農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制調(diào)查研究報(bào)告

-.z**市農(nóng)村公共根底設(shè)施建立管理體制及村民自建情況調(diào)研報(bào)告**市開(kāi)展和改革委員會(huì)〔胡玉剛朱錦業(yè)陳淑芳〕按照省發(fā)改委?關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村公共根底設(shè)施建立管理體制以及村民自建等情況調(diào)研的通知?，我們及時(shí)組織各縣區(qū)和市直有關(guān)部門(mén)開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研，認(rèn)真總結(jié)我市農(nóng)村公共根底設(shè)施建立開(kāi)展情況，現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下：一、成效與做法**市地處陜、甘、寧三省(區(qū))交匯處，全市轄涇川、靈臺(tái)、崇信、華亭、莊浪、**6縣和崆峒區(qū)，總面積1.1萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?29.77萬(wàn)人，以回族為主的少數(shù)民族占總?cè)丝诘?.3%。2010年地區(qū)生產(chǎn)總值231.89億元，地方財(cái)政收入13.02億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11766元，農(nóng)民人均純收入3136元，社會(huì)消費(fèi)品零售總額86.7億元，農(nóng)業(yè)增加值50.6億元，糧食總產(chǎn)量95.1萬(wàn)噸。近年來(lái)，我市搶抓西部大開(kāi)發(fā)政策機(jī)遇，大力開(kāi)展農(nóng)村道路、平安飲水、農(nóng)田水利、水保生態(tài)、以工代賑、扶貧開(kāi)發(fā)、大中型水庫(kù)移民、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、教育、文化、衛(wèi)生等農(nóng)村公共效勞和根底設(shè)施建立，積極探索適應(yīng)形勢(shì)需要的工作推進(jìn)方式和管理體制，取得了較好成效，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)開(kāi)展。1、突出重點(diǎn)工程建立，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件顯著改善。“十一五〞期間，全市共實(shí)施重點(diǎn)農(nóng)業(yè)工程806項(xiàng)，完成投資165.9億元。一是農(nóng)村道路建立進(jìn)程加快。實(shí)施通鄉(xiāng)油路39條1078.2公里，根本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鄉(xiāng)通油路，硬化村道1207.1公里，硬化率到達(dá)17.1%，1445個(gè)村通上了公交客車(chē)，農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)里程到達(dá)1870公里，有效解決了農(nóng)村群眾行路難的問(wèn)題。二是人畜飲水工程建立進(jìn)程加快。持續(xù)實(shí)施農(nóng)村飲水平安工程，累計(jì)解決農(nóng)村159.87萬(wàn)人的飲水平安問(wèn)題，飲水平安覆蓋率到達(dá)84.2%，自來(lái)水通村率到達(dá)86%，入戶(hù)率到達(dá)74.4%。三是農(nóng)田水利建立進(jìn)程加快。實(shí)施農(nóng)綜開(kāi)發(fā)梯田建立、穩(wěn)固退耕還林成果等工程，新修梯田84.83萬(wàn)畝，完成水土流失治理1100平方公里，治理程度到達(dá)78.9%。實(shí)施了15座病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、灌區(qū)節(jié)水改造等水利工程，新增灌溉面積67.85萬(wàn)畝，節(jié)水灌溉面積到達(dá)52.98萬(wàn)畝。四是農(nóng)村人居環(huán)境建立進(jìn)程加快。完成村莊規(guī)劃1512個(gè)，完成土窯洞搬遷和危舊房改造38006戶(hù)，231.9萬(wàn)平米，完成投資17.38億元。累計(jì)建成小康屋3.26萬(wàn)戶(hù)，“三清五改〞示*村385個(gè)。全面推廣清潔能源，安裝太陽(yáng)灶13.83萬(wàn)臺(tái)，完成沼氣入戶(hù)12.36萬(wàn)戶(hù)，入戶(hù)率到達(dá)28.7%。五是社會(huì)事業(yè)開(kāi)展進(jìn)程加快。建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站86個(gè)、農(nóng)家書(shū)屋1034個(gè)，在237個(gè)行政村建成“一鄉(xiāng)一站〞和“一村一場(chǎng)〞農(nóng)民體育健身場(chǎng)所。投資21.2億元，改擴(kuò)建城鄉(xiāng)中小學(xué)校160.8萬(wàn)平米，完成危改52.6萬(wàn)平方米，學(xué)校布局更趨合理，教育根底設(shè)施進(jìn)一步改善。投資5.45億元，建成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等各類(lèi)衛(wèi)生工程248個(gè)，配置醫(yī)療設(shè)備9986臺(tái)〔件〕。建成了播送電視多路數(shù)字微波傳輸系統(tǒng)，播送電視覆蓋率分別到達(dá)98.8%和90.1%。六是扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)程加快。累計(jì)投入各類(lèi)資金5.6億元，集中實(shí)施了整村推進(jìn)、根底設(shè)施、產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)、科技扶貧為主的8大類(lèi)142個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)工程，貧困人口由52.86萬(wàn)人減少到30.13萬(wàn)人,減少22.73萬(wàn)人，貧困面由27.7％下降到15.6%。2、突出政府主導(dǎo)作用，根底設(shè)施建立管理不斷強(qiáng)化。目前，我市主要采取政府代建、群眾參與、市場(chǎng)化運(yùn)作方式，各級(jí)政府積極發(fā)揮主導(dǎo)作用，在促進(jìn)農(nóng)村根底設(shè)施建立中發(fā)揮了較好的作用。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、明確責(zé)任。各縣區(qū)都成立了由政府分管領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人為成員的農(nóng)村道路、人畜飲水、農(nóng)村沼氣、農(nóng)田水利、土地整理、扶貧開(kāi)發(fā)、以工代賑、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)等工程領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)工程實(shí)施的組織、協(xié)調(diào)工作。嚴(yán)格實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)、獎(jiǎng)罰清楚的工程建立工作機(jī)制。二是加強(qiáng)管理，規(guī)*程序。堅(jiān)持實(shí)行定期調(diào)度和工作報(bào)告制度，由工程責(zé)任單位確定專(zhuān)人負(fù)責(zé)，及時(shí)準(zhǔn)確報(bào)送工程進(jìn)展情況。嚴(yán)格實(shí)行工程法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制、竣工驗(yàn)收制等管理制度，不斷健全和完善質(zhì)量保證體系，確保工程質(zhì)量。加強(qiáng)工程資金管理，實(shí)行專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存、專(zhuān)賬管理、專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉運(yùn)行的管理制度，確保資金不被滯留、擠占和挪用。三是完善機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管。由市級(jí)投資主管部門(mén)會(huì)同審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)定期不定期對(duì)各縣區(qū)實(shí)施工程進(jìn)展催促檢查，從施工組織、工期進(jìn)度、資金預(yù)算、質(zhì)量管理等方面嚴(yán)格要求，對(duì)存在問(wèn)題及時(shí)提出整改意見(jiàn)，限期整改。3、突出建立資金籌措，投融資渠道進(jìn)一步拓寬。全市上下通過(guò)積極向上爭(zhēng)取、有效整合工程、鼓勵(lì)社會(huì)融資等多途徑、多形式籌措建立資金，確保工程實(shí)施。一是認(rèn)真篩選謀劃，積極爭(zhēng)取投資。認(rèn)真研究國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和投資導(dǎo)向，圍繞國(guó)家投資重點(diǎn)，篩選論證國(guó)省投資工程，多渠道向上匯報(bào)銜接爭(zhēng)取。二是整合涉農(nóng)工程，發(fā)揮綜合效益。積極整合農(nóng)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)、以工代賑、整村推進(jìn)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)村能源、通暢工程等工程，在保證投資渠道、使用性質(zhì)和管理部門(mén)不變的情況下，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)展有機(jī)整合，把假設(shè)干個(gè)子工程整合為一個(gè)工程群或大工程，形成一定規(guī)模和集聚效應(yīng)，在重點(diǎn)區(qū)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)行集中突破，最大限度發(fā)揮投資效益。三是挖掘民間資本，鼓勵(lì)社會(huì)投資。積極研究制定鼓勵(lì)社會(huì)投資的優(yōu)惠政策，充分挖掘和利用民間資本優(yōu)勢(shì)和潛力，積極探索、引導(dǎo)民間資本參與工程建立。4、突出根本制度完善，社會(huì)監(jiān)視功能有效發(fā)揮。一是實(shí)行工程公示制。各建立單位必須在施工現(xiàn)場(chǎng)對(duì)工程法人、勘察設(shè)計(jì)、施工監(jiān)理單位及責(zé)任人掛牌公示，標(biāo)明投資規(guī)模、建立內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、施工期限等，承受社會(huì)監(jiān)視。二是實(shí)行資金報(bào)帳制。以工代賑、易地扶貧搬遷、穩(wěn)固退耕還林成果等工程均實(shí)行報(bào)帳制管理，由主管部門(mén)對(duì)工程單位建立進(jìn)度、工程質(zhì)量嚴(yán)格審核，按執(zhí)行結(jié)果報(bào)賬，從源頭杜絕截留、擠占、挪用工程資金問(wèn)題。三是實(shí)行輿論監(jiān)視。通過(guò)各種新聞媒體、宣傳欄、宣傳資料等平臺(tái)，宣傳政策規(guī)定，公布工程建立情況，給群眾以知情權(quán)和監(jiān)視權(quán)。5、突出管理體制創(chuàng)新，村民自建活動(dòng)有序展開(kāi)。在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用前提下，根據(jù)條件和群眾意愿，有序推進(jìn)村民自建。對(duì)農(nóng)村危舊房改造工程，實(shí)行群眾自行修建，由質(zhì)檢部門(mén)或村民監(jiān)視小組負(fù)責(zé)監(jiān)視檢查，確保工程質(zhì)量。工程竣工后，先由村委會(huì)組織自查驗(yàn)收，驗(yàn)收情況由縣鄉(xiāng)進(jìn)展核實(shí)后向農(nóng)戶(hù)發(fā)放補(bǔ)助資金。對(duì)水庫(kù)移民后期扶持工程，通過(guò)召開(kāi)村民和村民代表大會(huì)形式，充分聽(tīng)取移民及安置區(qū)村民意見(jiàn)，由村民**選擇工程，然后按照統(tǒng)一組織、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)原則進(jìn)展建立，政府只負(fù)責(zé)扶持資金的發(fā)放和建立質(zhì)量的監(jiān)視把關(guān)。在小型的道路、水利等以工代賑工程中，積極組織村民利用國(guó)家投資建立自己家園，并從勞務(wù)中獲取報(bào)酬，工程建成后由政府組織進(jìn)展驗(yàn)收。在農(nóng)村沼氣、集雨水窖、梯田建立等涉及千家萬(wàn)戶(hù)的工程和需要群眾籌資籌勞的工程中，積極組織發(fā)動(dòng)群眾參與建立。我市農(nóng)村根底設(shè)施建立取得一定成績(jī)，在管理體制和村民自建方面也做出了一些有益嘗試，但仍存在不少困難和問(wèn)題。建立資金投入缺乏，根底設(shè)施仍然薄弱。雖然國(guó)家和省上投入農(nóng)村根底設(shè)施建立領(lǐng)域的資金不斷加大，有利于改變欠興旺地區(qū)，尤其農(nóng)村地區(qū)落后面貌的政策措施不斷強(qiáng)化，但就目前實(shí)際講，由于我市底子薄、欠帳大、人口多、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開(kāi)展任務(wù)重，建立需要與投資額度相比差距很大。加之國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)偏低，地方配套及群眾自籌資金落實(shí)困難，工程建立資金短缺問(wèn)題十分突出，農(nóng)村根底設(shè)施建立依然困難和薄弱。農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重老化、渠系配套水平很低，農(nóng)業(yè)靠天吃飯局面沒(méi)有改變；鄉(xiāng)村通達(dá)工程實(shí)施*圍有限，仍有726個(gè)村沒(méi)通油路，農(nóng)村公路路面鋪油僅為52%；仍有30萬(wàn)農(nóng)村人口沒(méi)有解決飲水平安問(wèn)題；仍有21483戶(hù)88161人居住在窯洞和危舊房中，分別占農(nóng)村總戶(hù)數(shù)和總?cè)丝诘?.5%、9.1%。2、管理體制有待完善，投資效益發(fā)揮不夠。一是規(guī)劃統(tǒng)籌不夠到位。農(nóng)村根底設(shè)施建立資金投入主體目前還是要靠國(guó)家，大都是根據(jù)國(guó)家政策方向和扶持要求進(jìn)展選擇和安排工程，由于存在同類(lèi)工程有多個(gè)行業(yè)下達(dá)資金，缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌，且標(biāo)準(zhǔn)不一，資金使用較為分散，投資效果明顯受影響。如根本口糧田建立工程，水保、國(guó)土、農(nóng)綜、扶貧等部門(mén)每年均有工程安排，但國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)參差不一，且缺乏統(tǒng)籌布局規(guī)劃，給工程建立和管理帶來(lái)不少困難。二是工程審批環(huán)節(jié)過(guò)多。一些小型工程，仍然是要嚴(yán)格按大中型工程的審批管理程序來(lái)執(zhí)行，前期工作過(guò)于繁瑣，不但延遲工程實(shí)施進(jìn)度，更增加了工程本錢(qián)，使投資效果大打折扣。三是管理機(jī)構(gòu)仍不健全?？h鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)村公共根底設(shè)施建立管理機(jī)構(gòu)人員編制少、專(zhuān)業(yè)人員嚴(yán)重缺乏，現(xiàn)有技術(shù)人員大都只能管管新建工程規(guī)劃、放線(xiàn)、施工，無(wú)法顧及對(duì)工程的全程管理和跟蹤技術(shù)效勞。四是工程后期管護(hù)仍然很難。一些鄉(xiāng)村根底設(shè)施權(quán)益主體和責(zé)任主體不明確，工程后期管護(hù)無(wú)法保障，自來(lái)水管、溝渠、壩頭、電桿電線(xiàn)、道路等公共根底設(shè)施管理不善，修復(fù)不及時(shí)，“有人建，無(wú)人管〞現(xiàn)象突出，影響工程效益發(fā)揮，人民群眾生產(chǎn)生活問(wèn)題得不到根本保證。3、制約因素依然較多，村民自建處在發(fā)育階段。一是自建工程“面窄量少〞。一方面群眾直接參與建立的工程目前僅限于小型道路、水利等以工代賑工程，投資較大的公益性工程完全由政府代建；另一方面群眾參與建立并從中獲取勞務(wù)報(bào)酬的比例較低，為工程總投資的10-20%。二是村民自建積極性不高。由于能力及報(bào)酬問(wèn)題，一些農(nóng)民寧愿外出務(wù)工，不愿參與本村本地農(nóng)村根底設(shè)施工程建立，一些群眾因利益平衡問(wèn)題甚至阻撓工程建立。三是村級(jí)組織管理能力薄弱。依地方目前開(kāi)展水平，大多數(shù)鄉(xiāng)村干部及村民還不具備組織施工、材料采購(gòu)、財(cái)務(wù)管理等方面的專(zhuān)業(yè)能力和市場(chǎng)經(jīng)歷，村委會(huì)只是做些群眾參與工程建立投工投勞的活動(dòng)組織和一些力所能及的后勤效勞保障工作。1、加大政府資金投入力度，適當(dāng)提高國(guó)家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。建議國(guó)家在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)開(kāi)展中加大對(duì)欠興旺地區(qū)農(nóng)村根底設(shè)施建立的投入力度，尤其是加大在通鄉(xiāng)公路、農(nóng)田水利、飲水平安工程、污水垃圾處理、農(nóng)村危舊房改造、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村中小學(xué)校舍平安工程、農(nóng)村文化活動(dòng)場(chǎng)所、農(nóng)民體育健身工程等方面的投入額度。同時(shí)，提高公路、飲水、學(xué)校、醫(yī)院、農(nóng)村能源等國(guó)家投資的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，降低地方配套和自籌資金比例，提高地方的積極性。2、統(tǒng)籌規(guī)劃安排工程，合理整合工程資金。一方面國(guó)家在安排工程時(shí)，要統(tǒng)籌考慮各行業(yè)、各部門(mén)的工程和資金，統(tǒng)一規(guī)劃、互補(bǔ)銜接，防止多頭下達(dá)、重復(fù)建立。另一方面要結(jié)合實(shí)際，適當(dāng)放寬政策，鼓勵(lì)有效整合農(nóng)業(yè)工程和資金，集中財(cái)力辦大事，提高資金使用效益。3、建立農(nóng)村根底設(shè)施建立多元化投資機(jī)制。建議國(guó)家進(jìn)一步出臺(tái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投向農(nóng)村根底設(shè)施建立的優(yōu)惠政策，采用“公辦民助〞、“民辦公助〞等方式，充分調(diào)動(dòng)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體投資農(nóng)村根底設(shè)施建立的積極性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)、個(gè)體大戶(hù)或富裕的農(nóng)民以獨(dú)資或股份制的形式投資于農(nóng)村根底設(shè)施建立，將社會(huì)閑散資金轉(zhuǎn)化為根底設(shè)施建立的資金，進(jìn)一步加快農(nóng)村根底設(shè)施建立步伐。逐步實(shí)現(xiàn)由政府代建向村民自建、政府監(jiān)管轉(zhuǎn)變。先試點(diǎn)探索、宣傳典型、出臺(tái)相應(yīng)促進(jìn)政策，由小到大、由易到難，由點(diǎn)到面，逐步推進(jìn)農(nóng)村根底設(shè)施建立由政府代建向村民自建的管理體制轉(zhuǎn)變。合理劃分政府代建和村民自建工程的*圍，對(duì)一些大型工程、技術(shù)較為復(fù)雜的群眾無(wú)力自建的工程仍由政府建立，對(duì)群眾完全具備自主建立能力的農(nóng)村沼氣、集雨水窖、移民搬遷工程中的住宅工程、扶貧及整村推