地方政府投融資平臺的集團(tuán)管控模式研究

147298融資決策論文地方政府投融資平臺的集團(tuán)管控模式研究一、集團(tuán)管控模式的概念及構(gòu)成集團(tuán)管控是指集團(tuán)化企業(yè)的總部或者管理高層，為了實現(xiàn)集團(tuán)的戰(zhàn)略目標(biāo)，在企業(yè)發(fā)展壯大過程中，通過對下屬企業(yè)或部門采用層級的管理控制、資源協(xié)調(diào)分配、經(jīng)營風(fēng)險控制等策略和方式，使得集團(tuán)組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程達(dá)到最佳運作效率的管理方式和體系。可從三個方面的內(nèi)涵來理解集團(tuán)管控，即管控維度、管控界面和管控核決權(quán)限。其中：管控維度涉及職能維度與業(yè)務(wù)維度。職能維度包括戰(zhàn)略、財務(wù)、人力資源、企業(yè)文化等；業(yè)務(wù)維度包括制造、營銷、研發(fā)、供應(yīng)鏈等。一般來說，集團(tuán)管控涵蓋五大維度：戰(zhàn)略管控、經(jīng)營管控、資產(chǎn)管控、財務(wù)管控和人力資源管控。管控界面強調(diào)的是內(nèi)容，即對于某一管控維度進(jìn)行模塊劃分，在相應(yīng)的管理模塊下，集團(tuán)層面做什么事情，集團(tuán)下屬子公司做什么事情。管控核決權(quán)限強調(diào)的是流程。即對于某一管控模塊進(jìn)行事項劃分，在相應(yīng)的管理事項下，集團(tuán)公司各部門負(fù)責(zé)哪些流程，集團(tuán)下屬子公司各部門負(fù)責(zé)哪些流程。集團(tuán)管控模式從宏觀上體現(xiàn)了管控的基礎(chǔ)和方法論，是集團(tuán)管控的核心，企業(yè)對管控模式的選擇不僅關(guān)系到集團(tuán)管理的效率，也事關(guān)集團(tuán)的可持續(xù)發(fā)展能力。目前最為流行的是根據(jù)“集團(tuán)管控三分法”基礎(chǔ)理論而形成的三種管控模式：財務(wù)管控型、戰(zhàn)略管控型和操作管控型。財務(wù)管控型是指集團(tuán)對下屬子公司的管理控制主要通過財務(wù)手段來實現(xiàn)，集團(tuán)對下屬子公司的具體經(jīng)營運作管理基本不加干涉，也不會對下屬子公司的戰(zhàn)略發(fā)展方向進(jìn)行限定，集團(tuán)主要關(guān)注財務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)。戰(zhàn)略管控型是指集團(tuán)總部負(fù)責(zé)集團(tuán)財務(wù)、投資、資本運營和集團(tuán)整體的戰(zhàn)略規(guī)劃。集團(tuán)與下屬子公司的關(guān)系主要通過戰(zhàn)略協(xié)調(diào)、控制和服務(wù)而建立，集團(tuán)根據(jù)外部環(huán)境和現(xiàn)有資源，制定集團(tuán)整體發(fā)展戰(zhàn)略，下屬子公司制定自己的業(yè)務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃，集團(tuán)通過控制子公司的核心經(jīng)營層，使子公司的業(yè)務(wù)活動服從于集團(tuán)整體戰(zhàn)略活動。操作管控型是指集團(tuán)總部通過職能部門對下屬子公司的日常經(jīng)營運作進(jìn)行直接管理，特別強調(diào)公司經(jīng)營行為的統(tǒng)一、公司整體協(xié)調(diào)成長和對行業(yè)成功因素的集中控制與管理。上述三種管控模式只是對不同管控維度的側(cè)重與綜合。財務(wù)管控型側(cè)重于財務(wù)管控維度，戰(zhàn)略管控型側(cè)重于戰(zhàn)略管控維度，操作管控型則更多的是對各種管控維度的綜合。三種管控模式的區(qū)別主要體現(xiàn)在核心管控維度、核心功能、核心部門、集分權(quán)程度、發(fā)展目標(biāo)、集團(tuán)與下屬子公司關(guān)系、管理手段、應(yīng)用方式等方面。二、治理整頓背景下地方政府投融資平臺的集團(tuán)化發(fā)展趨勢以1992年上海市率先成立全國第一家城投公司，開創(chuàng)城市發(fā)展城投模式，初步建立“政府指導(dǎo)、企業(yè)參與、市場運作”的新型投融資運營管理體制為標(biāo)志，地方政府投融資平臺在近二十年里不斷發(fā)展和壯大。據(jù)央行和審計署等部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止20xx年6月全國各地?fù)碛械耐度谫Y平臺的數(shù)量超過1萬家?？陀^地講，這些地方政府的投融資平臺在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和推動城市化進(jìn)程的過程中都發(fā)揮了積極作用，但是在國家四萬億投資驅(qū)動下，出現(xiàn)了發(fā)展過快、平臺數(shù)量過多、業(yè)務(wù)同質(zhì)化等一系列問題。特別是有些城市的平臺公司在發(fā)展到第二個階段的時候由于沒有自身造血功能而面臨破產(chǎn)的境地，同時也將銀行貸款償債的風(fēng)險不斷推高。在此背景下，20xx年6月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），對地方政府投融資平臺進(jìn)行清理規(guī)范。根據(jù)國發(fā)19號文指示精神，國家財政部、發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等相關(guān)機構(gòu)相繼出臺一系列規(guī)范文件，深化平臺公司治理工作。在治理整頓的大背景下，地方政府的各類投融資平臺正在實現(xiàn)不同方式的整合，并在新形勢下出現(xiàn)了兩種集團(tuán)化趨勢：1.戰(zhàn)略控股趨勢。在地方政府對融資平臺的改組改造過程中，除沿襲以往的通過土地等各類資產(chǎn)注入來擴張平臺規(guī)模的“內(nèi)生式”發(fā)展模式外，已經(jīng)有平臺向“戰(zhàn)略控股”轉(zhuǎn)化的趨勢。通過全面的股權(quán)投資和資產(chǎn)經(jīng)營管理，對內(nèi)部資源進(jìn)行整合和分工協(xié)作，共同實現(xiàn)地方政府投資拉動的戰(zhàn)略意圖。戰(zhàn)略控股趨勢主要體現(xiàn)在三個方面：領(lǐng)域綜合化：平臺不再僅僅局限于城建領(lǐng)域，而是開始承擔(dān)起產(chǎn)業(yè)升級的任務(wù)，并且通過增強資金與項目的紐帶作用，發(fā)揮地方政府控制的資產(chǎn)與資本效率，有效隔離風(fēng)險；分工協(xié)作化：隨著平臺資產(chǎn)和資源的集聚，專業(yè)化分工顯得尤為必要，專業(yè)化平臺逐步展開，例如，根據(jù)資產(chǎn)屬性可以分為公益性資產(chǎn)運作平臺，經(jīng)營性資產(chǎn)運作平臺等；根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型可以分為礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資平臺、工業(yè)投融資平臺、農(nóng)業(yè)投融資平臺等，各平臺通過分工協(xié)作，共同實現(xiàn)政府戰(zhàn)略意圖。市場化經(jīng)營：“戰(zhàn)略控股”使得投融資平臺正在試圖擺脫平臺成立之初被動承接各路資金、倒手用于城市基礎(chǔ)設(shè)施的“空殼”地位，在逐步弱化項目建設(shè)職能的同時，轉(zhuǎn)以資產(chǎn)和資本經(jīng)營作為發(fā)展方向。一些平臺還承擔(dān)其對地方產(chǎn)業(yè)項目進(jìn)行整合的功能。通過地方性稀缺資源的整合，放大對地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的支持倍數(shù)。2.金融控股平臺趨勢。在應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機過程中，多數(shù)地方政府從單純關(guān)注投資的拉動效應(yīng)，轉(zhuǎn)而注重發(fā)揮金融的集聚效應(yīng)，其關(guān)注目光也從國有及股份制銀行，開始轉(zhuǎn)向手中控制的地方性金融資源領(lǐng)域，多地相繼出現(xiàn)組建“金融控股”平臺跡象，整合地方性金融資源的融資潛力，構(gòu)建出完全有別于既有城投公司模式的全新政府類融資平臺發(fā)展模式，并形成與“戰(zhàn)略控股”相互呼應(yīng)的格局。地方政府通過地方性金融資源集聚方式構(gòu)建“金融控股”平臺：對地方控制的大型企業(yè)集團(tuán)一般通過實施“控股化”重組，將其組建形成金融控股集團(tuán)；或直接成立新的金融控股公司；通過“換股”或股權(quán)劃撥等方式，將分散在各地國資委等部門的地方性銀行、證券、保險、信托及租賃機構(gòu)的股權(quán)，整合成金融控股公司；通過控股公司實施對地方金融資源的集中控制、管理，并通過對原有平臺的參股、控股，將多元化的融資投向拉動地方經(jīng)濟(jì)所需的實體領(lǐng)域。綜上，無論是戰(zhàn)略控股還是金融控股，都是投融資平臺集團(tuán)化的顯著形式，都是為了擺脫單一業(yè)務(wù)或職能所帶來的困擾。集團(tuán)化是投融資平臺壯大資產(chǎn)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、走向市場化組織的必然選擇。三、政府投融資平臺集團(tuán)化趨勢下管控模式的選擇對于絕大多數(shù)的政府投融資平臺公司來講，普遍存在公益性和盈利性配比合理的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與輔助產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局尚未形成，業(yè)務(wù)集中度和資源利用率偏低的問題。即使像上海城投、天津城投這樣的領(lǐng)頭羊企業(yè),也存在集團(tuán)整體“大而全”，下屬公司“小而全”的現(xiàn)象，混業(yè)經(jīng)營構(gòu)成業(yè)務(wù)板塊的劃分不盡合理，由于缺乏必要的集團(tuán)管控和整合，不能實現(xiàn)集約化經(jīng)營，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益難體現(xiàn)。在政府投融資平臺集團(tuán)化趨勢下，原來實行的直線職能制的管理模式在新形勢下的擁有龐大資產(chǎn)規(guī)模和復(fù)雜經(jīng)營方式的集團(tuán)型企業(yè)里已經(jīng)不再適合。特別是集團(tuán)產(chǎn)業(yè)門類復(fù)雜、管理層級長，也帶來管理上的盲區(qū)。如何將集團(tuán)總部該管的管、該放的放，充分發(fā)揮下屬企業(yè)自身活力，實行以下屬企業(yè)的核心能力和專業(yè)化管理為依托的差異化發(fā)展戰(zhàn)略，已經(jīng)成為投融資平臺公司在組織管控模式和管理優(yōu)化設(shè)計方面的主要內(nèi)容。1.投融資平臺集團(tuán)需要管控。對于投融資平臺來說，實現(xiàn)集團(tuán)化只是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一個方向、一條路徑。更重要的是在集團(tuán)化以后，如何提升內(nèi)部管理水平，尤其是集團(tuán)化管理水平，以實現(xiàn)對主業(yè)以及其他多元化投資單元的管理和控制。由此一來，集團(tuán)管控顯得尤為重要，主要體現(xiàn)在以下方面：平臺的集團(tuán)化缺乏內(nèi)涵，大多數(shù)只是各種資產(chǎn)資源的機械式組合，缺乏協(xié)同與互補，資產(chǎn)資源并未實現(xiàn)最大效應(yīng)的增值與運作；在現(xiàn)有體制的束縛下，對平臺治理的理解和運用存在爭議，游走于行政命令和市場化企業(yè)治理規(guī)范的兩端；缺乏集團(tuán)戰(zhàn)略對各業(yè)務(wù)板塊發(fā)展的統(tǒng)籌導(dǎo)向和引領(lǐng)，集團(tuán)與下屬子公司之間缺乏系統(tǒng)思考；政策和制度缺乏一致性、穩(wěn)定性和規(guī)范性，以及管理團(tuán)隊能力勝任與工作難度強度的影響，從根本上導(dǎo)致了效率不高，協(xié)同效應(yīng)不明顯；參差不齊的人力資源狀況構(gòu)成平臺持續(xù)發(fā)展的瓶頸因素之一，專業(yè)人才和資本運作人才匱乏。通過對管控模式的理解，要確定集團(tuán)管控模式，必須從管控維度、管控界面與管控核決權(quán)限三方面入手，其中管控維度最關(guān)鍵。與其他行業(yè)相比較，投融資平臺有著自己的獨特性，基于業(yè)務(wù)與組織特性，圍繞融資與可持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)階段投融資平臺集團(tuán)至少存在以下幾個關(guān)鍵管控維度，包括戰(zhàn)略管控、投資管控、資本運營管控、人力資源管控、審計管控等。2.投融資平臺的管控模式的選擇。管控模式并沒有優(yōu)劣之分。每種管控模式都富有豐富的內(nèi)涵，它們并不是相互獨立的，而是彼此滲透的。管控維度是管控模式的核心，它決定了管理模塊和管理事項，進(jìn)而決定了管理界面和管控核決權(quán)限。對于投融資平臺來說，需要結(jié)合行業(yè)和企業(yè)的自身特點來選擇某種管控模式，這就意味著要以某種管控維度為核心，再輔以上述五個關(guān)鍵管控維度與相應(yīng)的管控界面和管控核決權(quán)限，來構(gòu)成一個系統(tǒng)，對集團(tuán)的發(fā)展進(jìn)行管理與控制。新形勢下，投融資平臺公司所采用的三種常見管控模式如圖1所示。四、投融資平臺集團(tuán)管控模式的影響因素及實施要點管控模式的影響因素。管控模式的影響因素多種多樣，包括公司戰(zhàn)略、行業(yè)特點、業(yè)務(wù)風(fēng)險、發(fā)展階段等，這些因素相互滲透，相互影響，但對于投融資平臺來說，應(yīng)特別關(guān)注資產(chǎn)特性、權(quán)屬關(guān)系和高層管理人員這三個因素。其中：從資產(chǎn)特性角度看，投融資平臺集團(tuán)的下屬企業(yè)資產(chǎn)可以分為公益性資產(chǎn)、準(zhǔn)經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)。不同的資產(chǎn)特性影響企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)模式，從而影響管控模式。從權(quán)屬關(guān)系來看，投融資平臺集團(tuán)的權(quán)屬關(guān)系分為兩方面，一方面是根據(jù)所占股權(quán)比例，將下屬企業(yè)可以分為全資子公司、控股公司和參股公司；另一方面是指集團(tuán)的實際控制關(guān)系和政企分離狀態(tài)等,這些都會影響集團(tuán)的管控模式。從高層管理人員構(gòu)成來看，管控模式形成以后，還需要高層管理人員主導(dǎo)實施。眾所周知，投融資平臺的高層管理人員一般都具有政府官員背景，或者直接由某級別官員兼任，這種雙重背景從兩方面影響管控模式的實施：專業(yè)能力和職責(zé)權(quán)限。專業(yè)能力缺失和職責(zé)權(quán)限模糊、交叉、有名無實都將導(dǎo)致管控模式的失效。投融資平臺的集團(tuán)管控實施要點。管控模式是集團(tuán)管控的高度概括，是一套方法論，通過建立和完善集團(tuán)化的管控體系，從而有效地建立起縱向母子公司間清晰的管理邊界，以及橫向子公司之間專業(yè)管理、協(xié)作共贏的內(nèi)部市場機制，進(jìn)而保障集團(tuán)總體戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)和兩條業(yè)務(wù)管理脈絡(luò)的有效運轉(zhuǎn)。管控模式確定后，還需要從多方面來確保管控的有效實施。（1）實現(xiàn)政企分離，構(gòu)建市場化組織。投融資平臺具有天生的政企雙重背景，這種背景制約了平臺的良性發(fā)展，特別是對集團(tuán)化發(fā)展起了根本的阻礙作用。因此，要確保管控的順利實施，就必須實現(xiàn)政企分離，完全按照市場化的方式去運作，這樣才能發(fā)揮管控的最大效應(yīng)。各部門、各單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，精心組織。集團(tuán)公司管控實施方案下發(fā)后，各部門、各單位要進(jìn)行廣泛動員，認(rèn)真組織學(xué)習(xí)，加大宣傳力度，深刻領(lǐng)會集團(tuán)公司推進(jìn)企業(yè)管控的意義和基本思路，制定好本系統(tǒng)、本單位貫徹集團(tuán)公司管控實施方案的具體措施。集團(tuán)公司要加強對基層單位構(gòu)建管控體系工作的檢查、督促和指導(dǎo)。集團(tuán)公司各部門要深入實際，調(diào)查研究，切實負(fù)起責(zé)任，在健全和完善自身管控體系的同時，幫助基層單位構(gòu)建高起點、高標(biāo)準(zhǔn)的適應(yīng)集團(tuán)公司發(fā)展要求，符合本單位實際的管控體系。立足于探索建立企業(yè)分級分類的管控模式。集團(tuán)管控體系構(gòu)建，有一個從上到下、逐步完善的過程。由于投融資平臺的資產(chǎn)屬性和業(yè)務(wù)范圍有很大的不同與交叉，因此，各主管部門要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，堅持管理創(chuàng)新，積極探索建立一套以本系統(tǒng)管控體系為責(zé)任主體，以基層單位有效落實管控職能的有效的管控模式，充分調(diào)動各級管理人員的積極性，使集團(tuán)公司各項管控措施落到實處。嚴(yán)肅管控紀(jì)律，強化企業(yè)制度的執(zhí)行力。各部門、各單位要根據(jù)集團(tuán)公司管控要求，強化制度的執(zhí)行力教育，采取有效的約束性措施，杜絕有章不循的現(xiàn)象，不斷提高企業(yè)管理者的綜合素質(zhì)，提升企業(yè)全體員工的執(zhí)行力，使集團(tuán)的企業(yè)管理水平上升一個新臺階，使企業(yè)管控真正成為支撐集團(tuán)公司發(fā)展戰(zhàn)略，提升企業(yè)核心競爭力的重要保障。城投公司仍然是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中的重要力量，因此，經(jīng)過這次治理整頓