我國高鐵建設(shè)融資模式研究

我國高鐵建設(shè)融資模式研究一引言近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與城市化進(jìn)程加速，交通運(yùn)輸作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大動脈得到蓬勃發(fā)展，高速鐵路作為交通運(yùn)輸系統(tǒng)的新生力量，成為當(dāng)前發(fā)展的主流與熱點(diǎn)。國家經(jīng)濟(jì)“十一五”發(fā)展規(guī)劃和中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃中明確了高速鐵路跨越式發(fā)展的具體內(nèi)容，在2008年國務(wù)院鐵路網(wǎng)規(guī)劃中提出到2020，全國鐵路運(yùn)營里程將達(dá)到12萬公里以上。有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，至2015年“十二五”末期，我國新建高鐵路網(wǎng)規(guī)模將達(dá)到2.5萬公里，其中包括1.5萬公里的“四縱四橫”高速鐵路網(wǎng)主骨架、5000公里的主骨架高速鐵路連接線和5000公里的城際高速鐵路。據(jù)估計(jì)截至今年年底，中國鐵路營運(yùn)里程將突破10萬公里，高速鐵路突破1萬公里，在建規(guī)模1.2萬公里。我國成為世界上高速鐵路運(yùn)營里程最長、在建規(guī)模最大的國家。然而，繼近年來我國高鐵基本建設(shè)投資呈現(xiàn)逐年高速上漲趨勢后，2011年情況發(fā)生變化。2011年全國鐵路固定資產(chǎn)投資總額5963.11億元，其中基建投資4610.84億元，比上一年下降34.83%。同時，鐵道部2012年計(jì)劃新開工項(xiàng)目僅為9個，與2011年初計(jì)劃70個的宏大目標(biāo)相比落差巨大。鐵道部的相關(guān)規(guī)劃文件將“十二五”期間原定的每年7000億左右的投資額縮減到每年4000億左右。鐵路投資尤其是高鐵投資的融資難問題已經(jīng)成為阻礙高鐵建設(shè)發(fā)展的重要問題。二目前中國高鐵融資存在的缺點(diǎn)1.投資主體較單一目前，絕大多數(shù)鐵路建設(shè)項(xiàng)目還是中央政府投資，包括地方政府在內(nèi)的其他投資主體的投資額雖有增長，但所占比重太小，也有較少民營資本及外商直接投資于鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，初步形成了由各級政府、企業(yè)、外資、私人和其他非公有制成分構(gòu)成的多元投資主體格局。2.融資模式較單一鐵路建設(shè)資金的來源主要是:國家財(cái)政投資、鐵路建設(shè)基金、政策性銀行貸款、外國政府和金融組織的貸款、鐵路建設(shè)債券、地方政府籌資、企業(yè)籌資，以及在部分改制的鐵路企業(yè)發(fā)行股票等，鐵路建設(shè)資金的融資多元化局面開始初步形成。但是，社會資本并沒有得到有效充分的利用。3.資產(chǎn)負(fù)債率過高雖然中國高速鐵路在高速發(fā)展，但也帶來了高達(dá)2萬億元的負(fù)債。據(jù)一份由審計(jì)署國外貸援款審計(jì)服務(wù)中心出具的《審計(jì)報(bào)告》顯示，盡管原鐵道部的負(fù)債水平僅從2005年的37.53%升至2012年的59.74%，但債務(wù)融資比例卻從2005年的44.87%飄升至2012年的89.13%。截比到2009年末，原鐵道部負(fù)債總額已達(dá)到了13033.86億元的額度。2011年度原鐵道部拖欠33家鐵路相關(guān)企業(yè)的應(yīng)付賬款達(dá)2261億元，11月份到期的各種利息和超短期融資券達(dá)423億元。三傳統(tǒng)高鐵建設(shè)融資模式分析為應(yīng)對高速鐵路發(fā)展的巨額資金需求，我國高速鐵路建設(shè)進(jìn)行了各種融資模式探索，概括起來主要有以下五種模式:國家牽頭直接安排鐵路建設(shè)融資該模式適用于最早期高速鐵路建設(shè)融資，以中央財(cái)政預(yù)算投入和國家設(shè)立的鐵路建設(shè)基金為主導(dǎo)，原鐵道部牽頭，以各級政府為擔(dān)保，通過商業(yè)貸款或發(fā)行地方鐵路債券等方式籌集資金。中央財(cái)政預(yù)算投入雖然很少，但在資金投放中起到了向?qū)У淖饔茫瑯O大地帶動了其他資金的后續(xù)投入。鐵路建設(shè)基金自1990年設(shè)立，每年大概有1000億左右的資金，占到了國家投資的一大部分，但對當(dāng)前整個高鐵發(fā)展仍是杯水車薪。通過項(xiàng)目公司安排融資該模式是我國目前較為成熟的融資模式，在中國原鐵道部下分設(shè)18個鐵路分局，投資參股或控股成立鐵路合資公司，以公司名義通過股改或上市籌措鐵路建設(shè)運(yùn)營資金。地方政府以征地拆遷費(fèi)用入股或直接投資等形式參與鐵路建設(shè)，并以開放的優(yōu)惠政策，加大對鐵路建設(shè)的支持力度。該模式資金在總?cè)谫Y額中占到最大比重，接近50%。截至2013年底鐵路合資公司將近300家。該模式適用于經(jīng)濟(jì)開發(fā)型鐵路項(xiàng)目。如城際客運(yùn)專線項(xiàng)目、小規(guī)模的既有線路技術(shù)改造項(xiàng)目等。BOT模式全稱為Build-0peration-Transfer(建設(shè)一運(yùn)營一轉(zhuǎn)讓）模式，該模式以某設(shè)施特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)融資建設(shè)的模式，以建成后特許經(jīng)營收益作為投資者回收投資的主要經(jīng)濟(jì)來源，在國外BOT模式進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)較為常見。我國在經(jīng)營性較強(qiáng)的電站、水利和高速公路、高速鐵路和鐵路支線等項(xiàng)目運(yùn)用比較廣泛，該模式可以有效降低政府財(cái)政壓力，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。但由于國家法律體系不完善，對BOT參與方權(quán)益保障不到位，鐵路的國家壟斷未破除，BOT模式在高鐵行業(yè)推廣還需一些時日。4.TOT模式TOT融資模式(Transfer-operate-Transfer)是“移交一經(jīng)營一移交”的簡稱，指政府與投資者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議后，把已經(jīng)投產(chǎn)運(yùn)行的可收益公共設(shè)施項(xiàng)目移交給民問投資者經(jīng)營，憑借該設(shè)施在未來若干年內(nèi)的收益，一次性地從投資者手中融得一筆資金，用于建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。特許經(jīng)營期滿后，投資者再把該設(shè)施無償移交給政府管理。5.ABS模式ABS融資模式(AssetBackedSecuritization}，即資產(chǎn)收益證券化融資。它是以項(xiàng)目資產(chǎn)可以帶來的預(yù)期收益為保證，通過一套提信用等級計(jì)劃在資本市場發(fā)行債券來募集資金的一種項(xiàng)目融資方式。具體運(yùn)作過程是:①組建一個特別目標(biāo)公司。②目標(biāo)公司選擇能進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資的對象。③以合同、協(xié)議等方式將政府項(xiàng)目未來現(xiàn)金收入的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給目標(biāo)公司。④目標(biāo)公司直接在資本市場發(fā)行債券募集資金或者由目標(biāo)公司信用擔(dān)保，由其他機(jī)構(gòu)組織發(fā)行，并將募集到的資金用于項(xiàng)目建設(shè)。⑤目標(biāo)公司通過項(xiàng)目資產(chǎn)的現(xiàn)金流入清償債券本息。上述幾種模式中，由于原鐵道部和各級地方政府在高速鐵路建設(shè)融資中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，形成國家投資為主導(dǎo)、地方財(cái)政和社會信貸資本為補(bǔ)充、民營資本很少涉足的融資格局。主要問題表現(xiàn)在負(fù)債融資過高，各種渠道的資金比例不協(xié)調(diào)，市場化融資程度仍很低。拋開中央政府和地方政府的資金投入，余下的融資額中各種貸款將近過半。過高的負(fù)債使得高速鐵路運(yùn)營初期償債負(fù)擔(dān)過重，資產(chǎn)負(fù)債比率過高，影響到高速鐵路存量資產(chǎn)的再融資與長期運(yùn)營。在高鐵融資中雖然融資渠道趨于多樣化，但各渠道資金比例不協(xié)調(diào)，國家和地方政府注資占到了絕大部分，建設(shè)資金源依賴銀行貸款，市場化融資的程度極低。2009年審計(jì)署公布的審計(jì)報(bào)告中透露當(dāng)時鐵道部負(fù)債總額已達(dá)到13033.86億元。在2013年鐵道部改制注銷之前，高額的建設(shè)投入與債務(wù)負(fù)擔(dān)使其運(yùn)營一直處于虧損狀態(tài)。四關(guān)于我國高鐵新的融資模式的思考與探索隨著高速鐵路路網(wǎng)逐步形成，我國高鐵建設(shè)仍舊采取傳統(tǒng)的借新債還舊債的滾雪球方式融資必將會陷入困境，要解決當(dāng)前高鐵融資模式中存在的問題，應(yīng)該繼續(xù)探索我國高鐵建設(shè)的新融資模式。1.拓展政府資金投融資以往的政府投資更注重政府財(cái)政投融資，其資金來源主要包括:預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金(包括中央政府和地方政府預(yù)算)、稅費(fèi)融資、國債專項(xiàng)資金等，山于政府財(cái)政資金受預(yù)算約束，不能隨意增加，成為政府投資規(guī)模的限制條件。實(shí)際上政府投資應(yīng)該從更廣泛的范圍去考察，除了包括財(cái)政資金之外，還應(yīng)該包括國有資本金投融資，鐵道部作為國家出資人代表，代表國家履行出資人義務(wù)，享有所有者權(quán)益，其投資的資本金形成國有資產(chǎn)。直接實(shí)現(xiàn)政府投資向權(quán)益資本投資的轉(zhuǎn)變，從而拓展了政府投融資空間。為實(shí)現(xiàn)這個目的，必須加快鐵路系統(tǒng)企業(yè)的股份制改革，理順國家、鐵道部、鐵路企業(yè)之間的關(guān)系。2.運(yùn)用項(xiàng)目融資新模式(PPP)山于BOT方式在高鐵投資中需要構(gòu)建一定前提條件，而實(shí)踐證明了項(xiàng)目融資是一種引入民間資本的有效途徑，這就需要在中國高鐵建設(shè)的現(xiàn)實(shí)情況基礎(chǔ)上不斷尋求新的結(jié)合方式。PPP(Public-PrivatePartnership)，即公共部門與私人企業(yè)合作模式，是公共工程項(xiàng)目融資的一種模。在該模式下，政府、營利性企業(yè)和非營利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成相互合作關(guān)系。通過這種合作形式，合作各方可以與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果。合作各方參與某個項(xiàng)目時，政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方共同承擔(dān)責(zé)仟和融資風(fēng)險(xiǎn)。相比較與其他的投融資模式，PPP項(xiàng)目融資能夠提高高速鐵路的融資效率、分散高速鐵路投融資風(fēng)險(xiǎn)，使政府信用介入到融資過程當(dāng)中，相比較于原來政府的主導(dǎo)型直接投融資能夠有效利用資金，改善了基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的水平，同時也增加了私人部門融資的空間.PPP融資項(xiàng)目在高鐵運(yùn)營招標(biāo)中采用特許經(jīng)營方式，能夠提高鐵路運(yùn)輸市場的效率。其模式本身能夠促進(jìn)資金良性循環(huán)，提高資金利用效率，保證高速鐵路項(xiàng)目資金供給和合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。3.改革債券投融資模式1）市政債券市政債券是以地方政府為籌集資金主體發(fā)行的債券，地方政府財(cái)政收入是市政債券還本付息的資金來源。取決于債券發(fā)行人和投資項(xiàng)目的特定性，市政債券具有如下典型特點(diǎn):發(fā)行人為各級地方政府及其授權(quán)或代理機(jī)構(gòu);所籌集資金一般用于公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);償債資金來源多樣化;擁有免稅待遇?；谖覈壳耙呀?jīng)基本具備發(fā)行市政債券的條件，可以借鑒國際上通行的以市政債券融資作為基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要途徑的有益經(jīng)驗(yàn)，選擇部分經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)、債券市場發(fā)展較為成熟、債券投資群體較為廣泛的城市作為試點(diǎn)，發(fā)行地方政府專項(xiàng)鐵路建設(shè)市政債券。2）基礎(chǔ)設(shè)施公司債券1997年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于投資國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式現(xiàn)狀分析體制近期改革方案》后，為實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)領(lǐng)域的“政企分開”，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資能力和資金的使用效益，各地區(qū)和各大城市相繼組建了政策性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資公司，初步形成了以政策性投融資公司為主體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式?；A(chǔ)設(shè)施公司債券是以該公司為發(fā)行債券主體，發(fā)行用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的債務(wù)融資方式?？梢园错?xiàng)目或按標(biāo)段組建高鐵建設(shè)投資公司，并發(fā)行債券融資。3）企業(yè)債券建設(shè)高鐵的企業(yè)以自身名義發(fā)行的一般企業(yè)債券或?qū)ｍ?xiàng)企業(yè)債券，這種模式是以企業(yè)為債務(wù)主體，擴(kuò)大了債務(wù)擔(dān)保范圍，可以更大規(guī)模地籌集資金。4）專項(xiàng)國家債效仿三峽建設(shè)，發(fā)行專項(xiàng)國債，彌補(bǔ)中央財(cái)政投資資金不足問題。4.建立高鐵產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)基金通過投資代理機(jī)構(gòu)發(fā)行基金收益憑證募集社會資金，高速鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金專門為高速鐵路產(chǎn)業(yè)投資服務(wù)。作為國際上比較成熟、穩(wěn)定的投融資方式，高速鐵路投資基金可以有效利用我國的大量閑散資金，而且具有風(fēng)險(xiǎn)性較小和存續(xù)時間較長的特點(diǎn)，能為我國高速鐵路發(fā)展吸引較多的權(quán)益資金。高速鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金的投資范圍應(yīng)主要針對鐵路新建項(xiàng)目或股份制改造后的既有鐵路項(xiàng)目，重點(diǎn)集中于資產(chǎn)邊界清晰、盈利前景較好、管理較規(guī)范的高速鐵路領(lǐng)域。目前，中國居民投資渠道較少，成立高速鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金，既可以拓寬高速鐵路建設(shè)的融資渠道，將居民的大量儲蓄直接轉(zhuǎn)化為投資，經(jīng)山穩(wěn)定的高速鐵路運(yùn)輸收益支持資本市場發(fā)展，又可以降低高速鐵路建設(shè)直接融資比重，減輕高速鐵路建設(shè)資金的債務(wù)利息負(fù)擔(dān)。5.完善地方基礎(chǔ)設(shè)施平臺投融資作為各級地方政府成立的、以融資為主要經(jīng)營目的的公司，地方基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺公司是地方政府通過劃撥土地、股權(quán)、歸費(fèi)等資產(chǎn)行為，包裝出一個在資產(chǎn)和現(xiàn)金流上都可以達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司，用以實(shí)現(xiàn)地方政府融資目的，并將所籌措資金運(yùn)用于市政建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目。2009年初中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道”，這被視為對地方政府投融資平臺的肯定和鼓勵。由此，經(jīng)由地方融資平臺，利用除銀行資金來源外的其他銀行理財(cái)產(chǎn)品籌集高鐵建設(shè)所需的社會資金是非常重要和可行的。五高鐵項(xiàng)目融資的政策支持與配套制度1.制定相關(guān)法規(guī)及財(cái)政支持政策加強(qiáng)高速鐵路建設(shè)融資相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，并配套以一系列明確的、具體的、可操作的配套制度和政策措施，為吸引民間資本進(jìn)入高速鐵路建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)造良好制度環(huán)境。比如，實(shí)行國家向高速鐵路建設(shè)投資的傾斜政策和高速鐵路建設(shè)融資企業(yè)的稅務(wù)減免政策;允許外商以合資或合作方式，直接參與中國高速鐵路建設(shè)和經(jīng)營但保持中方控股的政策;制定高速鐵路特許權(quán)制度法案及高速鐵路產(chǎn)業(yè)投資基金相關(guān)計(jì)劃等。同時，改進(jìn)中國高速鐵路投資控股方式，使政府對高速鐵路的最終控制權(quán)通過國有資本運(yùn)營方式來實(shí)現(xiàn)，達(dá)到既不會威脅到國家經(jīng)濟(jì)安全，又能夠提高我國高速鐵路整體運(yùn)營效率的目標(biāo)。2.改革高速鐵路投資資金監(jiān)督管理體制設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)