電子政務(wù)的運(yùn)維外包研究報(bào)告

-.z電子政務(wù)的運(yùn)維外包研究摘要：電子政務(wù)外包的重點(diǎn)正在向運(yùn)維外包轉(zhuǎn)移，對(duì)于運(yùn)維外包，目前仍處于研究和探索階段。本文從電子政務(wù)運(yùn)維外包模式研究人手，對(duì)當(dāng)前我國(guó)電子政務(wù)運(yùn)維外包實(shí)踐過(guò)程中存在的效勞商選擇、政府角色缺位、平安**風(fēng)險(xiǎn)三大問(wèn)題進(jìn)展了分析，在此根底上，提出了推進(jìn)電子政務(wù)運(yùn)維外包的四大對(duì)策。

關(guān)鍵詞：電子政務(wù)：運(yùn)維；效勞外包。

中圖：F426,F49,C931.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A。隨著電子政務(wù)的不斷推進(jìn)和開展，電子政務(wù)第一階段任務(wù)—硬件建立根本完成，正在逐步進(jìn)入應(yīng)用提高階段，電子政務(wù)建立面臨粉從單一系統(tǒng)運(yùn)用向資源集成整合、數(shù)據(jù)共享轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。這種情況下，電子政務(wù)的開展必須從戰(zhàn)略的高度進(jìn)展整體考慮、全盤規(guī)劃、科學(xué)設(shè)計(jì)，但由于人力、財(cái)力等因素的制約，政府IT部門無(wú)法很好地完成這一任務(wù)。因此，許多政府部門開場(chǎng)引進(jìn)具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)和規(guī)模優(yōu)勢(shì)的效勞商，將電子政務(wù)工程的規(guī)劃、設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)行維護(hù)等文給專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)完成，即實(shí)行電子政務(wù)外包。目前，電子政務(wù)硬件建立的外包已比擬成熟，根本的硬件建立初步完成，電子政務(wù)開展正處在由建立向運(yùn)維轉(zhuǎn)型的時(shí)期。本文試就電子政務(wù)運(yùn)維外包的模式及存在的一些問(wèn)題進(jìn)展分析歸納，并對(duì)相關(guān)對(duì)策作些探討。

一、電子政務(wù)運(yùn)維外包的根本模式通常所說(shuō)的電子政務(wù)外包〔E-governmentOutsourcing〕是指政府在政務(wù)信息化建立過(guò)程中，將電子政務(wù)工程建立〔包括整體規(guī)劃、設(shè)備定型、硬件采購(gòu)、機(jī)房建立、系統(tǒng)集成等}、日常運(yùn)行維護(hù)以及相關(guān)效勞工作，局部或全部委托給專業(yè)的IT外包效勞提供商完成的一種管理運(yùn)行模式。電子政務(wù)外包按內(nèi)容一般分為信息技術(shù)外包效勞〔ITO〕、技術(shù)性業(yè)務(wù)流程外包效勞〔BPO〕、技術(shù)性知識(shí)流程外包〔KPO〕三大類，其中運(yùn)維外包是信息技術(shù)外包效勞中的一類，是指將非核心、技術(shù)復(fù)雜和繁瑣。且與業(yè)務(wù)職能相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)行維護(hù)工作進(jìn)展外包。

相關(guān)研究說(shuō)明，電子政務(wù)生命周期符合“二八〞現(xiàn)象，即規(guī)劃和建立階段占了約20%的時(shí)間，運(yùn)維階段占了約80%的時(shí)間，同時(shí)約80%的效益是在運(yùn)維階段文付的。因此，運(yùn)維管理階段是電子政務(wù)投資發(fā)揮效益的關(guān)鍵階段，而外包模式的選擇則是操作層面最關(guān)鍵的、最值得關(guān)注和探討的問(wèn)題121,隨粉信息化程度的不斷提高，IT效勞外包在政府與企業(yè)信息化建立中所發(fā)揮的作用日益加強(qiáng)131。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，平均有65%的政府部門的電子政務(wù)系統(tǒng)運(yùn)維模式采用外包141。其外包模式主要有三種：

一是BM模式，即建立?Build?一維護(hù)?Maintain〕。由政府部門出資采購(gòu)硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)，產(chǎn)品提供商負(fù)責(zé)運(yùn)行維護(hù)。這是一種最根本的運(yùn)維模式，也是應(yīng)用最普遍的模式，是一種松散式的運(yùn)維?即通常所說(shuō)的售后效勞?。

二是BTM模式，即建立?Build?一托管〔Trusteeship〕一維護(hù)〔Maintain〕。由政府部門出資采購(gòu)硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)，然后將硬件設(shè)備整體托管給專業(yè)化的運(yùn)維企業(yè)或ASP〔應(yīng)用效勞提供商〕負(fù)責(zé)運(yùn)行和維護(hù)。

三是BOO模式。即建立〔Build〕一擁有舊wn〕一運(yùn)營(yíng)〔Operate〕。這是目前比擬流行的一種模式，由專業(yè)的IT外包效勞提供商通過(guò)公開競(jìng)標(biāo)的方式，中標(biāo)企業(yè)按照政府需求自籌資金，對(duì)電子政務(wù)工程進(jìn)展規(guī)劃、建立和運(yùn)維，自主采購(gòu)硬件設(shè)備及軟件系統(tǒng)，工程建成后，產(chǎn)權(quán)歸屬企業(yè)；政府部門提出電子政務(wù)特定需求并在工程建立中與企業(yè)進(jìn)展反復(fù)溝通協(xié)調(diào)，工程建成后與企業(yè)簽訂效勞協(xié)議，每年向企業(yè)支付硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)租賃費(fèi)，獲得硬件設(shè)備和軟件系統(tǒng)使用權(quán)。

二、電子政務(wù)運(yùn)維外包中存在的問(wèn)題電子政務(wù)運(yùn)維外包是社會(huì)分工細(xì)化的必然產(chǎn)物，也是信息技術(shù)開展和政府管理更新的客觀要求。實(shí)行電子政務(wù)運(yùn)維外包，既是政府充分利用外部技術(shù)資源優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)人盡其才的必要手段和節(jié)約財(cái)政支出、提高電子政務(wù)工程效益的客觀要求，更是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高公眾效勞品質(zhì)、推進(jìn)新型信息效勞業(yè)開展的強(qiáng)大動(dòng)力。因此，電子政務(wù)運(yùn)維效勞外包日益受到各級(jí)政府的重視，并進(jìn)展了很多有益的探討和嘗試。從目前采用的運(yùn)維模式來(lái)看，不管是哪種模式，都需要引進(jìn)一個(gè)或多個(gè)效勞商，與政府部門來(lái)共同保障電子政務(wù)工程的正常運(yùn)行。但是，這些模式在運(yùn)作過(guò)程中，面臨著三大問(wèn)題。

〔一〕運(yùn)維外包效勞商選擇問(wèn)題電子政務(wù)運(yùn)維外包雙方之間存在粉委托代理關(guān)系，企業(yè)與政府屬于“公私合作伙伴〞。由于效勞商屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，其最終目的是追求利益最大化，而在劇烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，IT企業(yè)通常生命周期較短，政府部門把電子政務(wù)運(yùn)維外包給企業(yè)，電子政務(wù)工程的運(yùn)維就與企業(yè)的生命聯(lián)系在一起，將間接面臨與企業(yè)共同的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)為了在競(jìng)爭(zhēng)中求生存，往往采取非市場(chǎng)化手段，而信息化主管部門有可能因外包而導(dǎo)致“空殼化〞

和。邊緣化，〔51，可能進(jìn)展不公開、不透明的“關(guān)聯(lián)交易〞以追求局部利益，這種‘。偽外包〞的存在，也將使政府部門面臨“道德風(fēng)險(xiǎn)’問(wèn)題，即外包效勞商可能采取投機(jī)行為或欺詐行為，特別是在當(dāng)前信息技術(shù)效勞領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng)劇烈、信息技術(shù)人才流動(dòng)頻繁的情況下，一些企業(yè)不顧自身實(shí)力，依靠非正常手段盲目接攬工程、擴(kuò)大規(guī)模，可能因人才、資金等因素影響而使后續(xù)效勞無(wú)法跟進(jìn)，導(dǎo)致保障能力和效勞質(zhì)量的下降甚至中斷，使運(yùn)維面臨直接風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，由于目前缺乏有效手段對(duì)承包商進(jìn)展全面詳細(xì)評(píng)估，效勞商運(yùn)維水平也沒(méi)有規(guī)*的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)維效勞變得“說(shuō)不清、道不明〞，政府期望與企業(yè)效勞能力存在矛盾，甚至政府與企業(yè)由“契約〞關(guān)系變質(zhì)為?！栏建曣P(guān)系，使政府處于被動(dòng)，無(wú)法獲得優(yōu)質(zhì)效勞。另外，在參與應(yīng)用系統(tǒng)建立的企業(yè)中，大多數(shù)是由系統(tǒng)集成企業(yè)轉(zhuǎn)型，在系統(tǒng)開發(fā)過(guò)程中只注重系統(tǒng)的獨(dú)創(chuàng)性、模塊化，數(shù)據(jù)庫(kù)共享和可二次開發(fā)水平低，效勞產(chǎn)品同質(zhì)低端化，適合政府特色需求的產(chǎn)品少，而且運(yùn)維企業(yè)還普遍存在對(duì)政府業(yè)務(wù)不熟悉、自主創(chuàng)新能力弱等問(wèn)題?？傊?，政府部門在選擇運(yùn)維外包效勞商時(shí)面臨著“兩難〞

選擇，為了趕進(jìn)度、樹形象，一些電子政務(wù)工程倉(cāng)促上馬，運(yùn)維效勞商選擇也只能將就而為。

〔二〕政府部門角色缺位問(wèn)題電子政務(wù)運(yùn)維外包過(guò)程中，政府角色定位主要包括三個(gè)方面支持、監(jiān)視和控制、評(píng)估，因此電子政務(wù)外包對(duì)政府在管理能力、IT能力、評(píng)估能力、監(jiān)管能力方面提出了新的要求161。而目前，一些政府機(jī)關(guān)存在“外包就是徹底不管“的觀念，認(rèn)為外包出去了就高枕無(wú)憂了，甚至很多政府機(jī)關(guān)連自己擁有多少應(yīng)用系統(tǒng)和IT設(shè)備都不太清楚，更不用說(shuō)去對(duì)運(yùn)維外包進(jìn)展統(tǒng)籌規(guī)劃和科學(xué)安排了。而由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)*化、主動(dòng)式的治理型運(yùn)維外包管理體系，很多政府部門根本沒(méi)有考慮對(duì)運(yùn)維效勞進(jìn)展監(jiān)視、控制和評(píng)估，運(yùn)維效勞監(jiān)控與績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失，使電子政務(wù)工程的問(wèn)題和隱患不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取措施，遇到問(wèn)題時(shí)只能臨時(shí)告知效勞商或IT設(shè)備生產(chǎn)廠商來(lái)診治、維護(hù)，導(dǎo)致電子政務(wù)運(yùn)維面臨很多不確定的障礙；外包商準(zhǔn)入資質(zhì)和退出機(jī)制還沒(méi)有建立，很多運(yùn)維工程只是憑運(yùn)維商的自我宣傳來(lái)確定，對(duì)運(yùn)維商的效勞能力沒(méi)有權(quán)威的機(jī)構(gòu)認(rèn)定。對(duì)運(yùn)維人員也沒(méi)有統(tǒng)一的資質(zhì)要求，缺乏相關(guān)的**考試機(jī)制。加上目前BOO模式普及程度不高，政府部門往往需要多家效勞商的運(yùn)維人員來(lái)共同保障電子政務(wù)工程的運(yùn)維，管理和協(xié)調(diào)難度較大。特別是電子政務(wù)工程從一開場(chǎng)就缺乏“頂層設(shè)計(jì)〞意識(shí)，工程內(nèi)部本身常存在矛盾的問(wèn)題，更加加大了運(yùn)維工作和協(xié)調(diào)工作的難度。

〔三〕平安**風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題政府既是信息資源的生產(chǎn)者，又是信息資源的最大擁有者，政府信息資源與各級(jí)政府、部門及社會(huì)各行各業(yè)密切相關(guān)。政府信息資源的平安是國(guó)家平安的根底，因此，電子政務(wù)的平安**不僅影響整個(gè)國(guó)家的平安，也將對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展產(chǎn)生重大影響，電子政務(wù)運(yùn)維外包必須把平安**工作放在重要位置。

由于效勞商的引入，使接觸政府核心信息的人員增加、構(gòu)成復(fù)雜化，從而使電子政務(wù)平安**管理變得復(fù)雜，平安風(fēng)險(xiǎn)和失密風(fēng)險(xiǎn)可能加大。首先，政府部門角色的缺位，信息技術(shù)管理部門職責(zé)的淡化，導(dǎo)致電子政務(wù)工程管理混亂，多家效勞商之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理機(jī)制，導(dǎo)致在運(yùn)維操作中缺乏整體思考，信息平安得不到保障。其次，建立和效勞的外包，使接觸、熟悉電子政務(wù)系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)造、數(shù)據(jù)庫(kù)構(gòu)造的人員增加，而效勞商技術(shù)人員由于流動(dòng)性大，素質(zhì)參差不齊，管理欠嚴(yán)格，可能導(dǎo)致政府網(wǎng)絡(luò)的參數(shù)設(shè)置、敏感數(shù)據(jù)外泄，從而增加信息系統(tǒng)被攻擊或信息喪失泄漏的風(fēng)險(xiǎn)。再次，效勞商技術(shù)人員一般是通過(guò)市場(chǎng)化手段招聘而來(lái)，職業(yè)素質(zhì)不一，制約手段不強(qiáng)，局部職員可能因責(zé)任心不強(qiáng)、工作失誤導(dǎo)致電子政務(wù)系統(tǒng)人為運(yùn)行故障、數(shù)據(jù)喪失或系統(tǒng)效勞中斷，也可能因?yàn)槿藛T解聘或其他原因增加被攻擊的風(fēng)險(xiǎn)或泄密威脅。

三、推進(jìn)電子政務(wù)運(yùn)維外包的對(duì)策〔一〕營(yíng)造良好開展環(huán)境，推進(jìn)運(yùn)維效勞外包產(chǎn)業(yè)開展。財(cái)政、發(fā)改、信息、稅收、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)部門要聯(lián)合開展對(duì)電子政務(wù)運(yùn)維效勞外包情況的調(diào)研，在此根底上，研究制定運(yùn)維效勞外包產(chǎn)業(yè)扶持政策，重點(diǎn)扶持一批運(yùn)維效勞外包企業(yè)，創(chuàng)立電子政務(wù)運(yùn)維外包公共品牌。在電子政務(wù)建立中，要把運(yùn)維效勞外包作為優(yōu)先選擇策略，將專業(yè)化強(qiáng)、非核心、相對(duì)獨(dú)立的業(yè)務(wù)實(shí)行外包。政府有關(guān)部門要定期或不定期公開提供重要的政府采購(gòu)信息，提供公開、公平競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)機(jī)，并把運(yùn)維外包工程納入集中采購(gòu)目錄，由政府采購(gòu)中心集中采購(gòu)。各級(jí)財(cái)政要加強(qiáng)對(duì)電子政務(wù)運(yùn)維效勞資金的保障，多個(gè)方面綜合考慮確定電子政務(wù)運(yùn)維外包效勞預(yù)算，并逐步納入政府部門的一般性行政支出預(yù)算。要明確電子政務(wù)運(yùn)維效勞的需求和*圍，加強(qiáng)對(duì)運(yùn)維效勞商進(jìn)展政府業(yè)務(wù)架構(gòu)和行政管理知識(shí)培訓(xùn)，提高其電子政務(wù)運(yùn)維業(yè)務(wù)的能力和水平。

?二〕轉(zhuǎn)變電子政務(wù)主管部門職能，提高效勞、指導(dǎo)、監(jiān)視、評(píng)估水平。要建立政府部門與運(yùn)維效勞商之間的新型合作伙伴關(guān)系。各級(jí)政府電子政務(wù)主管部門要加快職能轉(zhuǎn)變，做到‘。有所為有所不為〞，在研究分析的根底上，篩選確定那些可以由企業(yè)承當(dāng)?shù)墓ぷ魍ㄟ^(guò)外包方式文給企業(yè)，將更多的精力轉(zhuǎn)移到效勞外包產(chǎn)業(yè)開展、優(yōu)化外包企業(yè)運(yùn)行環(huán)境、加強(qiáng)政府與企業(yè)的協(xié)調(diào)溝通和指導(dǎo)監(jiān)視上來(lái)。要逐步由傳統(tǒng)的設(shè)施保障、系統(tǒng)維護(hù)、工程建立向電子政務(wù)統(tǒng)籌規(guī)劃、制定開展戰(zhàn)略和相關(guān)政策、組織協(xié)調(diào)政企關(guān)系、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)與平安**的監(jiān)控評(píng)估與審查轉(zhuǎn)型，提升電子政務(wù)全局性管理能力。政府部門要設(shè)立CIO，擔(dān)任電子政務(wù)建立的領(lǐng)導(dǎo)者和組織者，對(duì)電子政務(wù)建立規(guī)劃、實(shí)施方案、工程審查評(píng)估、運(yùn)維模式選擇等進(jìn)展全面分析和科學(xué)決策。

〔三〕制定相關(guān)制度和法律法規(guī)，規(guī)*外包行為和市場(chǎng)秩序。要加快研究制度電子政務(wù)運(yùn)維管理規(guī)*、運(yùn)維費(fèi)預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)、電子政務(wù)工程外包管理方法和運(yùn)維費(fèi)管理方法等相關(guān)政策和法律法規(guī)，積極推進(jìn)相關(guān)管理規(guī)*、行業(yè)自律公約的出臺(tái)。借鑒國(guó)際先進(jìn)的效勞管理標(biāo)準(zhǔn)，加快出臺(tái)宏觀的電子政務(wù)運(yùn)維效勞外包標(biāo)準(zhǔn)化指南，在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的宏觀指導(dǎo)下，由各地和各部門根據(jù)各自實(shí)際制定地方標(biāo)準(zhǔn)和部門標(biāo)準(zhǔn)。在此根底上，建立四種規(guī)*化運(yùn)作機(jī)制。一是建立運(yùn)維效勞企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)和退出機(jī)制，對(duì)電子政務(wù)外包效勞的企業(yè)實(shí)行行政許可，開展資質(zhì)認(rèn)證。

設(shè)立統(tǒng)一的運(yùn)維人員上崗資質(zhì)要求，鼓勵(lì)優(yōu)先為政府提供效勞。

二是建立效勞績(jī)效評(píng)估機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)效勞過(guò)程的監(jiān)視和考核工作，建立權(quán)威的第三方中立機(jī)構(gòu)，通過(guò)中立機(jī)構(gòu)為政府部門在電子政務(wù)運(yùn)維效勞外包過(guò)程中提供參謀咨詢、工程監(jiān)理、績(jī)效評(píng)估等各種效勞，把中立機(jī)構(gòu)的考核結(jié)果與外包企業(yè)資金撥付掛鉤和退出機(jī)制掛鉤。三是建立公開招投標(biāo)機(jī)制。對(duì)電子政務(wù)建立工程實(shí)行公開招投標(biāo)，保證對(duì)外包效勞商的選擇條件和選擇過(guò)程公開、公正，保證公平競(jìng)爭(zhēng)。四是建立事故問(wèn)責(zé)制和重大問(wèn)題質(zhì)詢機(jī)制。要嚴(yán)格劃分外包管理責(zé)任，經(jīng)常性地對(duì)運(yùn)維狀態(tài)進(jìn)展監(jiān)控，全面掌握運(yùn)行狀況，并定期組織風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

〔四〕加強(qiáng)平安**工作，切實(shí)防*平安風(fēng)險(xiǎn)。電子政務(wù)主管部門在運(yùn)維效勞外包時(shí)，要明確界定政府與效勞商的平安**責(zé)任，與效勞商及其員工簽訂平安和**協(xié)議，并根據(jù)不同情況分別設(shè)定平安策略。實(shí)行核心設(shè)備、敏感數(shù)據(jù)效勞器與一般設(shè)備別離的機(jī)制，關(guān)鍵密鑰由政府信息化主管部門掌握。在效勞商對(duì)核心設(shè)備運(yùn)維過(guò)程中，安排專人配合、跟蹤，全程共同處理。

四、結(jié)語(yǔ)隨假設(shè)電子政務(wù)的快速開展和推進(jìn)，電子政務(wù)運(yùn)維外包成為了各級(jí)政府及部門必需面對(duì)的問(wèn)題，得到了廣泛關(guān)注，很多地方也在開場(chǎng)積極探索。但在電子政務(wù)運(yùn)維外包模式選擇上，目前大多數(shù)政府和部門還存在迷茫和猶豫，從而使電子政務(wù)運(yùn)維外包推進(jìn)速度受到制約。

本文對(duì)當(dāng)前正在應(yīng)用和具有推廣前景的電子政務(wù)運(yùn)維外包模式進(jìn)展了一些比擬分析，可以供各級(jí)政府和部門在電子政務(wù)運(yùn)維外包中進(jìn)展參考。但電子政務(wù)運(yùn)維外包模式的選擇其實(shí)還不是主要的，更多的是一些根底性、實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題需要解決，如政府職能定位和職責(zé)轉(zhuǎn)變、運(yùn)維外包效勞環(huán)境優(yōu)化、運(yùn)維效勞相關(guān)法律政策完善等，這些既是解決當(dāng)前電子政務(wù)運(yùn)維外包問(wèn)題需要采取的措施，也是今后需要重點(diǎn)深入研究的問(wèn)題?？趨⒖嘉墨I(xiàn)[1]馬志穎。電子政務(wù)運(yùn)維效勞外包管理的探索與實(shí)踐[J].電子政務(wù)，2008【121:38[2]RaineyH.Publicagenciesandprivatefirms:Incentivestructures,goalsandindividualroles[J」，Admin