對檢察權(quán)定位的思考

PAGE2PAGE3對檢察權(quán)定位的思考麻志龍檢察權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，在國家制度中的出現(xiàn)較晚。有人說，中國的御史制度便是古代的檢察制度，這是片面的。作為現(xiàn)代制約其他國家權(quán)力的檢察權(quán)，是唯有在民主法治建設(shè)時(shí)代才能孕育出來的。否則其將是畸形的和不可思議的。本文作者試圖從檢察制度的理論基礎(chǔ)和檢察權(quán)的性質(zhì)兩方面入手來定位檢察權(quán)。一、檢察制度的理論基礎(chǔ)檢察制度的理論基礎(chǔ)，就是檢察制度的存在和發(fā)展的基本道理和依據(jù)。它的功能主要有兩個(gè)方面，一是提供指導(dǎo)思想，另外一個(gè)是為制度設(shè)計(jì)提供方法和指明方向。那么檢察制度有些什么理論基礎(chǔ)呢？首先，從檢察制度產(chǎn)生的歷史背景分析。檢察制度實(shí)際上是從國家管理制度的第二次變革當(dāng)中產(chǎn)生出來的。第一次變革就是行政權(quán)和司法權(quán)的分離，以前行政權(quán)和司法權(quán)基于一身的，無論是我們中國還是國外行政權(quán)和司法權(quán)基于行政統(tǒng)治者手中，比如說我們以前縣官斷案，它實(shí)際上就是集了行政權(quán)、司法權(quán)，甚至是地方武裝權(quán)于一身。第二次變革就是控審分離。以前法官審理案件的方式是集偵查、指控、審判于一體，導(dǎo)致程序上的不公并嚴(yán)重的侵犯了人權(quán)，造成了許多冤假錯(cuò)案，在這樣一種背景下創(chuàng)立了控審分離的司法制度，也就是說，第二次的國家管理制度變革最終導(dǎo)致司法權(quán)的分離。由此而產(chǎn)生的控辯分離，不告不理這樣的一些刑事訴訟的基本制度。才形成了檢察官和法官分庭抗禮的局面。1811年1月1日法國頒布了一部法典《重罪審理法典》。它確立的最核心的原則就是追訴職權(quán)和審判職權(quán)分別由不同的機(jī)關(guān)和司法者行使的職權(quán)分離原則。這個(gè)法典的出臺(tái)標(biāo)志著檢察制度的產(chǎn)生。其次，是分權(quán)制衡的思想。分權(quán)制衡是一種政治學(xué)說，他的內(nèi)涵是賦予每一個(gè)部門影響和控制其他部門的權(quán)力，以保持權(quán)力間的制約和平衡，從而避免權(quán)力過于集中，以最大程度的從制度設(shè)計(jì)上保障人權(quán)。比如說檢察機(jī)關(guān)需要監(jiān)督法院的審判，而法院又需要通過審判來監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的指控罪名。第三，法治思想。法治思想是指依照法律規(guī)定管理國家事務(wù)、約束人們的行為，保障人的權(quán)益的一種治國理政方式和理念。據(jù)此，對法律的破壞就是違法犯罪的行為，造成的不僅是對具體的被害人個(gè)體利益的侵犯也是對整個(gè)社會(huì)的破壞。因此對犯罪的指控由以前的私人起訴或決斗制逐漸發(fā)展成國家指控，國家指控就由檢察機(jī)關(guān)來承擔(dān)，這是法治思想為檢察機(jī)關(guān)履行公訴權(quán)奠定的一個(gè)非常重要的理論基礎(chǔ)，國家追訴可以彌補(bǔ)個(gè)人對收集證據(jù)或追捕犯罪嫌疑人力量上的弱勢，才能夠保證整個(gè)社會(huì)秩序的穩(wěn)定和公民權(quán)利的保護(hù)，所以在法國大革命以后就形成一個(gè)典型的追訴形式——國家追訴。二、檢察權(quán)的性質(zhì)關(guān)系法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，法律監(jiān)督才是檢察權(quán)的本質(zhì)特點(diǎn)，司法屬性和行政屬性都只是檢察權(quán)的兼有特征和局部特征。該觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察權(quán)內(nèi)容基本可以分為兩類，一類是基于保護(hù)國家與社會(huì)公共利益的，即有限的（國家公務(wù)人員職務(wù)犯罪）偵查權(quán)、完整的（刑事、民事、行政）公訴權(quán)；另一類是為了維護(hù)法制的統(tǒng)一，確保司法公正的實(shí)現(xiàn)，即完善的（立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、不起訴、生效裁判抗訴、刑罰執(zhí)行）訴訟監(jiān)督權(quán)。這兩類權(quán)力同時(shí)賦予檢察機(jī)關(guān)，相互平行，各自并列。檢察權(quán)具有法律監(jiān)督權(quán)所特有的屬性，使它既不同于行政權(quán)，又不同于司法權(quán)，而成為國家權(quán)力分類中一種獨(dú)立的權(quán)力。三、筆者認(rèn)為我國檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)定位為法律監(jiān)督權(quán)筆者贊同法律監(jiān)督權(quán)說的觀點(diǎn)，并認(rèn)為法律監(jiān)督權(quán)說從根本上客觀反映了檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督的全部屬性，檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職能從根本上反映著法律監(jiān)督的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵和根本要求。首先，從我國憲政體制看，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)定位于法律監(jiān)督權(quán)。根據(jù)我國憲法規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)有權(quán)對國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院實(shí)施憲法和法律的情況進(jìn)行監(jiān)督。這表明檢察機(jī)關(guān)是在權(quán)力機(jī)關(guān)之下與行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)并列的“專門”的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這種“專門性”表現(xiàn)在：其一，它是國家專門設(shè)立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，代表國家并以國家的名義專門負(fù)責(zé)對法律的實(shí)施和遵守進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督既不同于其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，更不同于一般的社會(huì)監(jiān)督。其他國家機(jī)關(guān)盡管也負(fù)有法律監(jiān)督的職責(zé)，但都不是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。由此可見，法律監(jiān)督權(quán)是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)授予的、由憲法規(guī)定的、與行政權(quán)、審判權(quán)和軍事權(quán)相平行的專門的國家權(quán)力，具有很高的權(quán)威性和強(qiáng)制性。其二，它是專門負(fù)責(zé)監(jiān)督法律實(shí)施的國家機(jī)關(guān)，而不是全面監(jiān)督法律實(shí)施的機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)并未統(tǒng)攬法律監(jiān)督權(quán)，從憲制上說，只有人民代表大會(huì)才有這一權(quán)力，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)是由權(quán)力機(jī)關(guān)授予并受權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的，其職權(quán)范圍由權(quán)力機(jī)關(guān)以憲法或法律限定。目前僅限于對法律的遵守和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，而對行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及政府和部門規(guī)章執(zhí)行情況的監(jiān)督則不屬于檢察監(jiān)督的范圍。檢察監(jiān)督的專門性還表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)是具體的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是針對具體案件的監(jiān)督，是個(gè)案監(jiān)督，而人大及其常委會(huì)不直接處理案件，在一般情況下是不宜從事個(gè)案監(jiān)督的，它主要是通過聽取報(bào)告、對執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行檢查、審查撤銷規(guī)范性文件、行使決定權(quán)、任免權(quán)和質(zhì)詢權(quán)等方式對“一府兩院”實(shí)施間接監(jiān)督和抽象監(jiān)督。這不僅是檢察監(jiān)督和人大監(jiān)督的重要區(qū)別，也是國家權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)立專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)以確保社會(huì)正義和司法公正的原因所在。其三，檢察機(jī)關(guān)是程序性的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察監(jiān)督的程序性包括兩個(gè)方面：一方面，檢察權(quán)的行使必須依照法定的程序進(jìn)行，這是法治的要求。另一方面，檢察權(quán)的行使僅僅具有程序的意義，而不是具有終局的意義。其次，從中國法制傳統(tǒng)和基本國情看，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)定位為法律監(jiān)督權(quán)。在我國漫長的封建制度中，始終存在著一種獨(dú)立于行政、司法，并以制約該權(quán)力為目的的監(jiān)督權(quán)，是集行政、司法、立法監(jiān)督的綜合監(jiān)督制度，并不斷地壯大。比如秦朝的御史制度，明朝的都察院等。這種監(jiān)督權(quán)的顯著特點(diǎn)是：它是獨(dú)立于行政、司法權(quán)的，無論在組織機(jī)構(gòu)、人員配置、資金和輔助資源的保障等等均自成體系，不依賴于行政機(jī)關(guān)。而在監(jiān)督的手段措施上，則體現(xiàn)了相當(dāng)?shù)膹V泛性，包涵了司法的手段（例如刑事的偵查程序直至直接參與刑事案件的審判進(jìn)行監(jiān)督）、行政的手段（例如進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)、考核官吏）、彈劾的手段等等。這些手段都是為了確保監(jiān)督的有效進(jìn)行。從這些特點(diǎn)分析對照，我們可以發(fā)現(xiàn)，比起現(xiàn)代的行政監(jiān)察權(quán)，我國古代的這種監(jiān)督權(quán)實(shí)際上更加類似于檢察權(quán)。因?yàn)樾姓O(jiān)察權(quán)是行政權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督，且只能使用行政的手段，而檢察權(quán)是一種外部的監(jiān)督，可以使用司法手段，也可以通過一定的程序，取得行政權(quán)的配合。近代，孫中山先生在吸收西方“三權(quán)分立”思想和汲取我國歷史傳統(tǒng)的監(jiān)察思想基礎(chǔ)上，創(chuàng)立了“五權(quán)分立”思想，設(shè)監(jiān)察院以制衡其他權(quán)力。這種思想至今仍為臺(tái)灣地區(qū)政制所遵循。改革開放以來，我國在推進(jìn)國家和社會(huì)管理的法治化方面取得了重大進(jìn)展，但從總體上看社會(huì)主義法制體系都尚待進(jìn)一步完善，民眾的法制意識(shí)有待進(jìn)一步提高，尤其是國家工作人員的法律意識(shí)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，執(zhí)法、司法、守法等法制環(huán)節(jié)還存在不少問題。特別是在司法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域，司法不公和違法行政的問題比較突出，腐敗現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，人民群眾對此反映強(qiáng)烈。在這種情況下，法律監(jiān)督只能加強(qiáng)，不能削弱。在當(dāng)前實(shí)行的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度及其領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”的政治體制情況下，為對行政、審判等司法活動(dòng)進(jìn)行有效法律監(jiān)督，將這項(xiàng)職能賦予既不行使行政權(quán)，又不行使審判權(quán)的檢察機(jī)關(guān)是必然選擇。充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)職能，強(qiáng)化法律監(jiān)督，維護(hù)和促進(jìn)國家法制的統(tǒng)一實(shí)施，保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義，比以往任何時(shí)候都顯得尤為重要。歷史經(jīng)驗(yàn)表明，檢察權(quán)越具獨(dú)立性，其在維護(hù)國家法治統(tǒng)一實(shí)施中的作用就越明顯。再次，從檢察機(jī)關(guān)的權(quán)能看，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)定位于法律監(jiān)督權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)可以概括為以下五個(gè)方面：一是對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，二是偵查監(jiān)督權(quán)，三是公訴權(quán)，四是審判監(jiān)督權(quán)，五是執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。這五方面的職權(quán)從性質(zhì)上都體現(xiàn)了檢察監(jiān)督的“專門性”、“國家性”、“法律性”、“具體性”和“程序性”等特點(diǎn)，都從不同的角度、不同的方面，以不同的方式，代表國家實(shí)施法律監(jiān)督。其中，對職務(wù)犯罪的偵查權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，是檢察機(jī)關(guān)代表國家對有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)行法律情況的監(jiān)督，而公訴權(quán)則是檢察機(jī)關(guān)代表國家對公民和法人遵守法律情況的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)通過行使上述職權(quán)，以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色，與公安機(jī)關(guān)（包括國家安全機(jī)關(guān)）、審判機(jī)關(guān)之間構(gòu)成分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的關(guān)系，從而達(dá)到人民代表大會(huì)制度下國家政權(quán)體系的平衡。以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的角色，對犯罪行為實(shí)行公訴，以維護(hù)國家政權(quán)和社會(huì)的穩(wěn)定。這就使得檢察權(quán)成為國家政權(quán)體