商品房預(yù)售資金優(yōu)先保障在建項(xiàng)目

商品房預(yù)售資金優(yōu)先保障在建項(xiàng)目一于妥善處理商品房預(yù)售資金凍結(jié)、扣劃的思路建議沈力清;胡鼎;蔣軍平【期刊名稱】《中國(guó)房地產(chǎn)》【年(勤期】2016(000)007【總頁(yè)數(shù)】4頁(yè)(P46-49)【作者】沈力清湖鼎;蔣軍平【作者單位】杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì);杭州市房地產(chǎn)交易產(chǎn)權(quán)登記管理中心骨斤江東辰律師事務(wù)所【正文語(yǔ)種】中文2012年，在福建某地發(fā)生過(guò)一起因商品房預(yù)售款問(wèn)題而引發(fā)的重大糾紛。起因是該公司開(kāi)發(fā)房產(chǎn)前曾融資3000多萬(wàn)元，貸款到期無(wú)法償還，債權(quán)人就起訴到了當(dāng)?shù)胤ㄔ?。法院認(rèn)為，無(wú)論什么性質(zhì)的賬戶，只要是該公司名下的，都可以進(jìn)行查封和扣劃，遂將監(jiān)管賬戶的所有資金進(jìn)行扣劃用于償還債務(wù)。最終導(dǎo)致該項(xiàng)目因資金缺乏成為爛尾樓，200余名購(gòu)房者持購(gòu)房合同進(jìn)行多次上訪，至今未能得到妥善解決。因此我們認(rèn)為，對(duì)商品房預(yù)售款進(jìn)行凍結(jié)、扣劃一定要慎之又慎，在如何處置的問(wèn)題上，本文進(jìn)行了一些有益的探索研究，以供參考。在探討商品房預(yù)售資金凍結(jié)、扣劃的問(wèn)題之前，有必要了解下商品房預(yù)售制度。該制度是1994年《城市房地產(chǎn)管理法》確立的法定制度，即房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)在滿足一定條件下，將其開(kāi)發(fā)建設(shè)中的商品房建設(shè)項(xiàng)目在竣工驗(yàn)收備案前預(yù)先出售給購(gòu)房人，由購(gòu)房人按合同約定支付的預(yù)購(gòu)房款（包括首付款、分期付款、一次性付款和銀行按揭貸款、住房公積金貸款等）。商品房預(yù)售制度的設(shè)立，主要是考慮到當(dāng)時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)住房總量不足，增加供應(yīng)是房地產(chǎn)市場(chǎng)的主要任務(wù)；而當(dāng)時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)剛岡U起步，企業(yè)數(shù)量、規(guī)模和自有資金都不能滿足市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際需要。為此，通過(guò)設(shè)立預(yù)售制度，允許房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行預(yù)售并收取預(yù)售資金，能夠有效降低企業(yè)融資成本和開(kāi)發(fā)成本，從而盡可能地增加市場(chǎng)供應(yīng)能力。從20多年的實(shí)踐看，商品房預(yù)售制度，對(duì)于加快房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，改善人民群眾居住條件確實(shí)發(fā)揮了十分重要的作用。無(wú)論是《房地產(chǎn)管理法》還是各地出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章，都明確提出了商品房預(yù)售款必須用于有關(guān)的工程建設(shè)，但在商品房預(yù)售資金能否被凍結(jié)、扣劃的問(wèn)題上卻莫衷一是，觀點(diǎn)各異，歸納起來(lái)主要有以下三種：第一種是肯定型，即為了更好地保護(hù)債權(quán)人和其他利益人，商品房預(yù)售款與開(kāi)發(fā)商的其他資產(chǎn)一樣，應(yīng)當(dāng)作為債務(wù)履行的一部分。如之前案例中出現(xiàn)的情況，法院認(rèn)為，只要能挽回債權(quán)人的損失、保護(hù)債權(quán)人的利益，開(kāi)發(fā)商任何性質(zhì)的賬戶都可以作為凍結(jié)和扣劃的對(duì)象。最終出現(xiàn)的重大糾紛雖然屬于比較極端的例子，但也反映出一旦法院作出了對(duì)商品房預(yù)售資金進(jìn)行凍結(jié)、扣劃的決定，就容易出現(xiàn)騎虎難下的局面，一方面基于對(duì)債權(quán)人或其他權(quán)利人既有利益的保護(hù)，隨意改變決定容易引起新的糾紛，另一方面，購(gòu)房者的利益損害無(wú)法挽回，也容易造成比較惡劣的社會(huì)影響。所以，這種具有明顯傾向性的決定非常值得商榷。第二種是默認(rèn)型，即對(duì)商品房預(yù)售資金能否被凍結(jié)、扣劃沒(méi)有嚴(yán)格界定。比如武漢、青島等多地市在監(jiān)管辦法中規(guī)定〃有關(guān)部門(mén)對(duì)監(jiān)管賬戶資金進(jìn)行凍結(jié)或者扣劃的，合作銀行有義務(wù)證明新建商品房預(yù)售資金及監(jiān)管賬戶的性質(zhì)，并及時(shí)書(shū)面告知監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。有義務(wù)證明預(yù)售資金和監(jiān)管賬戶的特殊性是否就意味著與法院、公安等單位的凍結(jié)、扣劃有對(duì)抗性？從條款上來(lái)說(shuō)是不具備的，一是沒(méi)有明確這種對(duì)抗權(quán)力，合作銀行不敢為，二是在公權(quán)力與商事權(quán)力的博弈中，合作銀行也會(huì)更傾向于執(zhí)行公權(quán)力。所以說(shuō)，這樣的條款對(duì)于確保商品預(yù)售資金專款專用是很無(wú)力的。第三種是聯(lián)動(dòng)型，即明確規(guī)定商品房預(yù)售資金出現(xiàn)凍結(jié)、扣劃情況的，法院、房管等相關(guān)單位要溝通協(xié)商后再進(jìn)行合理處置。如天津、連云港等地的房管部門(mén)都與法院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立人民法院凍結(jié)、扣劃新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管賬戶資金溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)法院凍結(jié)、扣劃新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管賬戶資金實(shí)行“雙促原則”，即堅(jiān)持促進(jìn)人民法院訴前保全、訴訟保全、案件執(zhí)行與促進(jìn)新建商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度雙落實(shí)的工作原則。各級(jí)人民法院在案件訴前保全、訴訟保全或執(zhí)行階段，涉及凍結(jié)、扣劃涉案開(kāi)發(fā)企業(yè)預(yù)售監(jiān)管資金的，及時(shí)啟動(dòng)與房管部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，采取一案一議的方式，按照“雙促原則”協(xié)調(diào)處理意見(jiàn)。應(yīng)該說(shuō)，這種溝通協(xié)調(diào)機(jī)制較好地解決了法院凍結(jié)、扣劃預(yù)售資金和監(jiān)管部門(mén)對(duì)預(yù)售資金監(jiān)管之間的矛盾，在優(yōu)先保障開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)資金外，給予法院凍結(jié)、扣劃工作提供積極配合，實(shí)現(xiàn)資金監(jiān)管和法院保全、執(zhí)行工作雙促、雙贏。但該模式也存在一個(gè)很大的短板，即只是以兩個(gè)地方性單位的〃意見(jiàn)”形式出現(xiàn)，在各自出臺(tái)的預(yù)售資金監(jiān)管辦法中也未加以明確，不具備法律上的約束力和強(qiáng)制性，會(huì)出現(xiàn)部門(mén)間的相互推諉、效率低下，所以還需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。正因?yàn)榍叭N模式都存在或多或少的缺陷，所以我們根據(jù)商品房預(yù)售資金的性質(zhì)、特定用途以及相應(yīng)的權(quán)利關(guān)系比較，提出了有限凍結(jié)、扣劃的觀點(diǎn)，即以法定形式明確，在商品房尚未完全交付前，除了用于項(xiàng)目建設(shè)，任何單位和個(gè)人都不得挪用、凍結(jié)或者扣劃，也不能用于抵償開(kāi)發(fā)商的其他債務(wù)，確保預(yù)售資金使用的限定性和排他性，能夠凍結(jié)、扣劃的預(yù)售資金僅限于完全交付后的盈余部分。主要基于以下三個(gè)原因：從資金性質(zhì)上來(lái)講，預(yù)售資金具有很強(qiáng)的公共屬性，面廣量大，基于不動(dòng)產(chǎn)交易金額的巨大，自然牽扯到很多老百姓的重大財(cái)產(chǎn)利益，一旦商品房預(yù)售資金因?yàn)楸慌灿?、凍結(jié)、扣劃等原因無(wú)法保障在建工程順利交付，自然會(huì)引起很強(qiáng)烈的社會(huì)震動(dòng)，甚至出現(xiàn)案例中的極端情況。因而，加強(qiáng)商品房預(yù)售資金的監(jiān)管，確保預(yù)售資金專戶專存、?？顚Ｓ貌粌H僅是本經(jīng)濟(jì)賬，更是本社會(huì)賬，民生賬。所以，在最高院的司法解釋中，針對(duì)部分具有公共屬性的資金也提出不得凍結(jié)、扣劃或劃撥。比如，《關(guān)于在審理和執(zhí)行民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件時(shí)不得查封、凍結(jié)和扣劃社會(huì)保險(xiǎn)基金的通知》（法〔2000〕19號(hào)）中規(guī)定，〃各地人民法院在審理和執(zhí)行民事、經(jīng)濟(jì)糾紛案件時(shí)，不得查封、凍結(jié)和扣劃社會(huì)保險(xiǎn)基金；不得用社會(huì)保險(xiǎn)基金償還社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其下屬企業(yè)的債務(wù)”；《關(guān)于嚴(yán)禁凍結(jié)或劃撥?chē)?guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障基金的通知》（法〔1999〕228號(hào)）中規(guī)定，〃國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障資金是采取企業(yè)、社會(huì)、財(cái)政各承擔(dān)三分之一的辦法籌集的……具有專項(xiàng)資金的性質(zhì)，不得挪作他用，不能與企業(yè)的其他財(cái)產(chǎn)等同對(duì)待。各地人民法院在審理和執(zhí)行經(jīng)濟(jì)糾紛案件時(shí)，不得將該項(xiàng)存于企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心的專項(xiàng)資金作為企業(yè)財(cái)產(chǎn)處置，不得凍結(jié)或劃撥該項(xiàng)資金用以抵償企業(yè)債務(wù)”。從資金使用上來(lái)講，需要厘清兩個(gè)債權(quán)關(guān)系“孰輕孰重”的問(wèn)題。一種是投資人、借款人與開(kāi)發(fā)商之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，一種是購(gòu)房者與開(kāi)發(fā)商之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，兩種債權(quán)都需要保護(hù)，但如果發(fā)生沖突，我們認(rèn)為后者的債權(quán)優(yōu)于前者，應(yīng)該優(yōu)先保障購(gòu)房者的權(quán)益。因?yàn)榍罢邆鶛?quán)的實(shí)現(xiàn)依賴于開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)行為，既然是經(jīng)營(yíng)行為，就會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)資不抵債的情況，相關(guān)的債權(quán)就很有可能縮水甚至滅失。所以，對(duì)于投資人還是借款人而言，這種風(fēng)險(xiǎn)具有合理性和可預(yù)期性；而購(gòu)房者通過(guò)支付預(yù)售款，最根本的目的在于獲取房產(chǎn)的所有權(quán)，并非是介入到開(kāi)發(fā)商的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而且預(yù)售資金一般都會(huì)大于項(xiàng)目工程預(yù)算清冊(cè)總額，能夠確保項(xiàng)目竣工交付。在?？顚Ｓ玫脑瓌t之下，監(jiān)管部門(mén)和銀行完全能做到預(yù)售款與開(kāi)發(fā)商其他資產(chǎn)的分離清算，購(gòu)房者完全有理由相信能夠最終拿到商品房，也不需要、不應(yīng)該承擔(dān)開(kāi)發(fā)商其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。所以從這點(diǎn)上來(lái)說(shuō)，后者的債權(quán)就具有很明顯的排他性。按照“兩害相權(quán)取其輕，兩利相權(quán)取其重”的原則，在預(yù)售資金的使用上，就應(yīng)該優(yōu)先保障在建項(xiàng)目，有盈余的再用于償還債務(wù)。從資金管理上來(lái)講，開(kāi)發(fā)商是預(yù)售資金的所有權(quán)人，但因?yàn)轭A(yù)售資金是有特定用途的，是以實(shí)現(xiàn)購(gòu)房意圖為目的的，所以才以法定形式明確規(guī)定〃商品房預(yù)售所得款項(xiàng)，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)”。這點(diǎn)類似于有關(guān)限制行為能力人的規(guī)定。限制行為能力人可以從事與其年齡、智力相適應(yīng)的民事活動(dòng)，其他民事活動(dòng)由其法定代理人代理，或者需要征得法定代理人的同意。在聯(lián)動(dòng)型的模式中，法院、房管部門(mén)充當(dāng)了預(yù)售資金〃法定代理人”的身份，出現(xiàn)凍結(jié)、扣劃等特殊情況的，必須相互溝通、互相協(xié)調(diào)，積極履行了作為監(jiān)護(hù)人的義務(wù)，具有一定的借鑒意義。所以我們認(rèn)為，要加強(qiáng)商品房預(yù)售資金的保護(hù)，可以在聯(lián)動(dòng)型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增強(qiáng)其法定性和強(qiáng)制性，確保優(yōu)先用于在建項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?。一方面是積極爭(zhēng)取最高法院對(duì)預(yù)售資金監(jiān)管出臺(tái)司法解釋，明確預(yù)售資金優(yōu)先保障開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，免于或者只能進(jìn)行有限的凍結(jié)、扣劃；另一方面是在國(guó)家和各地立法過(guò)程中，明確聯(lián)動(dòng)型的協(xié)調(diào)模式作為法院和房管部門(mén)在處理預(yù)售款凍結(jié)、扣劃的必經(jīng)程序，以法定的形式優(yōu)先保障開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)，確保在建項(xiàng)目如期竣工，積極維護(hù)購(gòu)房者的合法權(quán)益。解決了模式和法律效力的問(wèn)題，接下來(lái)就要考慮如何凍結(jié)、扣劃，可以凍結(jié)、扣劃多少的問(wèn)題。預(yù)售資金一般都會(huì)大于項(xiàng)目工程預(yù)算清冊(cè)總額，因?yàn)楹w了開(kāi)發(fā)商項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的利潤(rùn)。所以，各地在設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)并沒(méi)有把全部預(yù)售資金作為重點(diǎn)監(jiān)管資金，比如浙江，監(jiān)管項(xiàng)目工作預(yù)算清冊(cè)總額不低于130%的預(yù)售資金按預(yù)售資金監(jiān)管協(xié)議方式監(jiān)管；連云港，重點(diǎn)監(jiān)管資金設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)為工程造價(jià)及相關(guān)配套費(fèi)用的120%，對(duì)于超出的部分，即一般監(jiān)管資金，開(kāi)發(fā)商就可以隨時(shí)申請(qǐng)使用。所以，假使要對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行凍結(jié)、扣劃，就需要有所區(qū)別：針對(duì)一般監(jiān)管資金，法