我國(guó)發(fā)行地方公債的理論依據(jù)和可行性研究報(bào)告報(bào)告

-.z我國(guó)發(fā)行地方公債的理論依據(jù)可行性研究報(bào)告一、地方公債的理論根底1.公共產(chǎn)品理論公共產(chǎn)品有純公共產(chǎn)品與混合公共產(chǎn)品之分純公共產(chǎn)品必須同時(shí)具有三個(gè)特征效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性典型的純公共產(chǎn)品是國(guó)防但是大多數(shù)公共產(chǎn)品都只具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間因而只能稱作混合公共產(chǎn)品如教育、政府興建的公園、擁擠的公路等都屬于混合公共產(chǎn)品從理論上而言對(duì)純公共產(chǎn)品的供應(yīng)政府財(cái)政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)不能依靠市場(chǎng)機(jī)制的解決而對(duì)于混合性公共產(chǎn)品的供應(yīng)則應(yīng)該采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則因此無(wú)論純公共產(chǎn)品的供應(yīng)還是混合公共產(chǎn)品的供應(yīng)政府都有責(zé)任承當(dāng)下面考慮政府部門對(duì)公共產(chǎn)品的支出政府部門的支出可分為經(jīng)常性支出和資本性支出在一定時(shí)期的政府支出中經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會(huì)消費(fèi)利益而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年而是同時(shí)在今后的假設(shè)干年內(nèi)發(fā)揮作用根據(jù)這樣的劃分政府對(duì)公共產(chǎn)品的支出大局部都屬于資本性支出如政府建造的公路、圖書館等混合公共產(chǎn)品以及國(guó)防、照明等純公共產(chǎn)品他們將在以后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)為整個(gè)社會(huì)提供利益其建造本錢不能全部視作當(dāng)年提供的公共產(chǎn)品的本錢而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥ブ挥幸痪植考児伯a(chǎn)品如政府必須支付給政府雇員的工資等才屬于經(jīng)常性支出這些支出直接形成當(dāng)年公共產(chǎn)品的本錢它與社會(huì)當(dāng)年受到的公共效勞利益直接相關(guān)政府可以通過(guò)收取稅費(fèi)獲得的財(cái)政資金和通過(guò)舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支付公共產(chǎn)品的支出在由稅費(fèi)提供的公共產(chǎn)品中受益者和本錢負(fù)擔(dān)者是一致的；而由舉債獲得的債務(wù)資金提供公共產(chǎn)品則把公共產(chǎn)品的受益與本錢負(fù)擔(dān)分割為兩個(gè)不同的時(shí)期使受益者和本錢負(fù)擔(dān)者有可能變得不一致因?yàn)楝F(xiàn)在的社會(huì)成員免費(fèi)享用了公共產(chǎn)品所帶來(lái)的效益而未來(lái)的社會(huì)成員則要承當(dāng)以往公共產(chǎn)品的供應(yīng)本錢因此政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由稅費(fèi)等財(cái)政資金承當(dāng)如果以舉債收入來(lái)承當(dāng)當(dāng)年的經(jīng)常性支出意味著讓現(xiàn)在的人無(wú)償享受公共產(chǎn)品的利益而讓以后的人來(lái)承當(dāng)歸還債務(wù)的責(zé)任這種情況下公共產(chǎn)品的受益與本錢承當(dāng)者分主了舉債籌資會(huì)使公共產(chǎn)品的提供規(guī)模超過(guò)有效率的提供水平難以使公共產(chǎn)品的提供到達(dá)有效配置的目標(biāo)而對(duì)于政府的資本性支出則不應(yīng)以籌集稅費(fèi)等財(cái)政資金作為唯一的渠道通過(guò)舉債籌資將本錢分?jǐn)偟揭院蟮母鱾€(gè)受益期將有助于社會(huì)選擇比擬符合效率要求的公共產(chǎn)品提供水平因?yàn)槿绻?dāng)年用稅費(fèi)等財(cái)政資金來(lái)承當(dāng)全部資本性支出就意味著讓現(xiàn)在的人承當(dāng)公共產(chǎn)品的全部本錢而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的效益從資源配置的角度看這會(huì)使公共產(chǎn)品的提供規(guī)模低于有效的水平另一方面雖然資本性支出提供的公共產(chǎn)品可以通過(guò)工程自身的收益彌補(bǔ)本錢但是由于工程的收益產(chǎn)生在假設(shè)干期之后在收益形成之前公共產(chǎn)品的供應(yīng)本錢仍應(yīng)以債務(wù)收入彌補(bǔ)而待工程產(chǎn)生收益后再用收費(fèi)或稅收歸還債務(wù)于是可以得出結(jié)論政府部門的經(jīng)常性支出由稅費(fèi)等財(cái)政資金支持而資本性支出則由大局部債務(wù)資金支持是符合效率要求的由于政府對(duì)局部純公共產(chǎn)品的支出和對(duì)局部混合公共產(chǎn)品的支出都屬于資本性支出所以政府對(duì)相當(dāng)局部公共產(chǎn)品的支出都可以用舉債籌集的債務(wù)資金來(lái)支持2.財(cái)政分權(quán)下的地方公債理論從層次上看由于公共產(chǎn)品的收益廣度和*圍不同因而它在全國(guó)性和區(qū)域性公共產(chǎn)品之分受益*圍局限于*一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品就屬于區(qū)域性公共產(chǎn)品〔亦稱地方性公共產(chǎn)品〕如果受益*圍是跨區(qū)域的則就是全國(guó)性公共產(chǎn)品從理論上說(shuō)中央政府也可以提供區(qū)域性公共產(chǎn)品然而不同地區(qū)之間的居民對(duì)一定的區(qū)域性公共產(chǎn)品的偏好程度通常是不同的因而需求量也是不同的地方政府在了解本地居民的偏好方面處于較佳地位這會(huì)有助于地方政府更好地執(zhí)行地方性經(jīng)濟(jì)政策和提供地域性公共產(chǎn)品相比之下中央政府幾乎無(wú)法將來(lái)自*一地區(qū)的稅收與該地區(qū)的利益切實(shí)結(jié)合起來(lái)因此很容易造成*一地區(qū)居民的公共產(chǎn)品偏好與實(shí)際受益之間的差異甚至有可能大相徑庭正是區(qū)域性公共產(chǎn)品的存在才使財(cái)政分權(quán)成為必然地方政府提供區(qū)域性公共產(chǎn)品的模式與一般性的公共產(chǎn)品理論根本一致〔如前所述〕但在人口及生產(chǎn)要素存在流動(dòng)性的情況下地方政府提供公共產(chǎn)品將受到制約根據(jù)提布特(tiebout)模型如果每個(gè)地方政府分別提供不同的公共產(chǎn)品則對(duì)居民來(lái)說(shuō)哪個(gè)地方提供的公共產(chǎn)品最適合于它的需求偏好他就會(huì)選擇去哪個(gè)地方居住通過(guò)這種“以足投票〞居民說(shuō)明了對(duì)*種公共產(chǎn)品的消費(fèi)偏好從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品由于存在著居民的“以足投票〞地方政府難以通過(guò)稅收對(duì)流動(dòng)性要素征稅從而削弱了地方資源的可征稅性和地方政府的征稅能力較低層次的地方政府更是如此這其實(shí)也是低層次地方政府以財(cái)產(chǎn)稅作為征稅依據(jù)的一個(gè)重要原因同樣在地方政府提供地方公共產(chǎn)品時(shí)如果通過(guò)稅收籌資不但違背了“受益原則〞而且由于受益與負(fù)擔(dān)本錢的別離現(xiàn)在的居民承當(dāng)了以后居民的本錢會(huì)使居民通過(guò)地區(qū)間的流動(dòng)表達(dá)不滿結(jié)果并不能有效的提供公共產(chǎn)品而通過(guò)舉債支出則可以有效地防止這種副作用的出現(xiàn)這就是財(cái)政分權(quán)下的地方公債理論二、中國(guó)發(fā)行地方公債的幾個(gè)問(wèn)題發(fā)行地方公債還必須解決幾個(gè)重要的問(wèn)題是1.發(fā)行地方公債的目的終究是什么由于現(xiàn)在地方財(cái)政存在大量隱性赤字通過(guò)發(fā)行地方公債似乎可以順理成章的解決這一問(wèn)題但是實(shí)際上這是不可行的地方財(cái)政赤字的存在原因是多方面的既有財(cái)政舉債過(guò)度的問(wèn)題又有財(cái)政包袱過(guò)重而導(dǎo)致的欠撥支出掛帳等問(wèn)題用地方公債彌補(bǔ)赤字無(wú)疑相當(dāng)于成認(rèn)了這些問(wèn)題存在的合理性這不但不能解決地方財(cái)政支出構(gòu)造不合理和地方政府職能不到位的問(wèn)題反而會(huì)因?yàn)楣珎Y金不能獲得收益而導(dǎo)致償債危機(jī)所以是不可取的實(shí)際上發(fā)行地方公債的目的主要就是通過(guò)規(guī)*地方財(cái)政收支體系為地方政府提供一種財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制使其繼續(xù)承當(dāng)相應(yīng)的職能一方面為經(jīng)濟(jì)開(kāi)展提供必要的公共產(chǎn)品另一方面也通過(guò)公債資金的有償性、規(guī)*性解決地方政府預(yù)算的軟約束降低其對(duì)市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)建立支出的效益2.地方公債的發(fā)行可否減輕中央政府的債務(wù)壓力事實(shí)上中央政府發(fā)行的國(guó)債中已經(jīng)為地方政府代為發(fā)行了一局部債務(wù)一般來(lái)說(shuō)中央政府發(fā)行公債應(yīng)該用于全國(guó)性的、經(jīng)濟(jì)效益外溢明顯的大型根底設(shè)施的建立工程如果中央代為發(fā)行地方公債其實(shí)已經(jīng)說(shuō)明這局部資金的使用工程具有地域性既然這局部資金使用于地方性公共產(chǎn)品的提供當(dāng)然應(yīng)該由地方政府發(fā)行公債籌集更為合理從這個(gè)角度講地方公債的發(fā)行確實(shí)可以減輕中央政府的債務(wù)壓力但是如果考慮到地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的存在這一問(wèn)題就變得復(fù)雜了具體在下面第四個(gè)提出的問(wèn)題中論述3.地方公債能否用于支持落后地區(qū)是否可以用于西部大開(kāi)發(fā)必須認(rèn)識(shí)到地方公債屬于一種非常規(guī)*的財(cái)政籌資方式必須有規(guī)*的籌資與償付機(jī)制配套才能發(fā)揮作用但是當(dāng)前我國(guó)的地方財(cái)政卻是這樣一種現(xiàn)狀越是貧窮落后的地區(qū)、財(cái)政越是緊*、財(cái)源越是枯竭如果貿(mào)然使用公債資金很可能無(wú)法收到預(yù)期的收益因而很難承受還本付息的負(fù)擔(dān)而興旺地區(qū)正相反越是興旺的地區(qū)非規(guī)*的收入越多從建立規(guī)*的地方財(cái)政收支體系出發(fā)發(fā)行地方公債可以降低非規(guī)*收入數(shù)額；并且興旺地區(qū)財(cái)源充足也有助于降低財(cái)政的償債壓力至于通過(guò)發(fā)行地方公債支持西部大開(kāi)發(fā)則不能一概而論如果僅僅是帶有扶貧性質(zhì)則并不可??；如果是建立地方性的根底設(shè)施為經(jīng)濟(jì)開(kāi)展減輕瓶頸約束也是值得考慮的一種籌資方式4.地方公債在現(xiàn)階段能否起到防*財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用雖然地方公債提上議事日程與地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)但是發(fā)行地方公債是否可以起到減輕甚至是防*財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的作用則還需要深入探討地方政府通過(guò)債務(wù)籌資提供與經(jīng)濟(jì)開(kāi)展有關(guān)的公共根底設(shè)施等公共產(chǎn)品在興旺國(guó)家也普遍應(yīng)用因此發(fā)行地方政府公債從理論上而言確實(shí)可以解決我國(guó)地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題但是如果深入思考就會(huì)發(fā)現(xiàn)地方公債這一規(guī)*的財(cái)政籌資方式是與興旺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的而我國(guó)現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還遠(yuǎn)不能說(shuō)完善在過(guò)渡經(jīng)濟(jì)時(shí)期地方政府作為相對(duì)獨(dú)立的利益主體追求壟斷租金的最大化只要是能使其最大化利益什么樣的方式方法都是可以采用的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)根源也在于此本文第二局部在介紹美國(guó)及日本發(fā)行地方公債時(shí)就已經(jīng)提到了監(jiān)管的重要性實(shí)際上現(xiàn)階段我國(guó)發(fā)行地方公債的關(guān)鍵不在于能不能發(fā)而在于相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制能否建立如果不能建立有效的監(jiān)管體系地方政府對(duì)于資金的需求就是無(wú)底洞發(fā)行地方公債也不可能起到規(guī)*收入、防*風(fēng)險(xiǎn)的目的甚至?xí)又氐胤截?cái)政的風(fēng)險(xiǎn)程度5.地方公債的定位地方公債到底采取什么樣的形式也是值得思考的雖然?預(yù)算法?已經(jīng)規(guī)定除法律和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)規(guī)定外地方政府不得發(fā)行地方債券但是在現(xiàn)實(shí)中地方根底設(shè)施建立資金短缺的壓力也使一些地方政府采取躲避措施繞開(kāi)?預(yù)算法?的限制主要是通過(guò)一些同地方政府有密切聯(lián)系的或本身就是政府下屬的企業(yè)來(lái)發(fā)行企業(yè)債券籌集資金用于市政建立由工程收益歸還借款但仍然列為企業(yè)債券例如1999年2月**市城市建立投資開(kāi)發(fā)總公司發(fā)行5億元浦東建立債券籌資資金用于**地鐵二號(hào)線一期工程；1999年4～5月**市自來(lái)水公司發(fā)行1.5億元供水建立債券為城市供水調(diào)蓄水庫(kù)工程籌資但是由于發(fā)行企業(yè)債券要依據(jù)?企業(yè)債券管理?xiàng)l例?而許多公用事業(yè)工程不符合企業(yè)債券的要求從而不能利用債務(wù)融資所以并不能從根本上解決地方根底設(shè)施建立資金短缺的問(wèn)題不過(guò)從形式上看這些企業(yè)債券大體相當(dāng)于美國(guó)市政債券中的收入債券即能夠以工程產(chǎn)生的收益歸還所借債務(wù)這種收入債券由于不會(huì)給財(cái)政帶來(lái)很大的償債壓力因而很適合我國(guó)地方政府借鑒使用；而一般責(zé)任債券由于要以政府無(wú)限的稅收收入作為擔(dān)保在我國(guó)地方稅體系沒(méi)有建立起來(lái)、地方稅主體稅種不明確的情況下是不適合采取的因此中國(guó)的地方公債在發(fā)行初期可以定位于大中城市的市政建立公債在經(jīng)濟(jì)興旺的大中城市對(duì)地方根底設(shè)施的需求較高并且信用評(píng)級(jí)制度也有一定的開(kāi)展可以作為市政建立公債的試點(diǎn)待時(shí)機(jī)成熟后再加以推廣并開(kāi)展其他形式的地方公債三、結(jié)論地方公債發(fā)行的可行性經(jīng)過(guò)本文以上的分析可以得出這樣的結(jié)論地方公債是公共財(cái)政的有機(jī)組成局部也是財(cái)政分權(quán)的客觀要求因而是規(guī)*的財(cái)政收支體系的必然要求但是由于體制轉(zhuǎn)軌的影響當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政隱含著相當(dāng)程度的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)發(fā)行地方公債一方面可以規(guī)*地方政府財(cái)政收支、化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)另一方面如果監(jiān)管體系不能相應(yīng)建立并發(fā)揮作用地方公債則反而有可能引起更嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)所以地方公債的發(fā)行應(yīng)該慎重從事可以選擇經(jīng)濟(jì)興旺地區(qū)的大中城市進(jìn)展市政建立公債的發(fā)行試點(diǎn)待積累足夠的經(jīng)歷且時(shí)機(jī)成熟后再擴(kuò)大發(fā)行*圍參考文獻(xiàn)1*開(kāi)著.政府間財(cái)政關(guān)系研究M.**東北財(cái)經(jīng)大學(xué)1994.2文也.防*和化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的理性思考J.當(dāng)代財(cái)經(jīng)2001,(