引訪入訟：政策、法律對涉法涉訴信訪案件的影響,法社會學(xué)論文

引訪入訟：政策、法律對涉法涉訴信訪案件的影響,法社會學(xué)論文【題目】【緒論第一章】【第二章】【第三章】【第四章】引訪入訟：政策、法律對涉法涉訴信訪案件的影響【結(jié)束語/以下為參考文獻】第四章引訪入訟：政策、法律對涉法涉訴信訪案件的影響至2005年5月1日公布的信訪條例正式施行之日起，至今已近10年的時間。在出臺(信訪條例〕后，國家信訪局、政法委、公安部、司法部，隨之出臺了針對本部委處理信訪工作的相關(guān)意見；最高人民法院、最高人民檢察院則相繼出臺了涉訴信訪、涉檢信訪的司法解釋與工作意見以指導(dǎo)涉訴涉檢信訪工作的展開；而地方、地方信訪局、地方政法委、地方公檢法司系統(tǒng)也將根據(jù)(信訪條例〕和上級信訪工作指導(dǎo)意見或司法解釋，并結(jié)合本身詳細工作，制定相應(yīng)的處理信訪工作的措施與流程。針對涉法涉訴信訪人信訪出臺了一系列有針對性的政策或法律文件。然而，涉法涉訴信訪案件乃至華而不實訪民非正常上訪的行為，隨著信訪相關(guān)法律文件的出臺而大量涌現(xiàn)。因而，我們有必要審視現(xiàn)行信訪政策、法律存在的問題，及其對涉法涉訴信訪機關(guān)和涉法涉訴信訪人產(chǎn)生的影響。一、現(xiàn)行信訪政策、法律體系及其問題如上文所述，當(dāng)制定一項與信訪相關(guān)的行政法規(guī)或政策意見后，最高法院、最高檢察院、公安部、司法部、國家信訪局、政法委等機關(guān)將制定相應(yīng)的司法解釋或工作意見以配合的有關(guān)規(guī)定并指導(dǎo)本部門的詳細工作。而地方各級、職能部門、公檢法司系統(tǒng)也將根據(jù)的有關(guān)規(guī)定和上級機關(guān)或上級職能部門的工作意見或解釋，對本機關(guān)或職能部門信訪工作的布置進行進一步的細化。即，(信訪條例〕出臺以后，相關(guān)機關(guān)與部門將結(jié)合本機關(guān)或職能部門的工作特點對其進行細化，這是信訪條例由抽象的原則性到詳細的操作性經(jīng)過。這種細化的經(jīng)過在一定程度上，賦予了相關(guān)機關(guān)與職能部門詳細規(guī)定相關(guān)細則的權(quán)利。也就是講，相關(guān)機關(guān)與職能部門通過對(信訪條例〕的細化，獲得了部分的立法權(quán)利。再者，根據(jù)(信訪條例〕第十五條的規(guī)定，(信訪條例〕本身賦予了機關(guān)與職能部門對一個詳細的涉法涉訴信訪案件各自裁判或決斷的權(quán)利。最后，相關(guān)機關(guān)與職能部門，或者通過法律的受權(quán)，擁有對涉法涉訴信訪人違法行為的處理懲罰執(zhí)行的權(quán)利；或者通過裁量性權(quán)利及對其的濫用，獲得了潛在的影響涉法涉訴信訪人人身自由與財產(chǎn)的能力。即，現(xiàn)行的信訪政策、法律構(gòu)造，使得相關(guān)機關(guān)與職能部門在擁有對一個詳細的涉法涉訴信訪案件裁判決定的權(quán)利的同時，還獲得了部分的立法權(quán)利或部分的處理懲罰執(zhí)行權(quán)利。這種權(quán)利集中化的結(jié)果將顯著不利于各個機關(guān)與部門間的相互監(jiān)督與制約，進而影響到涉法涉訴信訪案件的妥善解決。與此同時，部分涉法涉訴信訪人訴求針對的詳細對象是涉法涉訴信訪機關(guān)的不作為或濫作為。因而，當(dāng)涉法涉訴信訪機關(guān)獲得了部分的立法權(quán)利之后，很難避免其以一個利益攸關(guān)方的角度去制定相關(guān)的信訪指導(dǎo)意見或工作布置。這樣，利益攸關(guān)方的身份將使得涉法涉訴信訪機關(guān)在縱向信訪政策、法律細化與橫向權(quán)利制約間產(chǎn)生下面問題。第一，在信訪政策、法律縱向細化的經(jīng)過中，是一個由原則性到詳細性的經(jīng)過。即便其細化經(jīng)過做到不違背上位規(guī)定，出于其利益攸關(guān)方的身份的考量，涉法涉訴信訪機關(guān)將不可避免的在細化經(jīng)過中有一種沖動。即：在政策、法律細化的環(huán)節(jié)中，減輕涉法涉訴信訪機關(guān)本身的責(zé)任，加重對方涉法涉訴信訪人的義務(wù)。如，根據(jù)(信訪條例〕第四十條、第四十五條、第四十六條之規(guī)定，涉法涉訴信訪機關(guān)不當(dāng)處理涉法涉訴信訪人的訴求時，造成嚴(yán)重后果的將予以行政處分；構(gòu)成犯罪的將依法追查刑事責(zé)任。而當(dāng)信訪條例對信訪機關(guān)信訪工作的規(guī)定，經(jīng)過層層細化到達基層信訪工作部門時，出現(xiàn)了明顯的以行政處分代替刑事責(zé)任的傾向。如(浠水縣司法局信訪工作制度〕規(guī)定中，第六項責(zé)任追查制里的第六條規(guī)定：信訪責(zé)任追查的形式包括組織處理、紀(jì)政紀(jì)處分。36這種傾向在詳細案例中的適用上，比方江蘇省泗洪縣因被當(dāng)?shù)匾孕旁L學(xué)習(xí)班非法拘禁的7位訪民，在結(jié)束被關(guān)押的狀態(tài)后跑到中國青年報報社門口喝農(nóng)藥自殺。37當(dāng)這起事件曝光后，涉事地泗洪縣書記、泗洪縣常務(wù)副縣長等14名相關(guān)責(zé)任人被處以紀(jì)政紀(jì)處分，而7位喝農(nóng)藥自殺的訪民則因涉嫌尋釁滋事而被刑事拘留。涉法涉訴信訪雙方主體責(zé)任義務(wù)的此消彼長，對涉法涉訴信訪案件產(chǎn)生了本質(zhì)性的影響。第二，在信訪政策、法律縱向細化的經(jīng)過中，上下級之間的從屬關(guān)系或監(jiān)督關(guān)系，使得上級機關(guān)在面臨涉法涉訴信訪案件的處理上，往往給予下級機關(guān)詳細的考核指標(biāo)。如湖北省襄陽市國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)工委管委會辦公室印發(fā)的(關(guān)于2018年進京非正常上訪處置工作的若干意見〕的通知中要求：對詳細處理涉法涉訴信訪案件的各負(fù)責(zé)機關(guān)與負(fù)責(zé)人，其轄區(qū)若出現(xiàn)訪民進京非正常上訪行為，對其政績考評和榮譽授予施行一票否決制。38再如哈爾濱市司法局制定的(涉法涉訴信訪案件領(lǐng)導(dǎo)包案制度〕規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)包案根據(jù)誰包案，誰負(fù)責(zé)的原則，實行六包,即包調(diào)查、包處理、包督辦、包結(jié)案、包息訴息訪、包穩(wěn)定。并把領(lǐng)導(dǎo)包案工作納入領(lǐng)導(dǎo)績效考核的重要內(nèi)容。39在上級機關(guān)賦予下級機關(guān)詳細的信訪考核指標(biāo)后，詳細承辦涉法涉訴信訪案件的信訪機關(guān)則有義務(wù)完成上級交辦的指標(biāo)任務(wù)。而涉法涉訴信訪機關(guān)因裁量性權(quán)利不受有效控制，能夠采取強迫措施應(yīng)對涉法涉訴信訪人。即，這種縱向細化的經(jīng)過，使得詳細處理涉法涉訴信訪案件的基層涉法涉訴信訪機關(guān)，一方面要有必要在上級的壓力下完成考核評價指標(biāo)，一方面則有可能對涉法涉訴信訪人采取推諉、拖延、拘禁等手段對待涉法涉訴信訪人。隨之發(fā)生的，則是涉法涉訴信訪機關(guān)使用種種策略阻卻涉法涉訴信訪人實現(xiàn)權(quán)利救濟的行為。第三，在涉法涉訴信訪機關(guān)橫向的關(guān)系中，因(信訪條例〕第二十一條第三款的規(guī)定，要求涉法涉訴信訪機關(guān)采取誰主管、誰負(fù)責(zé)原則，使得涉法涉訴信訪機關(guān)在面對一個棘手的涉法涉訴信訪案件時，更傾向于將責(zé)任推給其他涉法涉訴信訪機關(guān)，十分是當(dāng)涉法涉訴信訪機關(guān)存在職能穿插，或涉法涉訴信訪案件存在權(quán)責(zé)歸屬不明時，更容易發(fā)生推諉現(xiàn)象。如。根據(jù)2020年國家信訪局(關(guān)于進一步規(guī)范信訪事項受理辦理程序，引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法〕第五條的規(guī)定：〔信訪案件〕不屬于本機關(guān)受理范圍的，要指明受理機關(guān)。而涉法涉訴信訪機關(guān)有權(quán)判定涉法涉訴信訪案件能否屬于本機關(guān)受理，即相關(guān)的涉法涉訴信訪機關(guān)對詳細的涉法涉訴信訪的管轄與受理有裁判或決斷的權(quán)利。這樣，將一個存在權(quán)責(zé)穿插、職能不明的棘手的涉法涉訴信訪案件推給其他平行機關(guān)便存在了潛在的可能。而根據(jù)信訪條例第二十四條規(guī)定，涉法涉訴信訪案件分屬不同的職能部門負(fù)責(zé)處理時，由其共同的上一級行政機關(guān)決定受理機關(guān)。然而，現(xiàn)實中，平行的涉法涉訴信訪機關(guān)僅指明某一個詳細涉法涉訴信訪案件由對方機關(guān)負(fù)責(zé)，并不報請上級共同的涉法涉訴信訪機關(guān)決定，此時，涉法涉訴信訪人將面臨一種兩難的選擇：假如涉法涉訴信訪人越過應(yīng)予以受理的本級涉法涉訴信訪機關(guān)，而向其共同的上級涉法涉訴信訪機關(guān)信訪時，他將以一種非正常上訪的行為違背(信訪條例〕有關(guān)不得越級信訪的規(guī)定；假如他不向上一級涉法涉訴信訪機關(guān)申述，則其訴求將遭遇兩個或數(shù)個涉法涉訴信訪機關(guān)間的推諉，致使其訴求遲遲得不到解決。規(guī)定假如缺乏對涉法涉訴信訪機關(guān)較之于權(quán)屬不明的涉法涉訴信訪案件不予以向上報請的有效約束，兼之涉法涉訴信訪機關(guān)因其效績評價系于上級之手，更傾向于不將詳細的涉法涉訴信訪案件交與上級機關(guān)處理。因而，涉法涉訴信訪人很容易陷于或違法越級上訪，或權(quán)利得不到及時有效救濟的兩難選擇。二、政策、法律對涉法涉訴信訪機關(guān)的影響欲使涉法涉訴信訪機關(guān)合法適當(dāng)履行其職責(zé)，則其履行職責(zé)的經(jīng)過必須得到有效的監(jiān)督，其違法或不合理履行職責(zé)的行為應(yīng)當(dāng)?shù)玫郊皶r有效的懲戒。即應(yīng)當(dāng)對涉法涉訴信訪機關(guān)構(gòu)成有效的權(quán)利監(jiān)督--違法懲戒機制?，F(xiàn)實中，一個詳細的涉法涉訴信訪案件得不到及時適當(dāng)?shù)慕鉀Q，往往和涉法涉訴信訪機關(guān)成功躲避政策、法律對其設(shè)計的權(quán)利監(jiān)督--違法懲戒機制有關(guān)。進而產(chǎn)生涉法涉訴信訪機關(guān)不作為或濫作為的現(xiàn)象。施以涉法涉訴信訪機關(guān)的權(quán)利監(jiān)督--違法懲戒機制，遭遇涉法涉訴信訪機關(guān)的架空或移轉(zhuǎn)，主要有下面幾個方面的表現(xiàn)。第一，涉法涉訴信訪機關(guān)以處理涉法涉訴信訪日常工作需求等名義，招聘具有臨時性、輔助性性質(zhì)的工作人員。而涉法涉訴信訪機關(guān)通過招募臨時工并處理相關(guān)涉法涉訴信訪案件的方式，使得其違法行為曝光之后，得以用臨時工承當(dāng)其違法責(zé)任。而且，通過信訪政策、法律縱向細化的經(jīng)過，有能力逐步減輕涉法涉訴信訪機關(guān)及其工作人員的責(zé)任與義務(wù)。于是，涉法涉訴信訪機關(guān)工作人員明顯違法的行為，其責(zé)任最終的承當(dāng)往往以行政處分代替刑事處理懲罰而終結(jié)。即，對涉法涉訴信訪機關(guān)構(gòu)成的政治性風(fēng)險，在實踐中實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移或減輕。第二，已經(jīng)被曝光多年的安鼎元等用于關(guān)押、遣送訪民的黑安保、黑監(jiān)獄，是涉法涉訴信訪機關(guān)和一些市場主體簽訂合同，以由其負(fù)責(zé)將涉法涉訴信訪機關(guān)不便介入或執(zhí)行成本過高的關(guān)押、遣送任務(wù)，并通過合同的方式，交由市場主體予以施行。而現(xiàn)實的需求，也催生出了一批專以負(fù)責(zé)關(guān)押、遣送訪民的黑安保、黑監(jiān)獄的興起。這講明，對涉法涉訴信訪機關(guān)行政經(jīng)濟成本的控制，促使其通過簽訂行政合同，并將相關(guān)職責(zé)或責(zé)任交由市場主體負(fù)責(zé)詳細處理和藹慈善后。即，對涉法涉訴信訪機關(guān)經(jīng)濟成本的控制，涉法涉訴信訪機關(guān)有能力通過轉(zhuǎn)移給市場主體的方式使之得到躲避。第三，勞教制度廢除之后，地方上的涉法涉訴信訪機關(guān)通過土政策,非法限制涉法涉訴信訪人人身自由的情形仍在發(fā)生。假如講信訪制度為信訪人提供了一條尋求權(quán)利救濟的途徑，那么，勞教制度則被用于處理懲罰信訪人違法信訪等行為。當(dāng)勞教制度廢除后僅僅時隔四個月，河南多地便出現(xiàn)了非正常上訪訓(xùn)誡教育中心.用以向非正常上訪人員進行24小時不間斷地訓(xùn)誡、警告和勸導(dǎo)教育.40此等做法仍然是限制上訪民眾的人身自由的行為。而勞教制度廢除之前，各地已經(jīng)存在冠以信訪學(xué)習(xí)班等名號，來限制訪民人身自由，對其進行訓(xùn)誡教育的地方。因而，在勞教制度這一不經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者法院判決，并由公安機關(guān)執(zhí)行,即可限制公民人身自由的制度被廢除后，涉法涉訴信訪機關(guān)仍然有能力找到替代性很強的，針對涉法涉訴信訪人信訪行為的懲戒措施。因而，涉法涉訴信訪機關(guān)能夠通過招募臨時工和政策、法律逐步細化的經(jīng)過，實現(xiàn)了政治風(fēng)險的移轉(zhuǎn)或減輕；通過與市場主體簽訂契約以替代其履行職能的方式，實現(xiàn)了經(jīng)濟成本的轉(zhuǎn)嫁；而勞教制度廢除后，涉法涉訴信訪機關(guān)仍然擁有替代性很強的，針對涉法涉訴信訪人的懲戒措施。這種能夠限制涉法涉訴信訪人人身自由、財產(chǎn)等措施能夠冠以一個諸如訓(xùn)誡、教育等看似合法的名義，但本質(zhì)上構(gòu)成了對涉法涉訴信訪人人身自由、財產(chǎn)等權(quán)益方面的侵犯。所以，本應(yīng)對涉法涉訴信訪機關(guān)構(gòu)成有效的權(quán)利監(jiān)督--違法懲戒機制，而在實際操作中，涉法涉訴信訪機關(guān)卻擁有能力對其予以躲避。這也是涉法涉訴信訪機關(guān)能夠采取推諉、拖延、拘禁等策略阻卻，涉法涉訴信訪人合法合理尋求權(quán)利救濟的原因所在。三、政策、法律對涉法涉訴信訪人的影響對于涉法涉訴信訪人而言，一方面，應(yīng)當(dāng)對其提供救濟途徑以維護其合法權(quán)益，另一方面，則應(yīng)當(dāng)對涉法涉訴信訪人通過違法或不當(dāng)手段尋求權(quán)利救濟的行為予以懲戒。即，應(yīng)當(dāng)對涉法涉訴信訪人構(gòu)建權(quán)利救濟--違法懲戒機制?，F(xiàn)行信訪政策、法律對涉法涉訴信訪人主要產(chǎn)生下面幾個方面的影響。第一，信訪制度對與涉法涉訴信訪人申述權(quán)的規(guī)定，擴大了其能夠給予權(quán)利救濟的范圍。但是，權(quán)利救濟范圍的擴張，并不能單方面的影響涉法涉訴信訪人實現(xiàn)其權(quán)利救濟的目的。而現(xiàn)實中，相當(dāng)數(shù)量的涉法涉訴信訪人由于權(quán)利救濟的目的無法實現(xiàn)而成為上訪老戶.除此之外，信訪制度對涉法涉訴信訪人權(quán)利救濟范圍的過分?jǐn)U張，也在一定程度上影響了涉法涉訴信訪人通過訴訟來實現(xiàn)權(quán)利救濟的選擇。現(xiàn)實寫照即：大量存在的以訪改訴、以訪壓訴、在訴訪之間重復(fù)提起訴求等現(xiàn)象。這表示清楚，應(yīng)當(dāng)對訴訪間救濟途徑施行適度的分離，引導(dǎo)尚未走完訴訟程序而采取信訪手段尋求權(quán)利救濟的涉法涉訴信訪案件，導(dǎo)入司法程序以尋求權(quán)利救濟。十八屆四中全會(決定〕明確提出的落實終審和訴訟終結(jié)制度，實行訴訪分離，保障當(dāng)事人依法行使申述權(quán)利等改革要求。這對涉法涉訴信訪人及時適當(dāng)?shù)男惺乖V權(quán)，維護其合法權(quán)益提供了法律根據(jù)和方向性的指引。第二，涉法涉訴信訪人的法定權(quán)利相較于涉法涉訴信訪人的法定權(quán)利，處于較為弱勢的一方。而現(xiàn)行的政策、法律，潛在地影響了涉法涉訴信訪人從中立的第三方獲得有效的幫助以維護其訴權(quán)的行使，迫使其通過非正常上訪行為來獲得外界氣力的幫助。原因在于，一方面，官方正式認(rèn)可的全國性或地方性能夠為涉法涉訴信訪人提供救助的公益組織，因其官辦色彩濃烈厚重，不免讓涉法涉訴信訪人疑慮，在其與涉法涉訴信訪機關(guān)的糾紛中，此類公益組織的立場將傾向于涉法涉訴信訪機關(guān)；兼且在涉法涉訴信訪人維護本身權(quán)益的經(jīng)過中，此類公益組織需要更多地承當(dāng)維護社會穩(wěn)定的工作，這使得其對涉法涉訴信訪人的救助存在傾向性缺乏的可能。甚至?xí)榱似渚S護社會穩(wěn)定的工作職能，而忽視涉法涉訴信訪人的訴求，乃至壓制其訴權(quán)的行使。另一方面，民間能夠為涉法涉訴信訪人提供救助的公益組織則在政策、法律等層面遭到多方面的限制。其一，中國社團注冊是雙重管理體制，即民間社團組織組建的一個必要條件是要有業(yè)務(wù)的主管單位，其注冊時必須由一個機構(gòu)向民政部擔(dān)保。而機構(gòu)一般則抱著多一事不如少一事的態(tài)度，由于擔(dān)保有一定的責(zé)任要求，但卻沒有什么好處可撈。41其二，其經(jīng)費來源因牽涉到部分海外基金，一些機構(gòu)始終無法在我們國家注冊為民間公益組織。為了便于行動，一般將其注冊為工商企業(yè)，而無法享受稅款減免的扶持。其三，涉外民間公益組織尚處于無法可依的狀態(tài)。直到2020年12月25日，(中國境外非組織管理法〔草案〕〕提交十二屆全國人大常委會第十二次會議進行審議。然而，當(dāng)審議獲得通過后，因其側(cè)重于管制，兼有政治優(yōu)先的考量--出于維護社會穩(wěn)定，防止意識形態(tài)領(lǐng)域的浸透等責(zé)任，對其管制將頗為嚴(yán)苛。