從20世紀(jì)60年代的放任主義到70年代的積極不干預(yù)主義歷史回顧與分析

從20世紀(jì)60年代的“放任主義”到70年代的“積極不干預(yù)主義”歷史回顧與分析

一、引言香港經(jīng)濟(jì)于20世紀(jì)60年代中期開始起飛，并于70年代持續(xù)增長(zhǎng)，成為亞洲“四小龍”之首。香港經(jīng)濟(jì)能有如此佳績(jī)，原因甚多，有認(rèn)為這是由于港府采取合宜的經(jīng)濟(jì)政策所致。一般均認(rèn)為港府的經(jīng)濟(jì)管理思維在60年代是“放任主義”（laissez-faire），70年代則是“積極不干預(yù)主義”（positivenon-interventionism），特別是70年代由當(dāng)時(shí)的財(cái)政司夏鼎基（PhilipHaddon-Cave）倡議的“積極不干預(yù)主義”，迄今仍為本港政商界奉為圭臬，且更受到許多國(guó)際知名經(jīng)濟(jì)學(xué)者如佛利民（MiltonFriedman）的推崇。但無可避免，各界對(duì)上述兩個(gè)主義都曾爭(zhēng)論不休，不過，官方對(duì)這兩個(gè)主義的解釋不多，而學(xué)術(shù)界亦鮮有深入的研究。①本文試從該20年間發(fā)表的預(yù)算案、立法局的預(yù)算案辯論和相關(guān)的文章，通過就政策的制定和爭(zhēng)論，探索這兩個(gè)主義的本質(zhì)和在香港執(zhí)行的情況，其結(jié)論有異于一貫的看法。二、20世紀(jì)60年代的“放任主義”“放任主義”的重點(diǎn)就是市場(chǎng)主導(dǎo)，港府信賴市場(chǎng)機(jī)制能最有效地解決各種資源配置的問題。港府要致力維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)作，因此除提供最基本的法治和基建外，港府盡量不制定非必要的條例，以免影響市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)作效率。港府堅(jiān)持小政府的原則，只需提供一些涉及整體社會(huì)利益而私營(yíng)部門無力或／及不感興趣投資的項(xiàng)目，而其他各種社會(huì)服務(wù)大部分均可由私營(yíng)部門提供，政府根本無須參與?！胺湃沃髁x”指出，政府施政缺乏效率，因此強(qiáng)調(diào)低稅率及低稅務(wù)負(fù)擔(dān)，以免政府擁有龐大財(cái)政資源而浪費(fèi)公帑?！胺湃沃髁x”認(rèn)為政府只需提供適當(dāng)環(huán)境，讓工商界謀取最大利潤(rùn)，有利經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，所以政府不需要制定任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略以及微觀的行業(yè)政策和宏觀的總體經(jīng)濟(jì)政策?！胺湃沃髁x”根本不相信總需求管理和宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策的效用，簡(jiǎn)言之，“放任主義”就是對(duì)市場(chǎng)的“不干預(yù)主義”（non-interventionism）。港府非常服膺這種經(jīng)濟(jì)管理思維，特別是作為殖民地政府，非常重視審慎理財(cái)、量入為出、收支平衡和小政府，這就是香港自1842年開埠至20世紀(jì)60年代以來港府的經(jīng)濟(jì)管理哲學(xué)。叫人驚訝的，倒是多年來鮮有財(cái)政司撰文闡釋這種經(jīng)濟(jì)管理哲學(xué)，連在年度財(cái)政預(yù)算案中財(cái)政司為“放任主義”辯護(hù)的段落也不多。老實(shí)說，歷任財(cái)政司均有意回避這一名詞，以免給人一種推搪卸責(zé)的印象。港府少干預(yù)市場(chǎng)，非常重視商界利益。對(duì)一個(gè)殖民地政府來說，在一個(gè)借來的時(shí)間、借來的地方的架構(gòu)下，既難于、也無須著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，殖民地政府官員無須當(dāng)政治家，只求社會(huì)穩(wěn)定，避免出現(xiàn)政治動(dòng)蕩、革命流血的情況，所以致力維護(hù)工商界特別是英商和外商的利益，避免涉及民生的爭(zhēng)論，也刻意回避政府管治受民意左右的局面出現(xiàn)，最好的方法就是強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，適者生存。港府亦借此回避或推卸任何責(zé)任，所以“不干預(yù)主義”也等同于殖民地政府官僚的“不干事方式”（do-nothingapproach）。這種倚重市場(chǎng)機(jī)制雖可美言為不偏袒任何一方，但工商界通過其經(jīng)濟(jì)實(shí)力而成為市場(chǎng)的主導(dǎo)者，所以“不干預(yù)主義”實(shí)際上是偏袒工商界利益，犧牲社會(huì)公義及低下階層的利益。60年代是香港經(jīng)濟(jì)起飛的年代，整體經(jīng)濟(jì)充滿活力和效率，但“放任主義”下許多行業(yè)的效率卻不高，競(jìng)爭(zhēng)也不足，這是由于港府不太理會(huì)行業(yè)的壟斷及反公平競(jìng)爭(zhēng)行為。港府認(rèn)為工商界暴利是天經(jīng)地義之事，所以在六七十年代并未制定任何促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、防止壟斷的條例，特別是英商占優(yōu)勢(shì)的金融業(yè)和銷售業(yè)。雖然“二戰(zhàn)”前后本港銀行業(yè)屢次出現(xiàn)管理不善問題，但港府并無引入存款保險(xiǎn)制，令到一般市民無法享受存款保障，成為銀行倒閉的犧牲者，但卻保障了英資及外資大銀行的既得利益。60年代港府對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管是不足及缺乏效率的，公司法也未能適時(shí)修訂，以致在60年代已無法適應(yīng)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，致令公司管治出現(xiàn)問題，1973年的股災(zāi)反映了香港上市公司的公司管治嚴(yán)重落伍。香港經(jīng)濟(jì)于60年代中期起飛，但工人并未能享受應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)繁榮成果，工人每日的工作時(shí)間甚長(zhǎng)，港府理應(yīng)立法規(guī)限，為工人爭(zhēng)取合理權(quán)益?？上Ц鄹冀K以工商界利益為重，雖然有立法局議員為工人請(qǐng)命，港府始終沒有立法制定最高工時(shí)；香港雖有行業(yè)委員會(huì)條例，但港督從未引用該條例來制定不同行業(yè)的最低工資。此外，港府曾于1967年研究有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)制度，并發(fā)表研究報(bào)告，建議成立強(qiáng)制性供款式的公積金，為工人提供危疾、失業(yè)、退休等各種社會(huì)保險(xiǎn)，但最終為當(dāng)時(shí)的輔政司反對(duì)，認(rèn)為該報(bào)告對(duì)雇主有偏見以及會(huì)削減工商界利潤(rùn)，因而大力反對(duì)并擱置該建議。②直至60年代，香港市民仍尊重殖民地政府的權(quán)威，甚少挑戰(zhàn)經(jīng)濟(jì)政策；但工商界及立法局議員則較為敢言，為維護(hù)工商界利益而向港府提出不同的要求，挑戰(zhàn)“放任主義”。60年代香港仍以制造業(yè)出口帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，但香港是一個(gè)不收取出入口關(guān)稅的自由港，亦無任何鼓勵(lì)出口或限制入口的政策，但外國(guó)保護(hù)主義猖獗，常實(shí)施規(guī)限港貨入口的政策。在60年代初，港府曾考慮是否需要修改“放任主義”的政策，但不是向海外市場(chǎng)報(bào)復(fù)，實(shí)施入口限制，而是考慮以政策調(diào)控本港出口行業(yè)的增長(zhǎng)，以配合出口限額或配額。③由于這會(huì)改變一貫的“放任主義”政策，所以財(cái)政司對(duì)此非常審慎，只在預(yù)算案討論這種政策改動(dòng)的可能性，不過最終財(cái)政司仍維持“放任主義”政策。工商界對(duì)此并無共識(shí)，但多認(rèn)為需要深入討論，不宜妄作改革，變更“放任主義”，最好能找出中庸之道，并建議港府可向銀行界、工業(yè)界和商會(huì)咨詢意見，以促進(jìn)香港工業(yè)多元化及扶助新興工業(yè)。④這一響應(yīng)已超越調(diào)控出口行業(yè)增長(zhǎng)建議的精神，當(dāng)時(shí)的財(cái)政司祈樂嘉（A.G.Clarke）認(rèn)為不需要向工商界咨詢，因這樣等同要與工商界分享制定政策的權(quán)力，他更不贊成扶助工業(yè)或制定積極的工業(yè)政策。⑤制造業(yè)出口問題不單困擾業(yè)界，更沖擊港府政策。當(dāng)***偉（JohnCowperthwaite）于1962／1963年度提出其第一份預(yù)算案時(shí)，立法局議員巴頓（H.D.M.Barton）指出制衣業(yè)擴(kuò)展過速，反而對(duì)該行業(yè)的發(fā)展不利，故該行業(yè)已準(zhǔn)備接受港府某種形式的管制，巴頓更認(rèn)為“香港有需要規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的未來發(fā)展，特別需要制定一個(gè)五年計(jì)劃”。⑥***偉則強(qiáng)調(diào)香港是資本主義制度中最開放的經(jīng)濟(jì)，若實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，香港企業(yè)的活力、市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)將會(huì)因而受損，故***偉大力抨擊巴頓的建議。⑦其實(shí)***偉對(duì)計(jì)劃一詞過分敏感，忽略了在資本主義經(jīng)濟(jì)制度下仍有作出長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略的需要，西方社會(huì)也是如此，鮮有如香港實(shí)施“放任主義”政策的。也許***偉借評(píng)論計(jì)劃經(jīng)濟(jì)來回避對(duì)“放任主義”的批評(píng)，但他連對(duì)制衣業(yè)的行業(yè)政策也避而不談，足見他是“放任主義”的忠心支持者。三、“放任主義”下的不良結(jié)果及危機(jī)管理完全倚重市場(chǎng)機(jī)制的“放任主義”雖說富有彈性，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)要承受許多不良結(jié)果，且會(huì)出現(xiàn)很多危機(jī)。例如1965年的銀行擠提風(fēng)潮，令剛剛經(jīng)濟(jì)起飛的香港，面對(duì)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退。雖說是銀行界過分貸款，缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理，其實(shí)，銀行條例嚴(yán)重滯后，港府對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管不足、對(duì)存戶的保障不足，是造成該次銀行風(fēng)潮的主因，這是與“放任主義”的經(jīng)濟(jì)管理哲學(xué)有關(guān)的。又如1967年香港的社會(huì)騷動(dòng)，導(dǎo)火線是制造業(yè)工人不滿資方的剝削，而引致罷工等工業(yè)行動(dòng)，終成為各種社會(huì)不滿的爆發(fā)點(diǎn)，社會(huì)騷動(dòng)導(dǎo)致工廠停工、出口銳減、經(jīng)濟(jì)衰退?？梢姟胺湃沃髁x”以不干預(yù)勞工市場(chǎng)為名，偏袒工商界利益為實(shí)。但經(jīng)濟(jì)衰退情況下，勞資均受影響。港府其后雖對(duì)此兩事作危機(jī)管理，控制其不利影響，但足以反映“放任主義”的不可恃，香港社會(huì)需要付出沉重的代價(jià)。四、議員挑戰(zhàn)“放任主義”：建議成立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”面對(duì)60年代各種社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問題，港府的“放任主義”管理思維已無法緩解，反而使形勢(shì)更壞。而1967年英鎊貶值累及與其掛鉤的港元，引致各界對(duì)港府貨幣政策和金融管理的不滿，各界均把矛頭指向主管財(cái)經(jīng)、金融及工商政策的財(cái)政司，對(duì)他多番責(zé)難。立法局議員黃宣平認(rèn)為把所有責(zé)任均推在財(cái)政司身上是不太公平的，他于1968／1969預(yù)算案辯論時(shí)建議成立一個(gè)“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”（EconomicAdvisoryCommittee），以助財(cái)政司制定政策。他建議該委員會(huì)應(yīng)有如下功能⑧：（1）在現(xiàn)行公共財(cái)政架構(gòu)下，研究及建議各種擴(kuò)展香港社會(huì)服務(wù)增長(zhǎng)的方法；（2）研究本地居民生產(chǎn)總值（grossnationalproduct，GNP）的組成，在不損害企業(yè)家精神下尋找新的稅源；（3）研究穩(wěn)定生活指數(shù)的方法，特別是對(duì)一些糧食如米、菜、魚等實(shí)施物價(jià)管制，以穩(wěn)定勞動(dòng)成本；（4）研究及建議令港元成為一穩(wěn)定貨幣的方法，以及有效的金融管理來避免金融危機(jī)的出現(xiàn)；（5）研究及建議維持香港經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)政策。這五項(xiàng)功能都涉及財(cái)政司的權(quán)責(zé)，但在“放任主義”下這些權(quán)責(zé)并未有得到應(yīng)有的重視，或執(zhí)行得不好。黃宣平議員引用了凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論有關(guān)政府的角色的說法，但要由一個(gè)“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”去扮演，這不啻是挑戰(zhàn)當(dāng)前的“放任主義”及財(cái)政司的權(quán)力，對(duì)于殖民地的港英政府更屬天方夜譚、難以接受。難怪財(cái)政司***偉在總結(jié)預(yù)算案辯論時(shí)大加反對(duì)，指出黃宣平建議的目標(biāo)是要搶奪財(cái)政司的權(quán)力，他則誓死維護(hù)，不接受黃宣平的建議。不過他指出，港府早已聽取各界有關(guān)財(cái)經(jīng)金融的意見，根本無須另立新架構(gòu)。他更指出香港經(jīng)濟(jì)主要受外界影響，而非由內(nèi)部因素主導(dǎo)，香港的獨(dú)特情況絕非西方經(jīng)濟(jì)理論所描述的，而黃宣平受到學(xué)術(shù)界的影響，其建議絕不適用于香港。他特別針對(duì)黃宣平提及的管制基本糧食價(jià)格，認(rèn)為除了干擾供應(yīng)外，別無好處。至于編制GNP一事，他認(rèn)為這只對(duì)那些高稅率及對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)較多的國(guó)家才較有用，他質(zhì)疑對(duì)香港這一個(gè)小型自由開放的經(jīng)濟(jì)來說，編制GNP的作用不大，因香港并不需要采取西方式的宏觀政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)。他最終沒有接納黃宣平的建議，也否決鐘士元及黃宣平就設(shè)立工業(yè)銀行的建議。⑨黃宣平在隨后的一個(gè)預(yù)算案辯論時(shí)再接再厲，重提成立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”的建議，強(qiáng)調(diào)其主要目標(biāo)在理順政府在各種社會(huì)服務(wù)開支的優(yōu)先次序，及研究各種財(cái)政金融政策的經(jīng)濟(jì)影響，好讓港府能聽取多方面的意見。⑩***偉當(dāng)然再次反對(duì)，更戲言不同經(jīng)濟(jì)學(xué)家的看法多各異，作用不大。不過簡(jiǎn)悅強(qiáng)議員則猛烈批評(píng)***偉一人主宰整個(gè)政府的經(jīng)濟(jì)決策，過分主觀，未能全面地處理問題。簡(jiǎn)悅強(qiáng)認(rèn)為要撥亂反正，應(yīng)以滿足社會(huì)迫切的需要為主，而不應(yīng)受制于公共財(cái)政的考慮。簡(jiǎn)悅強(qiáng)的批評(píng)并非無的放矢，事實(shí)上，港府的行政架構(gòu)及決策過程令財(cái)政司一人獨(dú)攬財(cái)經(jīng)、金融、工商及科技等決策權(quán)，亦通過預(yù)算撥款來控制各種社會(huì)服務(wù)開支和民生福利，特別是在“放任主義”下各界能參與制定政策的渠道及機(jī)會(huì)甚少，以致出現(xiàn)以審慎理財(cái)為主的管理思維，而以犧牲社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為代價(jià)。所以簡(jiǎn)悅強(qiáng)表面上是批評(píng)財(cái)政司，實(shí)際上是表達(dá)對(duì)殖民地行政架構(gòu)及決策系統(tǒng)追不上社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的不滿，“放任主義”已不適應(yīng)時(shí)代的需要。不過***偉強(qiáng)調(diào)殖民地政府應(yīng)以審慎理財(cái)為先，若沒有收支平衡，其他也不用談了。***偉的響應(yīng)只是回避簡(jiǎn)悅強(qiáng)批評(píng)的重點(diǎn)。(11)在***偉的強(qiáng)烈反對(duì)下，60年代始終沒有成立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”。換言之，立法局議員及工商界無法影響港府對(duì)“放任主義”、小政府及審慎理財(cái)?shù)目捶?。不過議員們的努力也沒有完全白費(fèi)，***偉雖然反對(duì)六年免費(fèi)教育，但在他任內(nèi)最后一年仍予以通過，及開展了簡(jiǎn)單的公共援助制度，成立出口信用保險(xiǎn)局，也給興建地下鐵作前期撥款。但這些距離黃宣平建議的“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”五大功能相去甚遠(yuǎn)。因此，60年代***偉任內(nèi)是貫徹“放任主義”的年代。五、70年代的挑戰(zhàn)：“放任主義”過時(shí)論70年代英國(guó)由工黨執(zhí)政，對(duì)港英殖民地政府的施政不無影響。夏鼎基于1971年中出任財(cái)政司，而新任港督麥理浩（C.M.MacLehose）于1971年底來港履新。麥理浩在港推行了許多社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目，他的就職演說辭反映了工黨的施政理念。他說：“香港的持續(xù)繁榮令我們可以在滿足基本需要后，再投入更多資源去改善市民生活。政府過去已作出種種努力，我期望能聽到在這方面的發(fā)展以及各種相關(guān)政策，特別是關(guān)乎住屋、醫(yī)療、社會(huì)福利及教育，包括工業(yè)教育的政策，并能在未來五年顯示增加給予市民的利益?！?12)麥理浩既然以增加各種社會(huì)服務(wù)開支為其施政目標(biāo)，財(cái)政司自然就需要作出配合，無可避免地對(duì)“放任主義”造成沖擊。夏鼎基于1972／1973年度提出其第一份預(yù)算案，該份預(yù)算案并無什么驚人之舉，但他首次提及香港的本地生產(chǎn)總值GDP，讓鐘士元議員大加贊賞。夏鼎基一改***偉的觀點(diǎn)，改組統(tǒng)計(jì)部門，重視GDP及相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的收集及編制，但并不表示夏鼎基全盤接受黃宣平在1968／1969年度預(yù)算案辯論時(shí)提出的“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”的建議及功能。各立法局議員也善待夏鼎基，并無尖銳批評(píng)該份預(yù)算案，只有安子介議員談及與“放任主義”有關(guān)的課題。安子介是著名工業(yè)家，他指出政府過分干預(yù)市場(chǎng)會(huì)窒礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而港府有意識(shí)的“放任主義”政策有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。他指出港府在房屋、水務(wù)、治安、醫(yī)療的開支，以及成立生產(chǎn)力促進(jìn)局及出口信用保險(xiǎn)局均有利于減低生產(chǎn)成本，促進(jìn)本地產(chǎn)品出口及發(fā)展，因此他認(rèn)為單以“放任主義”而不提及其他政策來形容港府經(jīng)濟(jì)管理思維是誤導(dǎo)的。安子介進(jìn)而強(qiáng)調(diào)計(jì)劃的重要性，特別是由政府主導(dǎo)規(guī)劃的優(yōu)點(diǎn)，因?yàn)檎茌^全面分析問題，指出發(fā)展的方向，更能關(guān)注充分就業(yè)及改善市民生活質(zhì)素的問題；私營(yíng)部門則以私利為主，不一定對(duì)整體有利。安子介遂建議港府主持一次全面性的工業(yè)調(diào)查，深入調(diào)研制造業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)與營(yíng)銷，以及應(yīng)發(fā)展哪種新興工業(yè)。(13)可惜夏鼎基并未響應(yīng)安子介的論述與建議，雖然計(jì)劃使人容易聯(lián)想起計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，但全面性的工業(yè)調(diào)查應(yīng)屬中性，港府理應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查?？墒歉鄹⒉挥X有此需要，可見夏鼎基仍未脫離“放任主義”的束縛，也遵守不資助任何行業(yè)的政策。另外，香港股票市場(chǎng)在1973年風(fēng)云色變，初則暴升，繼而暴跌，但夏鼎基在1973／1974年度預(yù)算案并無提出任何政策上的響應(yīng)。黃宣平議員遂建議港府干預(yù)股市，也遭夏鼎基拒絕。夏鼎基指出只要股市運(yùn)作正常，及不存在造市欺騙手法時(shí)，港府無須干預(yù)。不過，他在1973／1974年度預(yù)算案首次提出香港要發(fā)展成區(qū)域金融中心(14)，這是他首次提及優(yōu)化香港經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，可說是偏離了“放任主義”、市場(chǎng)主導(dǎo)的思維。六、1974／1975年度預(yù)算案的挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)衰退下的盈余預(yù)算案由于夏鼎基于1973／1974年度預(yù)算案未能預(yù)見因能源危機(jī)而飆升的通脹率，因此如何撰寫1974／1975年度預(yù)算案，是對(duì)夏鼎基的一大挑戰(zhàn)。但夏鼎基在1974／1975年度預(yù)算案中既未表歉意，也沒有提出有效的解決方法，因而引起各立法局議員在預(yù)算案辯論時(shí)群起圍攻。更令議員們反感的是，夏鼎基為了達(dá)致收支平衡，竟大幅度削減社會(huì)服務(wù)開支及加稅加費(fèi)，提出了一個(gè)盈余預(yù)算案。港府未能適當(dāng)處理通脹問題，涉及港府的“放任主義”及經(jīng)濟(jì)管理角色問題。各議員在預(yù)算案辯論時(shí)大肆抨擊港府緊守過時(shí)的“放任主義”，不理會(huì)行業(yè)不良的經(jīng)營(yíng)手法是導(dǎo)致通脹急升的原因之一；他們指出港府單規(guī)限食米入口商的數(shù)目不足以平抑米價(jià)，也不足以應(yīng)付奸商暴利。張有興議員批評(píng)“放任主義”在平抑米價(jià)是無效的，他提及工商署與食米批發(fā)商和零售商的連串會(huì)議后已能平抑米價(jià)，可見港府是可以有效處理奸商暴利問題的。(15)胡文翰議員更尖銳地指出“放任主義”已經(jīng)過時(shí)，而港府卻視之為不可褻瀆的“圣?！?。他認(rèn)為港府混淆了干預(yù)與合作和參與，在當(dāng)前急變的形勢(shì)下，港府需快速作出響應(yīng)，可惜港府施政慢如蝸牛，往往需要約5年時(shí)間始能從計(jì)劃至立法實(shí)施。胡文翰還指出，假如港府能早接受工業(yè)界的意見，加強(qiáng)科技及技術(shù)教育，則可擴(kuò)大香港制造業(yè)的基礎(chǔ)，有利于減輕通脹壓力；若港府能及早處理，是可減輕股市危機(jī)的。張有興和胡文翰的發(fā)言充分反映了社會(huì)各界對(duì)港府堅(jiān)持“放任主義”的不滿(16)，因此胡百金及黃宣平議員再次重提成立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”的建議。(17)七、夏鼎基的回應(yīng)：成立“經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)”議員們的大肆抨擊，夏鼎基似難以招架，而港府也難再堅(jiān)守“放任主義”的經(jīng)濟(jì)管理哲學(xué)。不過，利國(guó)偉議員發(fā)言為夏鼎基提供下臺(tái)階，利國(guó)偉指出落實(shí)“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”的建議或會(huì)遇到很多實(shí)際問題，但認(rèn)為港府應(yīng)從另一角度去處理此事，他建議港府成立一個(gè)包括立法局議員的小組，研究應(yīng)否設(shè)立此種咨詢架構(gòu)。(18)利國(guó)偉高明之處，是把具有制定政策功能的“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”建議轉(zhuǎn)化為一咨詢組織，制定政策的功能全失，財(cái)政司無須懼怕被分享權(quán)力。夏鼎基在總結(jié)預(yù)算案辯論時(shí)表示不清楚究竟“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”要達(dá)到什么目的，及該委員會(huì)在不削弱行政局制定政策權(quán)力的前提下，如何配合當(dāng)前的運(yùn)作機(jī)制。夏鼎基明確表示他不支持該建議，但卻甚欣賞利國(guó)偉提出研究設(shè)立相關(guān)的咨詢架構(gòu)的建議。不過夏鼎基最終并沒有采納利國(guó)偉的建議，他反而以響應(yīng)胡百金議員提出“要經(jīng)常檢討當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問題”的論點(diǎn)為借口，建議成立一個(gè)由立法局四位非官守議員及三位官守議員組成，并由財(cái)政司出任主席的“經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)”（EconomicReviewCommittee），去參與出版每一季度的經(jīng)濟(jì)報(bào)告。原來港府于1972年秋季在布政司署經(jīng)濟(jì)科下設(shè)立一個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)分析組，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)出版季度的經(jīng)濟(jì)報(bào)告，分析經(jīng)濟(jì)狀況及表現(xiàn)。夏鼎基建議“經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)”可參與討論該份報(bào)告及作最后定稿。夏鼎基認(rèn)為暫時(shí)無須急于成立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”，須視“經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)”能否達(dá)到各議員對(duì)經(jīng)濟(jì)政策研究的要求而定。(19)夏鼎基似乎并沒有翻閱黃宣平于1968／1969年度提出有關(guān)“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”詳細(xì)功能的發(fā)言稿，其高明之處在于規(guī)范了“經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)”的功能只限于檢討每季經(jīng)濟(jì)狀況，委任四位極力支持成立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”的立法局非官守議員“經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)”，讓他們?cè)诜爆嵉慕y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)內(nèi)消磨精力，最終會(huì)失去興趣。所以鐘士元及胡文翰兩位議員在其后的1975／1976年度預(yù)算案辯論時(shí)大吐苦水，認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)”的范疇與表現(xiàn)差強(qiáng)人意，與“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”的功能相差甚遠(yuǎn)。(20)夏鼎基對(duì)他早前的承諾已忘得一干二凈了，也沒有響應(yīng)鐘士元的投訴，其后在夏鼎基任內(nèi)再?zèng)]有議員重提設(shè)立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”了。(21)八、***偉與夏鼎基俱不接受總需求管理的宏觀經(jīng)濟(jì)政策纏擾兩位財(cái)政司的“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”建議終于落幕，無可否認(rèn)，在殖民地政府的行政主導(dǎo)下，立法局議員的權(quán)力終歸有限，無力改變港府的“不干預(yù)主義”。60年代的***偉曾明言凱恩斯理論不適用于香港，意指無須有任何宏觀的經(jīng)濟(jì)政策。(22)70年代的夏鼎基并沒有***偉的直率與霸氣，只是婉轉(zhuǎn)地解釋總需求管理不適用于香港。當(dāng)1975年香港經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，張有與議員建議增加公共工程開支以抗衡不景氣，夏鼎基回應(yīng)時(shí)指出這種政策不可行，因?yàn)橄愀凼且粋€(gè)小型開放經(jīng)濟(jì)，主要受海外經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)影響。若政府增加開支，只會(huì)增加入口，而非鼓勵(lì)出口，最終導(dǎo)致國(guó)際收支失衡，增加通脹與生產(chǎn)成本。(23)從夏鼎基上述分析，可見他不接受凱恩斯的總需求管理理論，他在1976／1977年度預(yù)算案辯論總結(jié)陳詞時(shí)指財(cái)政政策的主要目的是把政府開支調(diào)撥到不同項(xiàng)目組別而已，而非同時(shí)追求社會(huì)公義或嘗試操縱經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，所以他強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政制度對(duì)內(nèi)部成本／價(jià)格結(jié)構(gòu)及投資決定的影響均是中性的。不過，他認(rèn)為“放任主義”并不足以有效反映市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作，且易引致誤導(dǎo)。他認(rèn)為港府制定政策的目標(biāo)在營(yíng)造一個(gè)有利的環(huán)境，讓工商界及市民能發(fā)揮其潛能，港府通過了解私營(yíng)部門的需要而制定富彈性的政策，因此港府服膺的是“實(shí)用主義”（realisticpragmatism）而不是“放任主義”(24)。九、夏鼎基倡議“積極不干預(yù)主義”令夏鼎基名留青史的是他在1977／1978預(yù)算案辯論時(shí)提及的“積極不干預(yù)主義”。事實(shí)上他并沒有直接在該預(yù)算案內(nèi)提及此名詞，而是鄧蓮如議員在立法局預(yù)算案辯論時(shí)首次論及的。她提及夏鼎基近來多次在各場(chǎng)合講話中使用“積極不干預(yù)主義”一詞，她對(duì)港府的經(jīng)濟(jì)管理角色有不同看法，她要求港府更積極地干預(yù)土地及匯率市場(chǎng)，以改善港貨出口的競(jìng)爭(zhēng)力。從鄧蓮如的言論可見她不大清楚“積極不干預(yù)主義”的理論重點(diǎn)及政策建議。(25)夏鼎基在總結(jié)預(yù)算案辯論時(shí)證實(shí)港府服膺及采用“積極不干預(yù)主義”，指出對(duì)一個(gè)像香港這樣開放的經(jīng)濟(jì)而言，由政府去干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)作，不單徒勞無功而且是有害的，但港府亦需要承擔(dān)下列責(zé)任：①適度干預(yù)外匯市場(chǎng)，推行一個(gè)無損整體利益的金融政策；②制定相關(guān)的法律條例及監(jiān)管架構(gòu)；③設(shè)立一個(gè)廣泛的咨詢網(wǎng)絡(luò)；④提供各種社會(huì)服務(wù)。(26)這可視為夏鼎基對(duì)“積極不干預(yù)主義”的初步解釋，但卻未能凸顯“積極”及“不干預(yù)”兩詞的正確意義，故各界不易了解此一主義，人言人殊。而夏鼎基也未能及時(shí)做出補(bǔ)充解說。這要等到1980年12月底他在香港工業(yè)總會(huì)周年晚宴的發(fā)言時(shí)，才首次把“積極”一詞作詳細(xì)的闡釋，他指出港府會(huì)以“積極”的態(tài)度去研究每一項(xiàng)干預(yù)的建議，就其對(duì)私營(yíng)及社會(huì)的短期至長(zhǎng)期的成本效益作出分析，然后得到應(yīng)否干預(yù)的結(jié)論，而不會(huì)實(shí)時(shí)以“放任主義”的教條來否決任何干預(yù)的建議。根據(jù)過去經(jīng)驗(yàn)，總的來說是以不干預(yù)為主，但夏鼎基強(qiáng)調(diào)不應(yīng)把“不干預(yù)”等同于“什么也不做的方式”。夏鼎基該次發(fā)言是以“港府與工業(yè)”為題，但強(qiáng)調(diào)港府不會(huì)優(yōu)待個(gè)別制造行業(yè)。(27)可惜夏鼎基并不是在預(yù)算案或立法局的小組會(huì)議上發(fā)言，因此讀過該篇文章的人不多。夏鼎基于1981年中升任布政司，他于1982年2月中旬在倫敦海外銀行家協(xié)會(huì)的午餐例會(huì)上，以“政府政策與經(jīng)濟(jì)的成功”為題發(fā)表演講，除重述“積極”與“不干預(yù)”的含義外，更進(jìn)一步詳細(xì)演繹他在1977／1978年度預(yù)算案辯論總結(jié)陳詞中有關(guān)“積極不干預(yù)主義”下政府的角色，提出下列港府需要干預(yù)的條件：①為了防止壟斷，港府需要干預(yù)；②若市場(chǎng)增長(zhǎng)過速，以致常規(guī)無法加以抑制，港府需要干預(yù)；③如果毫無限制追求個(gè)人利益，以致對(duì)總體經(jīng)濟(jì)和總體金融產(chǎn)生不良影響，港府需要干預(yù)；④為了維護(hù)公眾利益而需對(duì)行業(yè)加以監(jiān)管，如金融業(yè)；⑤即使商人和政府都尊重市場(chǎng)力量仍不足以確保經(jīng)濟(jì)會(huì)跟隨環(huán)境的轉(zhuǎn)變而不斷調(diào)整，并穩(wěn)定地增長(zhǎng)，港府需要干預(yù)。(28)這篇講話較1977／1978年度預(yù)算案辯論時(shí)的發(fā)言擴(kuò)大了政府的角色，是夏鼎基有關(guān)“積極不干預(yù)主義”最完整也是最后的論述。十、***偉與夏鼎基在經(jīng)濟(jì)管理哲學(xué)的異同(29)從1977／1978年度開始到現(xiàn)在，“積極不干預(yù)主義”仍是港府經(jīng)濟(jì)管理的重要指導(dǎo)思想，也廣受海外的重視，夏鼎基亦因而名流青史，但***偉則未見有此殊榮。無可否認(rèn)，“積極不干預(yù)主義”是一極具爭(zhēng)議也富創(chuàng)意的名詞，遠(yuǎn)較“放任主義”或“不干預(yù)主義”來得吸引。從理論層面看，夏鼎基有較完整的論述及文章，***偉則盡量回避提及“放任主義”或“不干預(yù)主義”，遑論加以闡釋。在實(shí)際執(zhí)行政策方面也有異同，60年代中出現(xiàn)銀行風(fēng)潮，70年代初亦出現(xiàn)股災(zāi)及后期接受存款公司的不良經(jīng)營(yíng)，均顯示***偉及夏鼎基兩人均未做好金融監(jiān)管、公司管治及條例架構(gòu)的工作。另外，***偉堅(jiān)決反對(duì)成立“經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)”，憂慮會(huì)削弱港府制定政策的權(quán)力；夏鼎基則成立“經(jīng)濟(jì)檢討委員會(huì)”，且局限該委員會(huì)只需檢討季度經(jīng)濟(jì)狀況，維護(hù)了行政主導(dǎo)的港府權(quán)力。兩人在下列一些事情的處理是不同的：港府雖然通過小學(xué)免費(fèi)教育，***偉極不贊同向不論貧富的家庭提供免費(fèi)教育，但在夏鼎基時(shí)代卻擴(kuò)展至九年免費(fèi)教育；***偉堅(jiān)拒編制GDP，但夏鼎基在其首份預(yù)算案即開始引用該數(shù)據(jù)；***偉因建造費(fèi)昂貴而不急于興建地下鐵，夏鼎基則于70年代中興建；***偉堅(jiān)拒調(diào)高薪俸稅免稅額，夏鼎基則調(diào)高個(gè)人免稅額且增設(shè)多項(xiàng)免稅額。從上段看來在“積極不干預(yù)主義”下，港府的角色來得較前積極，但“積極不干預(yù)主義”與“放任主義”在下列幾方面竟有很多相同的地方：（1）社會(huì)公義?！胺湃沃髁x”以市場(chǎng)機(jī)制為主導(dǎo)，再加上港府的審慎理財(cái)和小政府原則，是難以追求社會(huì)公義的，這可從下列數(shù)事可見。首先是稅務(wù)負(fù)擔(dān)問題，無論社會(huì)各界屢次要求***偉調(diào)高自1947年開征薪俸稅以來從未修訂的免稅額水平，可是***偉為了不損失稅款，堅(jiān)拒調(diào)高薪俸稅免稅額，令中低收入家庭難以減輕稅務(wù)負(fù)擔(dān)。(30)此外，***偉初時(shí)支持一些立法局議員及前任財(cái)政司祈樂嘉提議開征包括薪俸及其他個(gè)人收入的個(gè)人所得稅（FullIncomeTax），亦認(rèn)同這是改善香港稅務(wù)公平的好建議(31)；但其后他改變看法，反對(duì)這一建議，承認(rèn)初時(shí)的想法不成熟，認(rèn)為不宜改變香港簡(jiǎn)單的稅制，以免影響海外投資(32)。其實(shí)***偉是受到工商界及富裕階層的游說與壓力而改變。此外，港府于1967年全力否決一個(gè)政府內(nèi)部工作小組有關(guān)建立全面社會(huì)保險(xiǎn)制度的建議，指出各界較港府能更有效管理其投資決定，且這建議亦會(huì)增加工商界的成本，不利于出口及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此港府不宜干預(yù)。港府的否決令香港市民無法享受供款