(guó)15歲以上人口失業(yè)率為3.58%，但城鄉(xiāng)之間存在著巨大差異。城鎮(zhèn)失業(yè)率為8.27%，其中城市為9.43%，鎮(zhèn)為6.24%；而農(nóng)村失業(yè)率只有1.15%。從分省來看，城鎮(zhèn)失業(yè)率超過10%的省份達(dá)10個(gè)，其中最高的遼寧為17.68%，其他依次為黑龍江15.43%，天津13.96%，海南13.42%，吉林13.88%，青海12.30%，上海11.99%，內(nèi)蒙古11.35%，江西10.33%，重慶10.76%。雖然根據(jù)“五普”得到的城鎮(zhèn)失業(yè)率高達(dá)8.27%，但國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2003年城鎮(zhèn)登記失業(yè)率卻只有4.3%左右。中國(guó)目前的城鎮(zhèn)失業(yè)率到底有多高呢？說法不一。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率雖然與國(guó)際上主要發(fā)達(dá)國(guó)家的失業(yè)率相比并不高，但由于這一數(shù)字不是用國(guó)際接軌的調(diào)查方法得到的，它因此很難說明中國(guó)城鎮(zhèn)的真實(shí)失業(yè)狀況。根據(jù)2000年人口普查計(jì)算的中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)率為8.27%，這顯然是一個(gè)比較高的失業(yè)水平，但由于“五普”的失業(yè)率在很多方面無法嚴(yán)格遵循國(guó)際上調(diào)查失業(yè)率的口徑，這一失業(yè)率數(shù)字也很難說是中國(guó)城鎮(zhèn)真實(shí)失業(yè)程度的度量。不過，如果比較城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率和“五普”失業(yè)率的具體內(nèi)容，則不難看出，“五普”的失業(yè)率更接近于國(guó)際上所通行的調(diào)查失業(yè)率。2001年，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所與地方統(tǒng)計(jì)局合作在全國(guó)5大城市福州、上海、沈陽(yáng)、武漢和西安進(jìn)行了勞動(dòng)力抽樣調(diào)查，并在之后的2002年又進(jìn)行了一次專門的失業(yè)率跟蹤調(diào)查。這次跟蹤的調(diào)查完全遵循國(guó)際上關(guān)于就業(yè)和失業(yè)的定義，從中可以計(jì)算出與國(guó)際接軌的失業(yè)率數(shù)字。調(diào)查所以選擇上述5個(gè)城市，主要希望這些城市能夠在一定程度上代表地域性的差異和變化。福州和上海是在整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革期間都具有良好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況的沿海城市，東北的沈陽(yáng)、中部的武漢、西北的西安都是內(nèi)陸城市，這些城市都擁有大量國(guó)有工業(yè)企業(yè)，并經(jīng)受了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的巨大沖擊。表7-3是這次失業(yè)率調(diào)查的結(jié)果。在該表報(bào)告了每個(gè)城市的失業(yè)率，以及分性別、年齡和受教育水平的失業(yè)率。2002年末，5城市的總體失業(yè)率為14.3%；失業(yè)率最高的城市是武漢（22.3%），其次是沈陽(yáng)（17.6%），西安（16.5%），福州（12.3%）和上海（8.9%）；女性比男性具有更高的失業(yè)率，達(dá)到16.9%，而男性只有12.2%；中年人的失業(yè)率在所有年齡階段是最高的。表7-32002年9月中國(guó)5城市勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)查失業(yè)率中國(guó)的失業(yè)率與世界上其他國(guó)家相比如何？這是一個(gè)很多人都非常想了解的問題。表7-4比較了作者估計(jì)的中國(guó)和其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的失業(yè)率。鑒于其他大多數(shù)國(guó)家的農(nóng)業(yè)人口比例要比中國(guó)小很多，所以作者估計(jì)的中國(guó)失業(yè)率為城鎮(zhèn)常住人口失業(yè)率。從表7-4可以看出，中國(guó)的城鎮(zhèn)失業(yè)率在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家中處于中流的水平，并沒有達(dá)到像保加利亞、匈牙利、拉脫維亞、波蘭、俄羅斯、斯洛文尼亞或斯洛伐克等國(guó)家那么高的失業(yè)率水平，不過與這些國(guó)家的數(shù)字也很接近，同時(shí)，在很多年份要高于其他一些轉(zhuǎn)型國(guó)家，特別是捷克、匈牙利、立陶宛、烏克蘭。中國(guó)的失業(yè)率與歐洲一些相對(duì)高失業(yè)的國(guó)家（如意大利、德國(guó)、法國(guó)）差不多，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過英國(guó)、美國(guó)和加拿大。在亞洲，中國(guó)的失業(yè)率遠(yuǎn)高于其他一些發(fā)達(dá)國(guó)家（如日本、韓國(guó)），以及一些發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)（如印度尼西亞和臺(tái)灣）?？偟膩碚f，中國(guó)的失業(yè)情況是比較嚴(yán)重的，特別在某些城市和地區(qū)，但也并沒有嚴(yán)重到使中國(guó)面臨嚴(yán)重的社會(huì)和政治危機(jī)的程度。表7-4失業(yè)率的國(guó)際比較鑒于失業(yè)率正在成為度量宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的重要指標(biāo)，而目前的勞動(dòng)力調(diào)查統(tǒng)計(jì)體系很難滿足準(zhǔn)確把握失業(yè)信息的要求，中國(guó)迫切需要一個(gè)和國(guó)際接軌的勞動(dòng)力市場(chǎng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)體系，定期發(fā)布更能反映真實(shí)失業(yè)狀況且可以進(jìn)行國(guó)際比較的調(diào)查失業(yè)率。三勞動(dòng)力市場(chǎng)存在的突出矛盾與問題（一）勞動(dòng)力市場(chǎng)存在的突出問題1.失業(yè)率升高與勞動(dòng)參與率下降中國(guó)城鎮(zhèn)失業(yè)問題的嚴(yán)重性不僅僅體現(xiàn)在較高的失業(yè)率統(tǒng)計(jì)數(shù)字上，因?yàn)樵谑I(yè)統(tǒng)計(jì)中，那些“遭受挫折的勞動(dòng)者”（無工作、想工作但因找工作屢遭挫折而被迫放棄找工作想法的人）常常被排除在外。根據(jù)就業(yè)（E）、失業(yè)（U）和勞動(dòng)參與（O）的定義，三者之間存在著這樣一種恒等關(guān)系：U+O=T-E在上式中，U代表失業(yè)者，O代表退出勞動(dòng)力市場(chǎng)者，T代表勞動(dòng)年齡人口，E代表就業(yè)者。正因?yàn)樯鲜龅暮愕汝P(guān)系，在分析勞動(dòng)力市場(chǎng)行為時(shí)僅僅使用上述三個(gè)指標(biāo)中的某一個(gè)是不夠的。例如，作為勞動(dòng)力市場(chǎng)中勞動(dòng)力沒有被使用程度的度量，失業(yè)率往往是人們觀察失業(yè)嚴(yán)重程度的最常用的指標(biāo)。但是，在有些情況下，僅僅依賴失業(yè)率一個(gè)指標(biāo)似乎并不能完全說明失業(yè)問題的嚴(yán)重程度。因?yàn)槟切┫牍ぷ鳌⒌蛘夜ぷ鲗以獯煺鄱黄确艞壛苏夜ぷ飨敕ǖ娜?，按照定義常常被歸入非經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口之中而不被計(jì)算為失業(yè)人員。從勞動(dòng)供給的角度來看，這部分人其實(shí)和失業(yè)者相比并沒有本質(zhì)的區(qū)別，只不過，他們因無法提供仍然具有勞動(dòng)供給的愿望而在失業(yè)統(tǒng)計(jì)中被視為退出了勞動(dòng)力市場(chǎng)，這部分人因此被稱為“遭受挫折的勞動(dòng)者”。與所謂的失業(yè)者相比，這些“遭受挫折的勞動(dòng)者”的情況通常更為糟糕。因此，失業(yè)率是衡量失業(yè)嚴(yán)重程度的指標(biāo)，但這一數(shù)字本身并不足以完全揭示失業(yè)問題的本質(zhì)。必須把失業(yè)率、就業(yè)率和勞動(dòng)參與率的變化趨勢(shì)結(jié)合起來，才能夠較為全面地把握勞動(dòng)力市場(chǎng)中存在的問題。如果在失業(yè)率攀升的同時(shí)，我們觀察到勞動(dòng)參與率上升，這也許并不表明失業(yè)問題有多么嚴(yán)重，因?yàn)槭I(yè)率的上升在很大程度上可能是因?yàn)檫^去退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的人又重新回到了勞動(dòng)力市場(chǎng)上尋找工作的緣故。如果在失業(yè)率上升的同時(shí)，我們觀察到勞動(dòng)參與率保持不變，則這種情況意味著勞動(dòng)力供給的總量并沒有發(fā)生大的變化，只是在愿意供給勞動(dòng)的總體中，失去工作的人增加了，失業(yè)率的增加很可能是因暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)或者經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所引起。勞動(dòng)供給中最為嚴(yán)峻的問題莫過于失業(yè)率上升的同時(shí)伴隨著勞動(dòng)參與率的下降。因?yàn)檫@種情況一方面意味著失去工作的人在不斷增加，同時(shí)，在失去工作的人中，由于長(zhǎng)時(shí)間無法找到工作而淪為“遭受挫折的勞動(dòng)者”的人數(shù)也可能在增加。事實(shí)上，在失業(yè)率統(tǒng)計(jì)中是否考慮這部分“遭受挫折的勞動(dòng)者”，對(duì)失業(yè)率具有重要影響。在加拿大，考慮了這部分人后的失業(yè)率會(huì)提高25%～35%；在澳大利亞，考慮了這部分人后的失業(yè)率會(huì)增加200%～300%；在美國(guó)，考慮了這部分人后的失業(yè)率會(huì)增加66%～75%。因此，了解失業(yè)問題的嚴(yán)重程度，僅僅觀察失業(yè)率的變動(dòng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在觀察失業(yè)率變化的同時(shí)，還必須了解勞動(dòng)參與率的變化，因?yàn)槟切霸馐艽煺鄣膭趧?dòng)者”最終會(huì)表現(xiàn)為勞動(dòng)參與率的下降。中國(guó)目前嚴(yán)峻的失業(yè)現(xiàn)象并不僅僅體現(xiàn)在高失業(yè)率上，而且還體現(xiàn)在勞動(dòng)參與率的下降。從1998年到2000年，城鎮(zhèn)勞動(dòng)參與率從73%下降到68%，3年下降了5個(gè)百分點(diǎn)。這意味著有近2000多萬(wàn)人退出了勞動(dòng)力市場(chǎng)（參見表7-5和圖7-3）。雖然在退出勞動(dòng)力市場(chǎng)的這部分人中，有多大比例的人是非自愿的退出并不清楚，但毫無疑問，他們中的大部分人應(yīng)該屬于“遭受挫折的勞動(dòng)者”。如果把這些“遭受挫折的勞動(dòng)者”也看作失業(yè)者，那么，中國(guó)的城鎮(zhèn)失業(yè)率將會(huì)再增加一倍。表7-5中國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)參與的變化與失業(yè)者相比，“遭受挫折的勞動(dòng)者”情況也許更為糟糕。失業(yè)者雖然沒有工作但仍然對(duì)工作報(bào)有希望，而“遭受挫折的勞動(dòng)者”在沒有工作的同時(shí)也喪失了工作的希望，所以，后者對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的影響可能會(huì)更大，對(duì)再就業(yè)提出的挑戰(zhàn)也更大。中國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)勞動(dòng)供給中最突出的問題伴隨著勞動(dòng)參與率下降的高失業(yè)率。圖7-3勞動(dòng)參與率變化示意圖2.勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)果的嚴(yán)重區(qū)域不平衡擴(kuò)大就業(yè)面臨的另一個(gè)問題突出地體現(xiàn)在勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)果的嚴(yán)重區(qū)域不平衡上。東部地區(qū)和西部地區(qū)的失業(yè)現(xiàn)象相對(duì)較輕，但也都超過了7%；中部地區(qū)最為嚴(yán)重，接近10%。從勞動(dòng)參與狀況來看，在三類地區(qū)中，勞動(dòng)參與率最高的是東部地區(qū)，西部地區(qū)次之，中部地區(qū)的勞動(dòng)參與率最低。就業(yè)率的狀況與勞動(dòng)參與率類似（見表7-6）。從分省來看，勞動(dòng)參與率超過70%的省份有9個(gè)，分別為江蘇省、浙江省、福建省、山東省、廣東省、海南省、云南省、西藏自治區(qū)和寧夏回族自治區(qū)，它們中2/3為東部省份，1/3為西部省份。從這些信息中可以看出，就業(yè)壓力相對(duì)更小的省份為東部那些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)所占份額較輕的省份，江蘇省、浙江省、福建省、廣東省和山東省都有這樣的特點(diǎn)；西部省份就業(yè)壓力最小的省份是人均GDP在西部也是最低的幾個(gè)省份。表7-6失業(yè)率、勞動(dòng)參與率和就業(yè)率的地區(qū)差異全國(guó)城鎮(zhèn)勞動(dòng)參與率的平均水平為67.7%，如果將勞動(dòng)參與率低于65%視為較低水平，可以發(fā)現(xiàn)，勞動(dòng)參與率最低的省份主要集中在東部和中部地區(qū)，低于65%的省份共有10個(gè)，其中東部地區(qū)有5個(gè)，分別為北京市、天津市、河北省、上海市和遼寧省，除了北京市和河北省外，其他三個(gè)省市的失業(yè)率都超過了10%；中部地區(qū)的省份有3個(gè)，分別為山西省、吉林省和黑龍江?。晃鞑康貐^(qū)只有1個(gè)，為內(nèi)蒙古自治區(qū)。勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)果的不平衡還表現(xiàn)在城市規(guī)模上，大城市與中小城市的失業(yè)問題在嚴(yán)重程度上有較大差距。省會(huì)城市和特大型城市的就業(yè)問題最為嚴(yán)重，失業(yè)率已經(jīng)超過了10%；[11]中小型城市的失業(yè)率低于大城市，為8.88%；鎮(zhèn)的勞動(dòng)年齡人口中失業(yè)現(xiàn)象相對(duì)較輕，為6.3%（參見表7-7）。表7-7城市規(guī)模與失業(yè)率及勞動(dòng)參與率（二）當(dāng)前就業(yè)矛盾的性質(zhì)及其特征中國(guó)城鎮(zhèn)正面臨著什么樣的就業(yè)形勢(shì)和矛盾呢？2002年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》對(duì)這一問題作出了科學(xué)判斷：“我國(guó)就業(yè)的主要矛盾，是勞動(dòng)者充分就業(yè)的需求與勞動(dòng)力總量過大、素質(zhì)不相適應(yīng)之間的矛盾。當(dāng)前，主要表現(xiàn)在勞動(dòng)力供求總量矛盾和就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾并存，城鎮(zhèn)就業(yè)壓力加大和農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移速度加快同時(shí)出現(xiàn)，新成長(zhǎng)勞動(dòng)力就業(yè)和失業(yè)人員再就業(yè)問題交織在一起?！眳前顕?guó)在全國(guó)再就業(yè)工作會(huì)議的報(bào)告中，更是把當(dāng)前城鎮(zhèn)的嚴(yán)峻就業(yè)形勢(shì)形象地描述為“三碰頭”，指出：“我們正面臨城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)民工進(jìn)城打工和下崗失業(yè)人員再就業(yè)‘三碰頭’的局面?！庇纱丝梢?，中國(guó)城鎮(zhèn)面臨的就業(yè)問題從性質(zhì)上來看既是總量的矛盾又是結(jié)構(gòu)性的問題。所謂總量矛盾，主要是指從總量上來說存在著勞動(dòng)力供給大于需求的問題。造成這種狀況的原因，一方面在于人口年齡結(jié)構(gòu)的迅速變化導(dǎo)致中國(guó)正處于勞動(dòng)力供給最為豐富的時(shí)期；另一方面在于隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)能力正在下降。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的測(cè)算，在20世紀(jì)80年代，GDP每增加1個(gè)百分點(diǎn)可增加240萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位，到90年代，GDP每增加1個(gè)百分點(diǎn)只能增加70萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。勞動(dòng)力供給過剩和就業(yè)需求相對(duì)不足的結(jié)果使得城鎮(zhèn)就業(yè)變得越來越困難。更為嚴(yán)峻的是，根據(jù)人口年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，這種勞動(dòng)力供給大于求的趨勢(shì)在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將持續(xù)存在。所謂就業(yè)的結(jié)構(gòu)性問題，主要是指就業(yè)存在著地區(qū)間和行業(yè)間的不平衡。在勞動(dòng)供給壓力大的地方，對(duì)勞動(dòng)力的需求嚴(yán)重不足，其結(jié)果，勞動(dòng)力必然從供給壓力大的地方流向供給壓力小的地方，這就是為什么農(nóng)村勞動(dòng)力不斷加速向城鎮(zhèn)地區(qū)流動(dòng)的主要原因。就業(yè)結(jié)構(gòu)的不平衡不僅表現(xiàn)在地區(qū)間，而且表現(xiàn)在行業(yè)和部門間。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)會(huì)不斷發(fā)生變化，具體表現(xiàn)為部分行業(yè)會(huì)不斷吸納勞動(dòng)力就業(yè)，而有些行業(yè)和部門不僅不能吸納新的勞動(dòng)力就業(yè)，而且還通過裁員的辦法排斥勞動(dòng)力就業(yè)，始于90年代中期的國(guó)有企業(yè)職工的大規(guī)模下崗就是這類結(jié)構(gòu)性矛盾的具體體現(xiàn)。綜上所述，即使勞動(dòng)力在總量供求基本平衡的情況下，嚴(yán)重的就業(yè)問題依然可以因行業(yè)和部門之間存在的不平衡而引起。這種結(jié)構(gòu)性的就業(yè)矛盾在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社會(huì)如OECD國(guó)家中，表現(xiàn)得最為明顯。中國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)問題的嚴(yán)峻性就在于總量矛盾和結(jié)構(gòu)性問題共存，而且這兩類問題的疊加使問題的解決變得更加困難。分析我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)的總量矛盾和結(jié)構(gòu)性問題不難發(fā)現(xiàn)，它們具有不同的性質(zhì)和特點(diǎn)。從總量矛盾來說，勞動(dòng)力供給的長(zhǎng)期趨勢(shì)決定于人口增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，短期的政策調(diào)整很難發(fā)生影響，這意味著在總量矛盾中就業(yè)需求不足是矛盾的主要方面。從本質(zhì)上來看，就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造來自于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，就業(yè)的總需求因而更多地是一個(gè)發(fā)展問題，發(fā)展問題當(dāng)然也是一個(gè)長(zhǎng)期的問題，所以，無論從供給來看還是從需求來看，總量矛盾都意味著就業(yè)問題的長(zhǎng)期性和發(fā)展性。結(jié)構(gòu)性的問題則不同，結(jié)構(gòu)性的問題基本上都是當(dāng)前面臨的急迫問題。雖然這些問題不是短期內(nèi)造成的，但短期的政策調(diào)整和變化會(huì)對(duì)它們產(chǎn)生迅速和顯著的影響。如果不能很好地應(yīng)對(duì)，這類問題往往會(huì)引起嚴(yán)重的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)后果。從這個(gè)意義上說，中國(guó)目前解決就業(yè)問題的當(dāng)務(wù)之急主要就是如何解決這些結(jié)構(gòu)性的就業(yè)矛盾。概括起來看，當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾是這樣兩個(gè)：一是與農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)率提高相伴隨的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)地區(qū)的加速流動(dòng)；二是因經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整所引起的大規(guī)模城鎮(zhèn)職工下崗和失業(yè)。城鎮(zhèn)失業(yè)的性質(zhì)和特點(diǎn)決定了反失業(yè)政策的方向和內(nèi)容。針對(duì)當(dāng)前就業(yè)矛盾的性質(zhì)和特點(diǎn)，中國(guó)政府首先通過建立下崗職工基本生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度等，為失業(yè)下崗人員提供一定程度的收入支持。目前，國(guó)有企業(yè)下崗人員基本生活得到保障，企業(yè)離退休人員絕大多數(shù)能夠按時(shí)足額領(lǐng)到基本養(yǎng)老金，基本上做到了“兩個(gè)確保”；同時(shí)，城市“低?！蓖度牒捅Ｕ先藬?shù)逐漸增加，基本上實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。然而，無論從力度上來說，還是從覆蓋的范圍來說，這些政策都不足以解決目前面臨的所有問題。一方面，仍然存在相當(dāng)部分困難企業(yè)職工仍然沒有被納入“三條保障線”的范圍；另一方面，即使享受到這些政策支持，其生活的改善程度也相當(dāng)有限。在這種情況下，促進(jìn)失業(yè)下崗人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)就很容易被當(dāng)成解決問題的另一條途徑。四完善勞動(dòng)力市場(chǎng)與擴(kuò)大就業(yè)的思路與對(duì)策（一）積極就業(yè)政策的實(shí)施與完善中共中央、國(guó)務(wù)院于2002年9月召開了全國(guó)再就業(yè)工作會(huì)議。這是一次最高規(guī)格的會(huì)議，幾乎所有的中國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)都出席并發(fā)表講話。會(huì)后下發(fā)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)的通知》。根據(jù)《通知》精神，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委又陸續(xù)制定了八個(gè)方面的配套文件?！锻ㄖ芳?個(gè)配套文件針對(duì)如何解決下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題，提出了一整套政策，這些政策的核心就是“要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制，實(shí)施積極的就業(yè)政策，多渠道開發(fā)就業(yè)崗位，努力改善就業(yè)環(huán)境，支持勞動(dòng)者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)企業(yè)更多吸納就業(yè)，幫助困難群體就業(yè)?！狈e極的就業(yè)政策在這里被明確地提了出來，這標(biāo)志著中國(guó)在應(yīng)對(duì)大規(guī)模失業(yè)下崗問題上，從比較消極的收入支持政策轉(zhuǎn)向以鼓勵(lì)就業(yè)為主要內(nèi)容的積極的就業(yè)政策。可以說，以2002年全國(guó)再就業(yè)工作會(huì)議后所形成的一系列文件為主要內(nèi)容，中國(guó)積極就業(yè)政策的基本框架初步形成。中國(guó)的有關(guān)方面把這一政策框架的基本內(nèi)容總結(jié)為五個(gè)方面的十項(xiàng)政策。具體說來，積極就業(yè)政策主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：一是以提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)能力為取向的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，這類政策主要是鼓勵(lì)擴(kuò)大就業(yè)總量、創(chuàng)造就業(yè)崗位；二是以重點(diǎn)促進(jìn)下崗失業(yè)人員再就業(yè)為取向的扶持政策，這類政策主要是運(yùn)用政策杠桿將所創(chuàng)造的崗位優(yōu)先用于解決困難群體就業(yè)；三是以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力與就業(yè)需求合理匹配為取向的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，主要是通過就業(yè)服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)供求之間合理匹配；四是以減少失業(yè)為取向的宏觀調(diào)控政策，主要是規(guī)范企業(yè)減員、引導(dǎo)大企業(yè)分流富余人員，減輕社會(huì)失業(yè)壓力；五是以保障下崗失業(yè)人員基本生活為取向的社會(huì)保障政策，主要是安排以下崗失業(yè)人員為主的就業(yè)困難群體的社會(huì)保障問題。這五方面的基本內(nèi)容相互配套，相互支撐，相互促進(jìn)，構(gòu)成了一個(gè)比較完整的體系。從操作層面上，對(duì)上述五個(gè)方面政策的進(jìn)一步細(xì)化，則包括十項(xiàng)更具體的政策內(nèi)容。這些政策包括：（1）減免政策；（2）小額信貸政策；（3）社保補(bǔ)貼政策；（4）就業(yè)援助政策；（5）主輔分離政策；（6）就業(yè)服務(wù)政策；（7）財(cái)政投入政策；（8）社會(huì)保障政策；（9）企業(yè)裁員政策；（10）社區(qū)平臺(tái)政策。總的來看，中國(guó)積極的就業(yè)政策既借鑒了西方積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的很多做法，同時(shí)也融入了許多新的內(nèi)容，不妨把它稱為具有中國(guó)特色的積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策。盡管被冠以積極的就業(yè)政策之名，但它并不是傳統(tǒng)意義上的積極勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，而是包含了勞動(dòng)力市場(chǎng)政策所有方面內(nèi)容的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的綜合。為了探索勞動(dòng)力市場(chǎng)的進(jìn)一步改革，2000年12月25日，國(guó)務(wù)院下達(dá)了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)方案的通知》，并把遼寧省確定為全國(guó)惟一的由國(guó)務(wù)院直接指導(dǎo)的試點(diǎn)省。遼寧省所以被選為試點(diǎn)省，一個(gè)主要的原因就在于這里是老工業(yè)基地，下崗失業(yè)程度最嚴(yán)重，其經(jīng)驗(yàn)會(huì)對(duì)全國(guó)的深化改革與發(fā)展起著重要的帶頭和示范作用。遼寧試點(diǎn)工作的目的就是要建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。試點(diǎn)的主要內(nèi)容包括：調(diào)整和完善城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法；積極推進(jìn)城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革；推動(dòng)國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌；加強(qiáng)和完善城市居民最低生活保障制度；加強(qiáng)社會(huì)保障資金的籌集和管理；推動(dòng)社會(huì)保障管理和服務(wù)的社會(huì)化。兩年多來，試點(diǎn)工作在取得了這樣一些成績(jī)：第一，國(guó)企下崗職工實(shí)現(xiàn)了向失業(yè)保險(xiǎn)的平穩(wěn)過渡；第二，完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)新老制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)換；第三，基本醫(yī)療保障體系初步形成；第四，城鎮(zhèn)居民最低生活保障基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?。但是，試點(diǎn)工作中也遇到了一些困難和問題。最突出的問題便是社會(huì)保障資金缺口問題。具體表現(xiàn)在：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支逆差矛盾日益突出；二是失業(yè)保險(xiǎn)基金缺口較大；三是“低?！辟Y金嚴(yán)重不足。國(guó)務(wù)院試點(diǎn)工作小組總體評(píng)價(jià)說，遼寧省試點(diǎn)工作在“兩個(gè)重點(diǎn)上取得突破”，“達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)”，“有力地推動(dòng)了企業(yè)改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整，破解了老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、擺脫困境的難題”。因此，在遼寧試點(diǎn)工作成果的基礎(chǔ)上，其他地方的社會(huì)保障改革會(huì)相繼展開。（二）擴(kuò)大就業(yè)的思路和對(duì)策1.擴(kuò)大就業(yè)的基本思路千方百計(jì)擴(kuò)大就業(yè)和積極穩(wěn)妥地應(yīng)對(duì)失業(yè)已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。2003年是我國(guó)把就業(yè)再就業(yè)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展宏觀調(diào)控目標(biāo)的第一年。在上半年面臨“非典”嚴(yán)重沖擊的情況下，全國(guó)累計(jì)實(shí)現(xiàn)新增就業(yè)崗位850萬(wàn)個(gè)，全面完成2003年新增就業(yè)崗位800萬(wàn)個(gè)的目標(biāo)任務(wù)。2003年底，全國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為800萬(wàn)人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3%，比上年底增加0.3個(gè)百分點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全年控制在4.5%以內(nèi)的目標(biāo)。下崗職工總數(shù)減少，到2003年12月底，全國(guó)國(guó)有企業(yè)下崗職工為260萬(wàn)人，比上年底減少150萬(wàn)人，其中進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工為195萬(wàn)人，基本上能夠領(lǐng)到基本生活費(fèi)和代繳了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金基本做到按時(shí)足額發(fā)放，2003年12月底，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為15490萬(wàn)人，其中參保職工人數(shù)為11638萬(wàn)人，離退休人數(shù)為3852萬(wàn)人。全國(guó)企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金基本實(shí)現(xiàn)按時(shí)足額發(fā)放。所有這些成績(jī)的取得主要?dú)w功于黨中央和國(guó)務(wù)院對(duì)就業(yè)工作的高度重視和全社會(huì)的共同努力。當(dāng)然，就業(yè)和再就業(yè)工作還存在諸多問題和挑戰(zhàn)，當(dāng)前存在的幾個(gè)突出問題是：一是如何擴(kuò)大就業(yè)需求的問題。解決失業(yè)的根本途徑仍然依賴于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期持續(xù)的高速增長(zhǎng)曾經(jīng)創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，但目前的問題是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)含量不斷降低。在改革開放初期，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)會(huì)帶動(dòng)約0.4%的就業(yè)增長(zhǎng)，但到了2000年，這一拉動(dòng)作用降低到只有0.10%，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用已經(jīng)相當(dāng)小。在這種情況下增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)含量就成了擴(kuò)大就業(yè)的一條最重要的途徑?，F(xiàn)在面臨的問題不是增長(zhǎng)速度太慢的問題，而是在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)如何能夠最大限度地?cái)U(kuò)大就業(yè)的問題。二是在擴(kuò)大就業(yè)的同時(shí)必須高度重視就業(yè)的質(zhì)量和勞動(dòng)關(guān)系問題。中央所以把就業(yè)擺在如此的高度，一個(gè)根本的原因在于就業(yè)與社會(huì)穩(wěn)定有關(guān)。就業(yè)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：就業(yè)總量和就業(yè)質(zhì)量。就業(yè)質(zhì)量主要是就業(yè)的環(huán)境和勞動(dòng)關(guān)系。這兩個(gè)方面都與社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)。從歷史上看，一個(gè)政權(quán)的更替或一種社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，既可能因就業(yè)崗位嚴(yán)重短缺而引起，也可能會(huì)起因于就業(yè)環(huán)境或者勞動(dòng)關(guān)系的惡化。中國(guó)目前一些地方工人工作條件很差，工人尤其是農(nóng)民工的工資常常被拖欠，這構(gòu)成了對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的極大威脅。因此，在關(guān)注擴(kuò)大就業(yè)的同時(shí)，還必須同時(shí)關(guān)注勞動(dòng)關(guān)系問題，只有這樣才能真正體現(xiàn)就業(yè)是民生之本的精神，也才能真正體現(xiàn)出中央對(duì)廣大人民群眾根本利益的關(guān)心。三是必須高度關(guān)注農(nóng)民的失業(yè)問題。農(nóng)民由于有土地的保障，常常被認(rèn)為不存在失業(yè)問題。但隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)城的加快，越來越多的農(nóng)民正在失去自己賴以生存的土地，農(nóng)民的失業(yè)問題因而變得日趨嚴(yán)重。據(jù)估計(jì)，因開發(fā)區(qū)、道路和其他各種工程的建設(shè)，自1990年代以來有至少4000萬(wàn)農(nóng)民的土地被征用。這一數(shù)字已經(jīng)高于城鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)下崗職工的數(shù)量。當(dāng)然，土地被征用后，農(nóng)民會(huì)得到一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是這些補(bǔ)償一般來說都被壓到一個(gè)相當(dāng)?shù)偷乃?。況且，這些失去土地的農(nóng)民很少能夠成為企業(yè)家，指望他們自己利用得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償來為其后半輩子提供生活保障是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)于大多數(shù)的人來說，這些經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償只能維持其一時(shí)之需。一旦這些補(bǔ)償被坐吃山空，而他們又不能找到一份工作，則這些農(nóng)民就成了真正意義的失業(yè)者。和城鎮(zhèn)的失業(yè)者不同，城鎮(zhèn)居民失業(yè)后可以得到失業(yè)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)最低生活保障制度的幫助，而農(nóng)民則完全被排除在正在建立的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外，同時(shí)，農(nóng)村又根本沒有建立起任何社會(huì)保障制度，其結(jié)果，農(nóng)民失業(yè)后，得不到任何形式的社會(huì)支持和幫助。因此，如何解決失地農(nóng)民的失業(yè)問題是我國(guó)面臨的另一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2.擴(kuò)大就業(yè)的政策建議第一，大力開發(fā)人力資源，消除勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割。數(shù)量龐大和素質(zhì)相對(duì)較高的人力資源是我國(guó)的最大競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的主要源泉和動(dòng)力。所謂人力資源開發(fā)也就是要最大限度地把現(xiàn)有勞動(dòng)力資源有效地利用起來；更直白地說，也就是要人盡其能，使每個(gè)人都能有效地發(fā)揮自己的勞動(dòng)潛力。但是，我國(guó)目前人力資源開發(fā)的現(xiàn)狀并不令人滿意。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革使得很多人無法找到適合自己的工作而處于失業(yè)狀態(tài)，或者是因無法充分發(fā)揮自己的勞動(dòng)潛能而處于就業(yè)不足狀態(tài)。因此，通過人力資源開發(fā)讓更多的人有工作干、并最大限度地發(fā)揮個(gè)人的潛力已經(jīng)成為一個(gè)刻不容緩的問題。我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)目前面臨著雙重分割，這是人力資源開發(fā)中面臨的最大挑戰(zhàn)。勞動(dòng)力市場(chǎng)的第一重分割是城鄉(xiāng)之間的分割。這主要是因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下采取的戶口制度人為地限制了農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)所造成的。到現(xiàn)在為止，雖然有些城市開始了戶籍制度的改革，但是在一些對(duì)勞動(dòng)力存在巨大需求的大城市，戶口仍被限制，農(nóng)村人口要想進(jìn)城仍很困難。勞動(dòng)力市場(chǎng)的第二重分割是人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的分割，這一分割通過把人分成不同身份而拒其于特定的市場(chǎng)之外。例如文化程度較低并主要從事體力勞動(dòng)的人，找工作主要依賴勞動(dòng)力市場(chǎng)。而文化程度較高、具有干部身份或具有一定技術(shù)職稱的人則被劃歸人才市場(chǎng)。勞動(dòng)力市場(chǎng)的這種分割是我國(guó)特有的現(xiàn)象。從市場(chǎng)和市場(chǎng)配置資源的角度看，這種劃分造成了效率的損失。無論是從事體力活動(dòng)、腦力活動(dòng)還是從事管理工作的人，所提供的都是服務(wù)和勞動(dòng)，都創(chuàng)造價(jià)值，不能因?yàn)閯趧?dòng)形式不一樣，就被拒之于某一個(gè)市場(chǎng)之外。這種