論我國西部少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法律制度建設(shè)

論我國西部少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法律制度建設(shè)論我國西部少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法律制度建設(shè)內(nèi)容摘要支持西部地區(qū)開發(fā)建設(shè)，尤其支持西部少數(shù)民族地區(qū)的開發(fā)建設(shè)，實現(xiàn)東西部地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我們黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的一條重要方針，也是我國現(xiàn)代化建設(shè)中的一項重要的戰(zhàn)略任務(wù)。但是，由于東西部地區(qū)發(fā)展差距的歷史存在和過分?jǐn)U大，東西部發(fā)展不平衡成為一個長期困擾中國經(jīng)濟(jì)和社會健康發(fā)展的全局性問題。在這種形勢下，中共中央做出了西部大開發(fā)的戰(zhàn)略部署。西部大開發(fā)是中共中央貫徹鄧小平關(guān)于我國現(xiàn)代化建設(shè)“兩個大局”戰(zhàn)略思想、面向新世紀(jì)作出的重大戰(zhàn)略決策。2000年1月，國務(wù)院西部地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組召開西部地區(qū)開發(fā)會議，研究加快西部地區(qū)發(fā)展的基本思路和戰(zhàn)略任務(wù)，部署實施西部大開發(fā)的重點工作。2000年10月，中共十五屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》，把實施西部大開發(fā)、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項戰(zhàn)略任務(wù)，強(qiáng)調(diào)：“實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略、加快中西部地區(qū)發(fā)展，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)居全國首位。雖然西部擁有各種優(yōu)勢，但是由于種種因素的制約，這些優(yōu)勢并沒有發(fā)揮出來。雖然生態(tài)系統(tǒng)豐富多樣,但是生態(tài)環(huán)境卻十分脆弱。由于大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化相對落后,環(huán)境保護(hù)工作薄弱,社會經(jīng)濟(jì)活動對環(huán)境造成的破壞性影響十分嚴(yán)重,生態(tài)惡化現(xiàn)象日益突出。因此，充分發(fā)揮我國民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性,加強(qiáng)民族自治地方的相關(guān)法制建設(shè),依法保護(hù)生態(tài)環(huán)境,是解決少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化問題、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的的根本措施。一、

我國西部少數(shù)民族地區(qū)立法現(xiàn)狀自1978年黨的十一屆三中全會以來，國家陸續(xù)頒布了包括憲法在內(nèi)的各層級各方面的綜合性的或?qū)ｉT性的適用于全國范圍的有關(guān)可持續(xù)發(fā)展方面的法律、法規(guī)，現(xiàn)已基本形成一個門類齊全、較為完備的體系，這是保障全國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略實施的基本法律手段，同時也是保障少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本法律手段和資源，同時也是保障少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的最重要和最有效的法制武器。

(一)自然環(huán)境保護(hù)方面的法律、法規(guī)

1.憲法有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。憲法第26條“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其它公害”，確立了國家環(huán)境立法的總方針。此外，現(xiàn)行憲法第9條第1款、第10條、1、2款，第22條、51條都是與環(huán)境保護(hù)直接或間接相關(guān)的規(guī)定。這些規(guī)定不僅確立了環(huán)境保護(hù)的法律指導(dǎo)原則，而且也是少數(shù)民族地區(qū)制訂相關(guān)單行條例的根據(jù)，是建立和完善少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略法律保障、調(diào)控體系的總根據(jù)。2.1989年12月頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，是我國環(huán)境保護(hù)方面的綜合性基本法律。3.環(huán)境保護(hù)的單行法規(guī)。這方面的法律、法規(guī)數(shù)量眾多，少數(shù)民族地區(qū)可有針對性地選擇適用，如土地規(guī)劃利用方面，有《城市規(guī)劃法》、《村鎮(zhèn)規(guī)劃原則（試行）》和《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》等。

(二)污染防治方面的法律、法規(guī)

少數(shù)民族地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍不高，工業(yè)污染情況較少，這方面的法律、法規(guī)的作用不大。但隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，這一問題將會日趨嚴(yán)重，因此也是不可忽視的一個重要方面。這方面的法律、法規(guī)主要有：1982年9月頒布的《中華人民共和國大氣污染防治法》、1984年5月頒布的《中華人民共和國水污染防治法》、1982年8月頒布的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等。這些有關(guān)污染防治方面的法律、法規(guī)，內(nèi)容涉及空氣、陸地以及水、土地等方面，對于保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的脆弱的生態(tài)環(huán)境具有十分重要的作用。尤其是在西部大開發(fā)進(jìn)程中，少數(shù)民族地區(qū)要充分利用這些保障調(diào)控資源，切不可步入“先發(fā)展、后治理”的誤區(qū)。

(三)自然資源保護(hù)方面的法律、法規(guī)

少數(shù)民族地區(qū)是我國自然資源分布集中的地區(qū)，優(yōu)質(zhì)的自然資源也是少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的一個主要優(yōu)勢，但這些資源大多是不可再生的，即便是再生資源，一旦濫用也會造成嚴(yán)重的后果。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就必須加強(qiáng)自然資源保護(hù)，做到與發(fā)展并重、協(xié)調(diào)、可持續(xù)地發(fā)展，就必須用好國家這方面的法律、法規(guī)。主要有《水法》、《森林法》、《草原法》、《地土管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《漁業(yè)法》和《野生動物保護(hù)法》等。

(四)人口、教育、衛(wèi)生等方面的法律、法規(guī)

可持續(xù)發(fā)展是個內(nèi)容廣泛而復(fù)雜的系統(tǒng)，除了資源、環(huán)境這些顯而易見的顯性問題外，可持續(xù)發(fā)展還與人口、少數(shù)民族的文化素質(zhì)和衛(wèi)生保健等有著十分密切的關(guān)系。因此，《計劃生育條例》、《中華人民共和國教育法》和醫(yī)療、衛(wèi)生保健方面的法律、法規(guī)也是保障和調(diào)控少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要法律資源。國家在可持續(xù)發(fā)展方面所頒布的這些法律、法規(guī)，是少數(shù)民族地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略法律中不可缺少的重要一環(huán)。當(dāng)然，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，國家應(yīng)對這些已有法律、法規(guī)進(jìn)行及時的廢、改、立，以便更好地服務(wù)于全國，尤其是少數(shù)民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。二、我國西部少數(shù)民族地區(qū)立法存在的問題盡管國家和民族自治地方在六十多年的社會主義建設(shè)過程中，制定了豐富的民族法規(guī)，許多法規(guī)都有關(guān)于民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，但現(xiàn)行的法律對于西部民族地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的積極作用明顯不足。（一）民族地區(qū)立法工作相對滯后，遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要現(xiàn)行民族法律體系是在計劃體制指導(dǎo)下制定的，不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。民族地區(qū)由于立法技術(shù)、民族理論、民族法學(xué)研究的相對落后，民族地區(qū)人員素質(zhì)相對偏弱，導(dǎo)致民族地區(qū)民族法制跟不上當(dāng)前社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。西部民族地區(qū)開發(fā)是可持續(xù)性開發(fā)，應(yīng)力避破壞生態(tài)環(huán)境的掠奪式開發(fā)，它要求盡快建立健全與之相應(yīng)的法律體系。

（二）西部民族地區(qū)可持續(xù)立法不平衡，法律體系不配套現(xiàn)行民族法制中多是針對大范圍的，而對地方性的法律較少。民族地區(qū)之間立法也存在明顯的不平衡，而且由于立法計劃時考慮民族法體系因素不夠，法律沖突時有發(fā)生。另外，在立法時，針對地方民族地區(qū)特點的立法和法律內(nèi)容較少，民族特色和針對性不強(qiáng)，往往民族法律體系中的照搬內(nèi)容較多，有“一刀切”現(xiàn)象。

（三）西部民族法律體系中，針對可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容較少長期以來，無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)還是政治學(xué)的發(fā)展決策研究，乃至開發(fā)實踐，都存在著忽視人類發(fā)展行為中的生態(tài)環(huán)境問題，忽視人類生存和發(fā)展的生態(tài)需要，忽視開發(fā)過程中生態(tài)規(guī)律對開發(fā)的制約作用的傾向。法律不外乎人們意志的體現(xiàn)。人們的認(rèn)識水平如此，何況法律規(guī)定?？梢?，西部開發(fā)中，民族地區(qū)加強(qiáng)健全有針對性的可持續(xù)立法有著重大的現(xiàn)實意義。

（四）民族地區(qū)的習(xí)慣與現(xiàn)行法相抵觸西部民族地區(qū)有許多有益于可持續(xù)發(fā)展的法律性文化習(xí)俗、傳統(tǒng)。但是這些文化習(xí)俗和傳統(tǒng)多是建立在人們對自然環(huán)境認(rèn)識不足的基礎(chǔ)上的，它里面有著一些樸素的生態(tài)意識，但也有著濃厚的封建迷信和宗教色彩，與現(xiàn)代可持續(xù)發(fā)展思想不完全一致。在西部開發(fā)中，現(xiàn)行法律與習(xí)慣法的并存必然帶來一些沖突，對于西部民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展有著不可忽視的消極作用。

三、建立和健全與西部少數(shù)民族地區(qū)的法律體系針對目前民族地區(qū)所存在的各種環(huán)境問題，如何從法律角度對環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，同時兼顧經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，這是個不能回避的問題。雖然我國已經(jīng)有了一個比較完整的環(huán)境資源保護(hù)法體系,并完全適用于西部大開發(fā)。但是,由于西部大開發(fā)涉及到方方面面的利益和各種復(fù)雜的社會、自然關(guān)系。同時,基于西部環(huán)境問題現(xiàn)狀嚴(yán)峻性和因大開發(fā)可能造成的環(huán)境問題的特殊性,以及目前西部法制基礎(chǔ)特別是環(huán)境法制基礎(chǔ)的薄弱性,在西部大開發(fā)中應(yīng)該適當(dāng)考慮加強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)方面的立法和法律完善的問題,制定和完善有關(guān)調(diào)整西部大開發(fā)的各種社會關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、生態(tài)關(guān)系的法律,從而為西部可持續(xù)開發(fā)提供穩(wěn)定可靠的保障。(一)制定區(qū)域開發(fā)基本法鑒于西部大開發(fā)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要性,應(yīng)該抓緊制定宏觀調(diào)控國土開發(fā)整治、協(xié)調(diào)各區(qū)域發(fā)展的國土開發(fā)整治法或區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)法,從全國“一盤棋”的角度為西部大開發(fā)提供法律根據(jù)。目前,我國還沒有制定綜合性的國土開發(fā)整治法或區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法,這是導(dǎo)致不同區(qū)域的不平衡發(fā)展、東西部差距逐步擴(kuò)大的重要原因。為了統(tǒng)籌規(guī)劃全國的開發(fā)活動,逐步縮小不同區(qū)域之間的差距和各種形式的地區(qū)壁壘、貿(mào)易壁壘,有必要制定國土開發(fā)整治法或區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)法。該法可以在現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《民法通則》和其他環(huán)境資源法律的基礎(chǔ)上,對區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局以及環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌安排,對包括土地產(chǎn)權(quán)制度和土地行政制度在內(nèi)的自然資源產(chǎn)權(quán)制度和行政管理制度進(jìn)行統(tǒng)一安排,規(guī)定不同區(qū)域土地所有權(quán)、使用權(quán)及其產(chǎn)權(quán)的交易規(guī)則與限制,規(guī)定自然資源(包括土地)的行政主體制度以及土地征用、開發(fā)、利用、保護(hù)制度等內(nèi)容,從宏觀上調(diào)整東部與西部的關(guān)系,為國家照顧西部利益、東部支援西部大開發(fā)、西部趕上東部提供法律依據(jù)。(二)制定有關(guān)專門法規(guī)與綜合性的西部開發(fā)法相配套,要逐步制定關(guān)于西部大開發(fā)和可持續(xù)發(fā)展的各種專門法規(guī)和法律規(guī)范性文件,作為西部市場交易、資源開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境資源保護(hù)、災(zāi)害防治的依據(jù)。主要包括:1．建立健全西部環(huán)境資源市場(包括房地產(chǎn)市場、土地市場、礦產(chǎn)資源市場等)的法律規(guī)范性文件;2．有關(guān)確立西部土地、水、礦產(chǎn)等自然資源權(quán)屬的法律規(guī)范性文件;3．有關(guān)西部航運、交通方面的法律規(guī)范性文件;4．有關(guān)可持續(xù)的生產(chǎn)方式、生活方式和消費方式,特別是防治西部環(huán)境污染、加強(qiáng)環(huán)境污染監(jiān)測和監(jiān)督、清潔生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)工業(yè)、綠色產(chǎn)品、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境管理等方面的法律規(guī)范性文件;5．保護(hù)西部生態(tài)環(huán)境、自然景觀,特別是長江、黃河源頭自然保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)地和水土保持方面的法律規(guī)范性文件;6．合理開發(fā)、利用、保護(hù)和管理西部自然資源,特別是有關(guān)西部森林保護(hù)、濕地保護(hù)、草原保護(hù)、野生動植物保護(hù)、取水和節(jié)水、水資源開發(fā)、荒地開墾(退田還林)、礦產(chǎn)資源開發(fā)方面的法律規(guī)范性文件;7．節(jié)約和合理開發(fā)利用西部能源,特別是水能等方面的法律規(guī)范性文件;8．預(yù)防、救助和減輕西部自然災(zāi)害,特別是防治洪水、旱災(zāi)、蟲災(zāi)、泥石流、地震、沙漠化、沙塵暴等方面的法律規(guī)范性文件。(三)制定和完善有關(guān)地方性法規(guī)西部地區(qū)有不少享有民族區(qū)域自治權(quán)利,要充分發(fā)揮民族區(qū)域自治的優(yōu)勢,根據(jù)黨和國家的路線、方針、政策,結(jié)合本地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、社會和自然環(huán)境的實際,積極發(fā)揮好地方人大的立法職能,逐步制定和完善適應(yīng)西部可持續(xù)開發(fā)要求的地方法規(guī)和規(guī)范文件。例如,為了加強(qiáng)西部大開發(fā)中的生態(tài)建設(shè),黨和國家提出了“退耕還林(草)、封山綠化、以糧代賑、個體承包”等綜合性措施,西部各省、自治區(qū)應(yīng)該結(jié)合本地實際制定地方法規(guī),將這些措施制度化、具體化。結(jié)論本文通過對我國西部少數(shù)民族地區(qū)立法現(xiàn)狀的考察，分析了目前該地區(qū)立法存在的問題。特別是在西部大開發(fā)過程中，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源的浪費與環(huán)境的破壞現(xiàn)象非常嚴(yán)重，而相關(guān)的法律、法規(guī)難以適應(yīng)社會的發(fā)展。鑒于此種情況，作者從立法的角度提出若干建議，期望能