(上)淺論環(huán)境公益訴訟的啟動主體

淺論環(huán)境公益訴訟的啟動主體(上)摘要:環(huán)境公益訴訟既要充分保護公共利益，又要防止浪費司法資源，既要充分賦予公民和非政府組織訴權，又要防止濫訴，在制度設計上首先要賦予公民、非政府組織和檢察機關訴權，又要在公民法人或其他組織的訴權設計一個檢察機關前置審查的程序，同時要明確檢察機關在環(huán)境公益訴訟制度中的法律定位。環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民和組織依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關民事主體或行政機關而向法院提起訴訟的制度。實踐證明，這項制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權益起到了非常重要的作用。構建環(huán)境公益訴訟制度至少要解決的兩個基本問題：一個是受案范圍，一個是原告資格。[1]檢察機關、非政府組織和公民三者均應具有環(huán)境公益訴訟訴權，但要建立檢察機關前置審查程序，防止濫訴出現(xiàn)。訴訟中檢察機關不同于一般的原告，定位于公訴人是符合訴訟規(guī)律和中國檢察機關憲法定位的科學選擇。一、環(huán)境公益訴訟啟動主體的爭議環(huán)境公益訴訟是由檢察機關單獨啟動，還是在賦予檢察機關公訴啟動權的同時，賦予公民、環(huán)保非政府組織等環(huán)境公益訴訟啟動權?賦予后如何使用訴權?這就涉及到環(huán)境公益訴訟啟動模式選擇問題，對此學術界眾說紛紜，各持一端，司法實踐中也有不同做法。2綜合起來看，這些爭議主要集中到啟動主體和啟動順序兩大問題。啟動主體的爭議。環(huán)境公益訴訟啟動權僅僅由檢察機關壟斷還是檢察機關、非政府組織和公民同時共享，這是一元主體啟動和多元主體啟動爭議的關鍵。一元啟動模式就是將環(huán)境公益訴訟的起訴權僅授予檢察機關，檢察機關代表國家對侵害公益的行為進行起訴，即檢察機關專門行使環(huán)境公益訴訟權。其論據(jù)主要是檢察機關作為法律監(jiān)督者在發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵權時提起訴訟，是其自身公共利益代表人角色的要求，其在訴訟過程中雖然也是法律監(jiān)督者，但它作為公訴人的外在角色沖突也由于其作為公訴人并不存在自身直接利益而得到化解，它作為公訴人和作為監(jiān)督者的目的都在于保護國家和社會利益，無論訴訟結果如何，都與其維護的國家利益和公共利益無關。檢察機關具有較高的專業(yè)素質和強大的司法能力，賦予其公訴權即可解決公益維護缺位的問題。這種觀點同時認為，公民和非政府組織如果具有環(huán)境公益訴訟啟動權，一是力量不足以對抗侵權的行政機關、其他組織和個人，二是容易造成濫訴。但是公民和非政府組織可具有向檢察機關申請公益訴訟起訴的權利。[2]此外，與非政府組織團體相比，由于我國環(huán)保團體所應承擔的使命與其自身的發(fā)展存在嚴重差距。因此，以檢察機關作為原告可以盡快啟動環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟制度建設成本較低。[3]多元啟動模式就是環(huán)境公益起訴權同時賦予檢察機關、非政府組織(法人、其他社會組織，如公益組織等)和公民。[4]通過國家、社會組織、公民三個渠道上對公共利益進行司法救濟，動員了全國各個階層、各個方面，體現(xiàn)了“人民國家，人民管理”的原則，實現(xiàn)了國家公訴和社會組織及公民訴訟緊密結合，是最佳的啟動方式。[5]賦予公民環(huán)境公益訴訟啟動權是訴權屬于人民的訴訟民主化的要求，是權力屬于人民，真正實現(xiàn)人民當家作主的需要。我國憲法規(guī)定了人民直接參與國家事務管理的權力，如對國家機關的監(jiān)督權。當某一受委托者不按照人民的意志行使權力時，人民有權依法通過公益訴訟來行使管理國家事務的權力。公益訴訟是人民廣泛而真實地行使民主權利來管理國家事務和社會事務地新途徑，是憲法規(guī)定的公民民主權利在訴訟領域內的制度化、法律化表現(xiàn)。非政府組織應該具有公益訴訟權，因為無論是專業(yè)性還是行業(yè)性的非政府組織，作為專業(yè)維護某個領域或某個行業(yè)社會公益的組織，它們人手更加充分，精力更加充沛，財力更加雄厚，經驗更加豐富，影響力也可望更加深遠。一句話，參與公益訴訟更有優(yōu)勢。①非政府組織回歸到他所代表的團體，通過權利觀念深入人心，通過自身在社會活動中的作為履行社會責任并實現(xiàn)其組織存在的價值，更有利于其成為“公民社會保護和促進人權活動的重要的參與者”。[6]啟動順序的爭議。在多元主體具有環(huán)境公益訴權的基礎上，啟動順序上存在多元主體直接啟動和和檢察機關前置審查的爭議。第41條規(guī)定：公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。顯然，公民作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體有明確的憲法依據(jù)，符合人民主權的原則，這一點無需贅言。非政府組織是以促進和保護公共利益為宗旨的非贏利性組織，例如環(huán)保組織、消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會、少年兒童保護組織、動物保護組織等。由于非政府組織很多是以推動和保護公共利益為目的，因此它們對公共利益更為關注，是環(huán)境公益訴訟的積極推動者和參與者。盡管優(yōu)勢明顯，但是多元化主體均具有公益訴訟直接訴訟權利的話，一則法院將面臨巨大的壓力，整個社會將為之付出巨大的成本。況且，我國具有獨立地位的社會團體法人或組織并沒有真正建立，賦予它們保護公益的權利本身就無法實現(xiàn)。二則公民和非政府組織代表能力是非常有限，面對多