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文檔簡介
2022版:專項債實操手冊
本文綱要
前言
一、2021年專項債政策的變化和制度的完善
1.2021年專項債政策變化
2.2021年專項債新規(guī)解讀
(1)加強負面清單的細化工作
(2)高度重視項目的儲備和篩選
(3)專項債資金使用績效全生命周期監(jiān)控
(4)合理把握發(fā)行節(jié)奏
二、專項債項目實操中的幾個問題
1.專項債券資金平衡方案規(guī)劃
(1)資金來源與資金用途
(2)現(xiàn)金流
(3)資金覆蓋倍數(shù)
(4)進一步拆解
(5)整體宏觀層面及年度資金計劃
2.專項債項目策劃與優(yōu)化
(1)增加專項收入主要通過內(nèi)外兩個途徑
(2)項目收益增加必須遵守相關(guān)性及客觀性原則
3.專項債項目資產(chǎn)管理
(1)專項債項目的資產(chǎn)認定
(2)專項債項目的會計核算
(3)專項債項目收入管理
前言
2022年1月25日,國新辦舉行2021年全年財政收
支情況新聞發(fā)布會。會上,財政部副部長許宏才總結(jié)了
2021年專項債的發(fā)行情況,”全國人大批準新增地方政府
專項債券的額度是3.65萬億元,其中用于項目建設(shè)的新
增專項債券額度是3.5萬億元",然后為2022年專項債管
理定了調(diào),為了更好地發(fā)揮專項債券拉動有效投資、穩(wěn)定
經(jīng)濟增長的積極作用,財政部將會同相關(guān)部門持續(xù)強化專
項債券的管理。一是合理確定新增限額??刂聘唢L險地區(qū)
新增地方政府債務(wù)的限額規(guī)模,避免高風險地區(qū)風險持續(xù)
累積。確定分地區(qū)限額的時候,是根據(jù)項目準備情況、有
關(guān)風險指標情況合理測算,以及債務(wù)償還能力,把限額分
配到應(yīng)該分的地方去。二是嚴把資金支持方向。會同發(fā)展
改革委指導地方做好項目儲備,加強專項債券投向領(lǐng)域負
面清單管理,嚴禁將專項債券用于各類樓堂館所、形象工
程和政績工程以及各類非公益性資本支出項目。指導地方
按照"資金跟著項目走"的原則,加大對國家重大區(qū)域發(fā)展
戰(zhàn)略和"十四五"規(guī)劃《綱要》重點項目的支持力度,堅決
不"撒胡椒面"。三是強化日常監(jiān)督管理。對專項債券項目
實行穿透式監(jiān)測,推動盡快形成實物工作量。開展全生命
周期績效管理,壓實主管部門和項目單位管理責任。常態(tài)
化組織財政部各地監(jiān)管局開展專項債券使用管理情況核
查,覆蓋全部新增專項債券項目。建立違規(guī)使用專項債券
資金處理處罰機制,強化對違規(guī)行為的硬性約束?;仡?/p>
2021年專項債發(fā)行呈現(xiàn)出前緩后緊的態(tài)勢。2020年下半
年以來,由于疫情得到有效控制和經(jīng)濟逐步恢復,財政壓
力得到緩解,2021年專項債新增額度適度削減,前三個季
度,專項債發(fā)行節(jié)奏明顯放緩,至八月尚有超過2萬億的
地方專項債券額度未發(fā)行。直到7月中下旬后,由于疫情
的多點反復、極端天氣導致的洪澇災害、國際經(jīng)濟形勢錯
綜復雜等不利因素對經(jīng)濟造成的壓力,監(jiān)管層的政策導向
才發(fā)生積極轉(zhuǎn)變,8月16日、9月1日國務(wù)院常務(wù)會議先
后兩次要求用好地方政府專項債帶動擴大有效投資,提速
專項債發(fā)行工作。第四季度地產(chǎn)行業(yè)情況進一步惡化,暴
雷房企越來越多,造成很大的經(jīng)濟下行壓力,決策層再次
提出財政兜底,11月24日國務(wù)院常務(wù)會議第三次提到加
速專項債發(fā)行,并重點部署了專項債相關(guān)工作,提出要完
善地方政府專項債券管理,優(yōu)化資金使用,嚴格資金監(jiān)管。
截至12月末,2021年全年共發(fā)行新增地方政府債券
43637.091億;首批地方債券于3月發(fā)行,隨后發(fā)行規(guī)模
逐漸上升,在10月達到高點,10月單月發(fā)行規(guī)模超過6000
億。全年地方債發(fā)行節(jié)奏受政策影響較為明顯,預下達額
度下發(fā)較遲,全國自3月起才正式開啟新增專項債發(fā)行工
作。不同于2021年的起伏,2022年專項債發(fā)行將全面發(fā)
力,12月10日的中央經(jīng)濟工作會議提出“要積極推出有利
于經(jīng)濟穩(wěn)定的政策,政策發(fā)力適當靠前",明確了穩(wěn)增長信
號,相比于2020和2021年財政"超收減支",2022年財政
要更加積極,財政支出要前置,加快財政進度,業(yè)內(nèi)預計
2022年專項債限額將在3.5萬億元左右。這一輪專項債
發(fā)行額度規(guī)模非常可觀,包括2021年下半年剩余額度約
1.4萬億(截至12月15日發(fā)行總額達3.42萬億,2021
年額度的97%已發(fā)行完畢)和提前下達的2022年新增專
項債務(wù)限額1.46萬億元,兩部分額度疊加將對擴大明年
的有效投資提供有力支撐。筆者在此對2021年專項債政
策的新變化進行全面的回顧和梳理,并對專項債實操中的
幾項重要問題進行歸納,以備同業(yè)參考。
一、2021年專項債政策的變化和制度的完善
今年前三個季度專項債放緩發(fā)行節(jié)奏,決策層利用難
得的窗口期對專項債的相關(guān)制度進行了修訂和完善,在
2020年收緊的基礎(chǔ)上監(jiān)管制度進一步嚴格規(guī)范,并開始
對以往發(fā)行的存量項目進行徹底的清理排查。
1.2021年專項債政策變化
2021年監(jiān)管層在多個場合提及對專項債要嚴格管理、
防范政府顯性債務(wù)風險,這與2021年上半年監(jiān)管層的工
作重心相一致。
以國務(wù)院3月發(fā)布的《關(guān)于進一步深化預算管理制度
改革的意見(國發(fā)[2021)5號)》和6月銀保監(jiān)會發(fā)布
的《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風險防范
化解工作的指導意見(銀保監(jiān)發(fā)[2021]15號)》為代表,
上半年監(jiān)管的重點是深化預算改革,嚴控政府債務(wù),既包
括隱性債務(wù),也包括專項債為代表的顯性債務(wù):
?3月5日人大第四次會議《政府工作報告》披
露,2021年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元,
較2020年減少1000萬元,優(yōu)先支持在建工程,合理
擴大使用范圍。
?3月10日,中國人大網(wǎng)公布了第十三屆全國
人民代表大會財政經(jīng)濟委員會《關(guān)于2020年中央和
地方預算執(zhí)行情況與2021年中央和地方預算草案的
審查結(jié)果報告》稱,2021年要指導地方對可能存在風
險的專項債項目進行排查,研究制定處置措施,積極
防范風險。
?4月21日,財政部召開2021年一季度財政收
支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會,在答記者問環(huán)節(jié)詳述了財政
部2021年專項債工作安排:
一是指導和督促地方做好項目前期準備,履行各項審
批程序,確保專項債券發(fā)行一批、使用一批,盡快形成實
物工作量,避免造成資金閑置;
二是按照“資金跟著項目走"原則,要求各地將專項債
券重點用于黨中央、國務(wù)院確定的重點領(lǐng)域和重大區(qū)域發(fā)
展戰(zhàn)略,充分發(fā)揮專項債券擴大有效投資、促進宏觀經(jīng)濟
平穩(wěn)運行等積極作用;
三是加強專項債券管理,基于預算一體化管理系統(tǒng),
通過信息化手段對專項債券發(fā)行使用實行穿透式監(jiān)管,及
時掌握項目資金使用和建設(shè)進度等信息;研究提出進一步
提高專項債券資金使用績效的新辦法、新舉措;強化信息
公開,促進形成市場化、法制化融資自律約束機制,推動
地方完善專項債券使用管理。
?6月7日財政部向人大匯報《關(guān)于2020年中
央決算的報告》,指出“要用好地方政府專項債券,指
導地方加強項目儲備,適當放寬專項債券發(fā)行時間限
制,合理把握發(fā)行節(jié)奏,提高債券資金使用績效?!?/p>
?據(jù)21世紀經(jīng)濟報道,7月初國家發(fā)改委向地
方下發(fā)通知,要求做好2022年地方專項債項目前期
工作。對于擬新開工項目,要在依法合規(guī)前提下,加
快推進征地拆遷、工程招投標、水電氣接入等前期準
備工作,確保明年年初一大批項目前期工作成熟、具
備開工條件。各地方政府按照盡力而為、量力而行的
原則,充分考慮地方財政承受能力和政府投資能力,
結(jié)合地方政府債務(wù)水平和項目收益情況,合理安排擬
使用地方政府專項債券的項目,確保融資規(guī)模與項目
收益相平衡,切實防范地方政府債務(wù)風險。
?8月、10月地方債境外發(fā)行。2020年10月,
國家發(fā)改委《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)
綜合改革試點首批授權(quán)事項清單》提出允許深圳在境
外發(fā)行離岸人民幣地方債,地方債境外發(fā)行首獲政策
準許。2021年8月,廣東省財政廳發(fā)布通知,通過
公開遴選方式組建在澳門發(fā)行地方政府債券承銷團,
首次披露赴澳門發(fā)行地方債消息。2021年10月12
日,廣東省政府和深圳市政府分別在澳門和香港成功
發(fā)行地方政府債券。
?直到7月中下旬后,由于疫情的多點反復、極
端天氣導致的洪澇災害、國際經(jīng)濟形勢錯綜復雜等不
利因素對經(jīng)濟造成的壓力,監(jiān)管層的政策導向才發(fā)生
積極轉(zhuǎn)變,8月16日、9月1日、11月24日國務(wù)院
常務(wù)會議先后三次要求用好地方政府專項債帶動擴
大有效投資,提速專項債發(fā)行工作。主要包括四個方
面:
一是加快今年剩余額度發(fā)行,做好資金撥付和支出管
理,力爭在明年初形成更多實物工作量;
二是按照“資金跟著項目走"要求,梳理明年專項債項
目和資金需求。省級政府要強化統(tǒng)籌,加強符合經(jīng)濟社會
發(fā)展需要項目的前期工作和儲備,適時推進成熟項目開工;
三是統(tǒng)籌考慮各地實際和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要求,合
理提出明年專項債額度和分配方案,加強重點領(lǐng)域建設(shè),
不"撒胡椒面”,研究依法依規(guī)按程序提前下達部分額度;
四是資金使用要注重實效,加強對投向等的審核和監(jiān)
管,嚴禁資金用于樓堂館所、形象工程和不必要的亮化美
化工程等。堅決制止資金擠占挪用、違規(guī)撥付、長期閑置。
強調(diào)要加強專項債資金審計監(jiān)督和全面核查,發(fā)現(xiàn)問題必
須嚴肅整改、嚴格問責,并實行收回閑置資金、扣減新增
限額、通報負面典型等措施予以處罰。
?12月14日財政部會同發(fā)展改革委召開視頻會
議,推動提前下達額度盡快形成實物工作量,要求地
方重點做好以下工作:
一是抓緊分配。原則上省級政府年底前要將提前下達
的額度全部分配到市縣,額度分配要與市縣明年一季度可
實施項目的情況相匹配,要與審核確認的項目相對應(yīng),具
備實施條件項目多的地方適當多分;
二是適當集中。額度要向中央和省級重點項目多的省
市傾斜,堅決不"撒胡椒面";
三是注意防范風險。額度要重點向債務(wù)風險較低的地
區(qū)傾斜。在嚴格落實風險防范措施的前提下,綜合考慮高
風險地區(qū)的風險情況合理安排額度;
四是強化約束。具備條件的地方,及時將提前下達的
專項債券收支納入年初預算,強化預算約束。
?2021年12月16日國務(wù)院政策例行吹風會上,
財政部副部長許宏才介紹了加強和完善地方政府債
務(wù)管理及專項債管理等有關(guān)情況,并就多項重要問題
回答了記者提問。同日,國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋
也在新聞發(fā)布會上表示,國家發(fā)改委已對地方報送的
2022年專項債券項目從投向領(lǐng)域方面進行了篩選,
形成準備項目清單。
財政部主要對于2022年部分專項債券額度提前下達
落實、2022年專項債券正負面清單、專項債融資收益平衡、
推進專項債項目儲備、債券資金發(fā)行后的使用監(jiān)管、專項
債拉動有效投資、2022年專項債的發(fā)行節(jié)奏等問題進行
了解答。
?12月21日審計署網(wǎng)站公布《財政部關(guān)于地方
政府專項債券重發(fā)行輕管理方面問題的整改情況》,
披露了2020年專項債發(fā)行和使用中存在的問題,財
政部分析問題產(chǎn)生的原因,主要是主管部門和實施單
位責任意識淡薄,項目前期工作不扎實;財政部門對
專項債券使用環(huán)節(jié)的監(jiān)管較為薄弱,加之部分項目小、
散,加大了管理難度。針對審計查出的問題,財政部
召開專題會議部署整改工作,壓實有關(guān)地方的整改主
體責任,除審計署查出的問題外,還一并將省級審計
機關(guān)查出的專項債券問題納入整改范圍,逐一制定整
改方案,一體推進整改。深入分析問題原因,研究進
一步完善專項債券管理措施,持續(xù)加強"借、用、管、
還"全流程管理,促進資金規(guī)范高效使用。除專項債
穿透式監(jiān)測、違規(guī)使用專項債處理處罰機制等監(jiān)管層
已提及的制度建設(shè)外,財政部還表示從2022年起,
建立專項債券支出進度通報預警制度。研究將專項債
券限額分配與支出進度掛鉤,發(fā)行超過一年仍未支出
的,原則上要求省級財政部門調(diào)整用于其他項目。
?12月21日公布的《國務(wù)院關(guān)于2020年度中
央預算執(zhí)行和其他財政收支審計查出問題整改情況
的報告》中披露了上述專項債問題的整改情況:
對"5個地區(qū)將204.67億元專項債券資金投向無收益
或年收入不足本息支出項目”的問題,5個地區(qū)通過將收支
缺口納入預算、調(diào)整資金用途、加強收入管理、強化發(fā)行
前審核等方式,增強了其中186.73億元專項債券的還本
付息能力,對其余資金,有關(guān)地區(qū)正在調(diào)整融資平衡方案。
對“其他208.54億元專項債券資金未按規(guī)定用途使用"的
問題,33個地區(qū)通過歸還原渠道、加快資金撥付或項目建
設(shè)進度、調(diào)劑資金用途等整改131.5億元,出臺3項制度
加強債券發(fā)行使用管理。對其余資金,有關(guān)地區(qū)正按程序
調(diào)整用途。
從2021年專項債政策導向前緊后松的轉(zhuǎn)變可以清晰
的反映出專項債的政策定位發(fā)生了重要的變化,當然這種
變化也是和我國經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變的大背景相適應(yīng)的,基
建投資已經(jīng)不再是經(jīng)濟發(fā)展最主要的動能,粗放式的規(guī)模
擴張已經(jīng)被集約式的提質(zhì)增效所代替:
(1)專項債的作用更為全面,不再是2019年33號
文時單一用作推動政府投資,撬動社會資本,促進經(jīng)濟增
長的加速器,而是更配合宏觀政策的實施,成為監(jiān)管層平
衡經(jīng)濟增長的靈活工具之一,通過發(fā)行節(jié)奏上的控制來實
現(xiàn)宏觀政策的目標。
(2)監(jiān)管層有效控制、調(diào)整地方政府的投資決策,引
導產(chǎn)業(yè)政策的工具。通過對專項債投向領(lǐng)域和負面清單的
不斷適時調(diào)整,保證中央產(chǎn)業(yè)政策的落實,防止地方政府
的盲目投資。
(3)可以靈活機動解決既有問題的政策性工具。除
了對投資領(lǐng)域的發(fā)揮政策工具的作用外,監(jiān)管層也在不斷
探索專項債的功能邊界,例如2019年投資乏力、固定資
產(chǎn)投資下降時,允許專項債資金作為重大項目資本金、專
項債券可配套社會融資,以專項債券資金來撬動社會投資;
2020年財政部則劃出2000億元的額度,允許地方政府使
用專項債補充地方中小銀行資本金,用以化解地方中小銀
行的風險問題、扶持地方金融機構(gòu)發(fā)展,這些臨時性功能
使得專項債成為監(jiān)管層處理即時性問題非常方便的政策
性工具。根據(jù)2021年初財政部提出的“進一步擴大專項債
的使用范圍"說法來看,專項債作為臨時性政策工具的功
能范圍還將進一步擴大。
(4)開始關(guān)注專項債的債務(wù)風險問題。表現(xiàn)出決策
層對政府債務(wù)整體的防控,近年來主要以防控隱性債務(wù)為
主,但今后顯性債務(wù)也將受到監(jiān)控,政府降杠桿的力度將
進一步加強。對專項債的債務(wù)風險控制不僅表現(xiàn)在債務(wù)規(guī)
模上,通過加強預算管理控制總量,而且表現(xiàn)在專項債項
目管理上,通過提高專項債項目的門檻,加強項目的前期
工作和儲備,嚴格專項債項目資金績效管理等措施保障專
項債資金的使用效率和投資效益。
2.2021年專項債新規(guī)
2020年決策層收緊了專項債發(fā)行和使用的相關(guān)制度:
-2020年7月27日,財政部發(fā)布《關(guān)于加快地
方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知(財預94
號文)》;
■2020年11月4日財政部發(fā)布《關(guān)于進一步做
好地方政府債券發(fā)行工作的意見(財庫(2020)36號);
?2020年12月9日,財政部制定《地方政府債
券發(fā)行管理辦法(財庫(2020)43號)》,于2021
年1月1日起施行,《地方政府一般債券發(fā)行管理暫
行辦法(財庫(2015)64號)》和《地方政府專項債
券發(fā)行管理暫行辦法(財庫[2015)83號)》同時廢
止。
以上三個新規(guī),主要對專項債發(fā)行制度進行了重要的
調(diào)整和改進。
在2020年發(fā)行制度完善的基礎(chǔ)上,2021年決策層繼
續(xù)總結(jié)實踐中出現(xiàn)的種種問題,針對專項債資金使用效率
不高的問題出臺了多個重要文件:
?6月10日財政部下發(fā)《地方政府專項債券項
目資金績效管理辦法(財預(2021)61號)》;
?8月19日財政部做出《關(guān)于政協(xié)第十三屆全
國委員會第四次會議第2563號(財稅金融300號)
提案答復的函(財預函(2021)118號)》;
?9月30日財政部、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于梳理
2021年新增專項債券項目資金需求的通知(財辦預
(2021)29號)》;
?11月10日,財政部發(fā)布《地方政府專項債券
用途調(diào)整操作指引(財預(2021)110號)》;
?11月財政部、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈地
方政府專項債券資金投向領(lǐng)域禁止類項目清單》的通
知(財預(2021)115號)》。
以上文件主要對專項債資金使用進行了嚴格的限制
和規(guī)范。主要有以下幾方面內(nèi)容:
(1)加強負面清單的細化工作,與地區(qū)信用風險及
債務(wù)率相掛鉤。
2022年專項債支持和禁止兩個清單有一定的完善,細
化到具體項目科目,其中對負面清單的調(diào)整力度更大,專
門設(shè)置了高風險地區(qū)的負面清單。
支持清單體現(xiàn)為三個聚焦:
第一,聚焦短板領(lǐng)域。按照黨中央、國務(wù)院決策部署,
專項債券要聚焦經(jīng)濟社會發(fā)展的短板領(lǐng)域,重點支持經(jīng)濟
社會效益明顯、帶動效應(yīng)強的重大項目。
第二,聚焦重點方向。2022年專項債券重點用于9個
大的方向:一是交通基礎(chǔ)設(shè)施,二是能源,三是農(nóng)林水利,
四是生態(tài)環(huán)保,五是社會事業(yè),六是城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)
設(shè)施,七是市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,八是國家重大戰(zhàn)略
項目,九是保障性安居工程。
表一:2022年專項債重點支持方向明細列表
鐵路
收費公路
機場(不含通用機
交通基礎(chǔ)設(shè)施場)
水運
城市軌道交通
城市停車場
天然氣管網(wǎng)和儲氣
設(shè)施
能源城鄉(xiāng)電網(wǎng)(農(nóng)村電
網(wǎng)改造升級和城市配電
網(wǎng))
農(nóng)業(yè)
農(nóng)林水利水利
林業(yè)
生態(tài)環(huán)保城鎮(zhèn)污水垃圾處理
衛(wèi)生健康(含應(yīng)急
社會事業(yè)醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)
生設(shè)施)
教育(學前教育和
職業(yè)教育)
養(yǎng)老
文化旅游
其他社會事業(yè)
城鄉(xiāng)冷鏈等物
流基礎(chǔ)設(shè)施(含糧食
倉儲物流設(shè)施)
供
水
供
執(zhí)八\、
市政和產(chǎn)業(yè)園市政基礎(chǔ)設(shè)施
供
區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施
氣
地
下管廊
產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施
京津冀協(xié)同發(fā)展
長江經(jīng)濟帶發(fā)展
國家重大戰(zhàn)略
"一帶一路"建設(shè)
項目
粵港澳大灣區(qū)建設(shè)
長三角一體化發(fā)展
推進海南全面深化
改革開放
黃河流域生態(tài)保護
和高質(zhì)量發(fā)展
城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造
保障性租賃住房
保障性安居工
棚戶區(qū)改造。主要
程
支持在建收尾項目,適
度支持新開工項目。
第三,聚焦重點項目。在聚焦九大重點支持方向的同
時,進一步加強對地方的指導,要求地方儲備項目應(yīng)當屬
于經(jīng)濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的實體政府投
資項目。同時,要優(yōu)先支持納入國家"十四五”規(guī)劃《綱要》
的項目,以及納入國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點項目,加
大對水利、城市管網(wǎng)建設(shè)等重大項目的支持力度。
負面清單強調(diào)在具體的項目儲備和審核以及發(fā)行使
用各個環(huán)節(jié)都要嚴格執(zhí)行:
第一,在全國范圍內(nèi)嚴禁將專項債券用于各類樓堂館
所,形象工程、政績工程,以及各類非公益性資本支出項
目。
第二,在高風險地區(qū),債務(wù)風險指標相對高的地區(qū),
明確不得將專項債券用于非必需的建設(shè)項目。
表二:2022年專項債負面清單明細列表
黨政機關(guān)辦公用房、技術(shù)
用房
黨校行政學院
樓堂
干部培訓中心
館所
行政會議中心
干部職工療養(yǎng)院
其他各類樓堂館所
城市大型雕塑
景觀提升工程
全國
街區(qū)亮化工程
通用禁止形象
園林綠化工程
類項目工程和政
文化慶典和主題論壇場地
績工程
設(shè)施
其他各類形象工程和政績
工程
房地產(chǎn)開發(fā)
房地一般性企業(yè)生產(chǎn)線或生產(chǎn)
產(chǎn)等其他設(shè)備
項目用于租賃住房建設(shè)以外的
土地儲備
主題公園等商業(yè)設(shè)施
交通城市軌道交通
基礎(chǔ)設(shè)施
除衛(wèi)生健康(含應(yīng)急醫(yī)療
社會救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施)、教
高風
事業(yè)育(學前教育和職業(yè)教育)、養(yǎng)
險地區(qū)禁
老以外的其他社會事業(yè)項目
止類項目
市政除供水、供熱、供氣以外的
基礎(chǔ)設(shè)施其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項目
棚戶棚戶區(qū)改造新開工項目
區(qū)改造
2022年的清單最為重要的進步是細化了負面清單,在
2021年8月財政部答復政協(xié)委員提案函(財預函(2021)
118號)中,財政部承諾要細化禁止投向領(lǐng)域范圍,強化
債務(wù)高風險地區(qū)專項債券資金投向的約束性管理規(guī)定,在
9月發(fā)布的項目需求申報通知中就予以了落實,非常高效。
2022年的負面清單不僅細化到項目具體科目,而且因
地制宜的考慮到了地區(qū)間巨大差異,特別列出了高風險地
區(qū)的負面清單,很多支持項目在高風險地區(qū)反而屬于禁止
類,需關(guān)注以下幾處重點:
?棚改的規(guī)定。此次對棚改并沒有采取一刀切的
態(tài)度,而是細分為全國通用和高風險地區(qū),按實際情
況來規(guī)范,全國通用來看棚改依然保留在支持清單中,
納入到保障性安居工程范圍內(nèi),主要支持在建收尾項
目,適度支持新開工項目,這與2021年的口徑相同,
而高風險地區(qū)則列入負面清單,而且注明是新開工項
目。以此推論棚改在2022年仍可以發(fā)行專項債,一
般地區(qū)主要支持在建收尾項目,適度支持新開工項目,
高風險地區(qū)可以用于在建收尾項目,但禁止用于新開
工項目。
?城市軌道交通的規(guī)定。過去兩年對城市軌道交
通的定性一直存在爭議,原因就是2020年財政部對
外公布的相關(guān)文件中將國務(wù)院常委會確定的專項債
可用于項目資本金領(lǐng)域清單中的軌道交通一項刪除
了,導致市場主體理解時發(fā)生歧義,認為軌道交通雖
然仍在專項債支持清單中,但實際上決策層并不支持,
而且實踐中也確實有多地的軌道交通項目未獲發(fā)改
委批準。此次予以明確,全國通用范圍內(nèi)城市軌道交
通屬于支持清單,但高風險地區(qū)則列入負面清單。
?產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目進行了限制。產(chǎn)業(yè)園區(qū)一度被譽
為最后一個可以進行房地產(chǎn)開發(fā)運作的專項債支持
類項目,可以進行土地一二級聯(lián)動開發(fā),把土儲、商
品房開發(fā)等已被禁止的項目打包進產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目中
規(guī)避監(jiān)管,本次對產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目進行了限制,產(chǎn)業(yè)園
區(qū)不再是獨立的一類,而是納入到基礎(chǔ)設(shè)施類中,專
項債僅是可支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),剝離了土
儲、商品房開發(fā)這些禁止類項目。
?對高風險地區(qū)其他特別限制。除了上面說的棚
改新開工項目、城市軌道交通,部分支持清單中的項
目在高風險地區(qū)也被特別禁止,包括除衛(wèi)生健康(含
應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施、公共衛(wèi)生設(shè)施)、教育(學前教
育和職業(yè)教育)、養(yǎng)老以外的其他社會事業(yè)項目和除
供水、供熱、供氣以外的其他市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。這
意味著不僅是專項債的發(fā)行,專項債的使用也必須與
地方政府的信用和債務(wù)率掛鉤,地區(qū)信用分層的監(jiān)管
思路進一步擴大適用范圍。地方政府在申報專項債項
目時,除參照專項債正負面清單,還須嚴格對照地方
政府債務(wù)風險紅橙黃綠分級名單。
(2)高度重視項目的儲備和篩選。
前兩年專項債非常大的一個短板就是合格項目不足,
普遍出現(xiàn)資金等項目,項目無法做到自平衡等情況,資金
使用效率低下,造成極大的浪費,沒有達到充分利用專項
債拉動基建投資的目的,33號文的政策意圖沒有很好的
實現(xiàn),2021年上半年,專項債發(fā)行節(jié)奏放緩,監(jiān)管層利用
這段窗口期對存量項目進行了排查,同時也提前加強了對
地方政府項目儲備的指導工作。
從發(fā)改委的發(fā)言獲知,目前2022年專項債券項目已
形成準備項目清單,此外發(fā)改委在12月15日發(fā)布了《關(guān)
于進一步推進投資項目審批制度改革的若干意見(發(fā)改投
資(2021)1813號)》繼續(xù)深化投資領(lǐng)域"放管服”改革,
規(guī)范有序?qū)嵤┮?告知承諾+事中事后監(jiān)管”為核心的企業(yè)
投資項目承諾制改革,進一步規(guī)范和嚴格投資審批活動,
進一步加強和改進投資監(jiān)督管理。
2022年對專項債項目質(zhì)量提出了更高的要求,核心就
是要能夠融資收益自平衡,這對地方政府提出了很大的挑
戰(zhàn),體現(xiàn)了國家經(jīng)濟發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變,從重規(guī)模到重現(xiàn)金
流,從要求增量到提升質(zhì)量,靠基建投資規(guī)模拉動的GDP
是虛假的GDP,沒有對經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用反而掩蓋了
經(jīng)濟衰退的真相,可能導致更大的經(jīng)濟問題,只有高質(zhì)量
有現(xiàn)金流的基建投資才是經(jīng)濟增長真正的引擎。
儲備項目的質(zhì)量標準:
第一,應(yīng)當屬于經(jīng)濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚
要干的實體政府投資項目。優(yōu)先支持納入國家和地方“十
四五”規(guī)劃的項目,優(yōu)先支持納入國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略
以及省、市級重點項目。
第二,必須成熟可行。優(yōu)先支持在建項目,新開工項
目必須已取得立項批復,2022年內(nèi)具備開工條件且能夠
形成實物工作量和拉動有效投資。
第三,必須滿足專項債風險管理要求,可實現(xiàn)融資收
益自平衡。
加強項目篩選、前期工作和儲備工作,確保充足合格
項目入庫:
第一,申請專項債券資金前,項目單位或項目主管部
門開展事前績效評估,并將評估情況納入專項債券項目實
施方案。事前績效評估主要判斷項目成熟度、合規(guī)性、符
合國家政策、融資收益平衡。地方財政部門嚴格審核項目
實施方案,將事前績效評估作為項目進入專項債券項目庫
的必備條件。
第二,財政部指導地方政府建立跨部門協(xié)調(diào)機制,推
動加快辦理項目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批
手續(xù),加快推進征地拆遷、市政配套等開工前準備,將前
期工作做深、做細、做實。
第三,提前布置項目儲備,布置時間盡可能往前提,
盡可能為地方預留充足的時間,更早、更好地去做項目儲
備工作。
加強項目融資收益自平衡監(jiān)管力度:
第一,在安排發(fā)行時加大信息披露力度,強化市場約
束。全面公開項目信息、項目收益與融資平衡方案、債券
對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)m検杖肭闆r,以及由專業(yè)機構(gòu)
出具的評估意見等。
第二,后續(xù)動態(tài)跟蹤監(jiān)測專項債券項目的融資收益平
衡情況。如果專項債券對應(yīng)的基金收入因為內(nèi)外部環(huán)境發(fā)
生變化,導致不足以償還本金和利息的,及時進行動態(tài)調(diào)
整,從相關(guān)的公益性項目單位調(diào)入專項收入進行彌補,保
障債券還本付息,防范專項債券償付風險。
(3)專項債資金使用績效全生命周期監(jiān)控。
在決策層全面防控政府債務(wù)的大背景下,作為顯性債
務(wù)的專項債,其使用效率也被納入到嚴格監(jiān)管下,專項債
在設(shè)立之初就強調(diào)適用于收益融資自平衡的準公益項目,
但由于以往缺乏績效管理制度,地方政府往往用于沒有收
益的公益項目,投資效率很低,導致很多無效投資,導致
政府的債務(wù)率高企,2022年決策層對地方政府債務(wù)的防
控空前收緊,不僅加強了對隱性債務(wù)的追究責任,對顯性
債務(wù)也推出了相應(yīng)的監(jiān)管制度,6月10日財政部下發(fā)的
《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法(財預[2021)
61號)》,對專項債資金使用績效進行全生命周
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