以大數(shù)據(jù)提升城市管理水平

以大數(shù)據(jù)提升城市管理水平摘要：隨著城市快速發(fā)展，傳統(tǒng)城市管理模式已經(jīng)無法滿足城市管理的需要。在大數(shù)據(jù)科學(xué)和技術(shù)發(fā)展趨勢下，將大數(shù)據(jù)技術(shù)與城市管理相結(jié)合創(chuàng)新城市管理體系，對于提升政府決策科學(xué)化、社會治理精細(xì)化和公共服務(wù)智能化水平都具有積極意義。同時，為了保障城市管理領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)采集、傳輸、挖掘和融合的進(jìn)一步發(fā)展，必須加快優(yōu)化大數(shù)據(jù)城市管理工作的實現(xiàn)路徑，要在培養(yǎng)城市數(shù)據(jù)文化和意識、鼓勵面向城市管理的大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新、培養(yǎng)雙跨型數(shù)據(jù)復(fù)合人才和資金投入保障、保護(hù)城市大數(shù)據(jù)安全等方面加快建設(shè)。關(guān)鍵詞：大數(shù)據(jù)；城市管理；社會治理總書記在2017年3月5日召開的十二屆全國人大五次會議中指出，“要強(qiáng)化智能化管理，提高城市管理標(biāo)準(zhǔn)，更多運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段，提高城市科學(xué)化、精細(xì)化、智能化管理水平?！彪S著大數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)技術(shù)為城市數(shù)據(jù)的采集、存儲、分析、運用提供了系統(tǒng)的技術(shù)支撐，[1]將大數(shù)據(jù)的理論技術(shù)與城市管理相結(jié)合創(chuàng)新城市管理體系，運用新思維和新方式解決“城市病”等頑癥，是目前中國城市管理面臨的重大課題，也為積極探索符合我國城市特點和規(guī)律的城市管理新路指明了方向。一、提高城市管理決策科學(xué)化水平長期以來，傳統(tǒng)政府決策下由于受信息不對稱、無法模擬、難以預(yù)測等局限，決策科學(xué)化水平難以保證。隨著城市公共事務(wù)日益復(fù)雜以及信息社會初具雛形，僅憑人為判斷已經(jīng)很難全面了解正在發(fā)生的事情，從而給出正確的判斷。因此，政府部門要想提高城市決策的科學(xué)性，就需要把大數(shù)據(jù)思維與技術(shù)運用到政府治理與決策中，依靠數(shù)據(jù)采集、統(tǒng)計和分析來直觀呈現(xiàn)城市各行業(yè)運行情況，通過相應(yīng)的數(shù)據(jù)挖掘輔助城市部門進(jìn)行科學(xué)決策，用“數(shù)據(jù)說話”。同時，在決策實施過程中大量客觀數(shù)據(jù)能夠快速反饋給城市決策者，對決策的實施過程和效果進(jìn)行實時監(jiān)控，能夠全面掌握決策的實施效果和下一步的改進(jìn)方向，真正做到跟蹤決策實施，優(yōu)化決策過程。1.大數(shù)據(jù)為城市管理者提供了更高的開放性的管理決策環(huán)境，促進(jìn)城市科學(xué)化管理水平的提升傳統(tǒng)的政府部門和決策機(jī)構(gòu)處于一種信息不對稱的決策環(huán)境中，城市各級單位間存在著體制壁壘，數(shù)據(jù)無法充分及時地得到共享，從而導(dǎo)致城市管理者掌握的信息不準(zhǔn)確不全面，因此管理決策的科學(xué)水平具有一定的局限性。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)在城市管理中不斷地嵌入與融合，體制、數(shù)據(jù)和人員之間的壁壘被打通，孤島被鏈接，依托各級城市部門共建共享統(tǒng)一大數(shù)據(jù)平臺，城市管理者開始用數(shù)據(jù)說話，從而促進(jìn)城市科學(xué)化管理水平的進(jìn)一步提高。例如，城管大數(shù)據(jù)平臺的交通趨勢分析吸納城市教育部門推送的開學(xué)或考試等內(nèi)部數(shù)據(jù)后，比交通部門常規(guī)預(yù)測依靠經(jīng)驗的科學(xué)性要高得多。2.大數(shù)據(jù)構(gòu)建全新的管理分析模式，促使城市科學(xué)化管理水平的提升傳統(tǒng)的城市管理基于因果分析，利用通盤綜合分析各種因素及相互關(guān)聯(lián)的影響，進(jìn)行城市判斷和預(yù)測。但是隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)在城市建設(shè)中的廣泛滲透，城市數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出規(guī)模巨大、類型多元、速率升級等新特征，而這些特征是傳統(tǒng)的城市管理模式難以應(yīng)對的，這必然導(dǎo)致城市管理效能的大打折扣，科學(xué)化程度不高。城市管理中的大數(shù)據(jù)應(yīng)用最大的價值在于能從海量低相關(guān)或非顯性相關(guān)的城市數(shù)據(jù)中，挖掘和提煉出對城市決策、預(yù)測和指揮等管理工作有價值的新數(shù)據(jù)，并通過機(jī)器學(xué)習(xí)算法、人工智能AI、并行計算等大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)現(xiàn)新信息，從而服務(wù)于大數(shù)據(jù)時代的城市管理。例如城市的公共衛(wèi)生部門可以通過大數(shù)據(jù)平臺分析近期搜索引擎中數(shù)億條的檢索記錄的輿情分布、線上藥品搜索與訂單趨勢走向甚至數(shù)字圖書館中的特定書目的查詢和借閱統(tǒng)計來對某種特異流行病的趨勢預(yù)測，而這種預(yù)測較城市醫(yī)院的樣本抽樣分析與上報相比，不但行政效能獲得突破性的提升，同時管理工作的科學(xué)性也得到了充分的保障。作為城市管理者，可以分析更多的數(shù)據(jù)，有時候甚至可以處理和某個特別現(xiàn)象相關(guān)的所有數(shù)據(jù)，而不再依賴于隨機(jī)采樣[2](P17)。3.大數(shù)據(jù)引入虛擬化、可視化的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)方式，進(jìn)一步提高了城市科學(xué)化管理水平傳統(tǒng)的城市管理者利用地圖沙盤、視頻會議、情景案例等桌面推演的方式來鍛煉檢測預(yù)警素質(zhì)和應(yīng)急處置能力。但是一方面，由于推演的過程中數(shù)據(jù)只是以單板的二維表格樣式呈現(xiàn)，不利于城市管理者形成直觀判斷結(jié)果；另一方面，推演的過程只是基于過去的個別經(jīng)驗和有限的信息，人為主觀因素影響作用較大，其結(jié)果具有較大的滯后性、不穩(wěn)定性、單一性，這必然導(dǎo)致城市管理，尤其是公共安全領(lǐng)域，存在風(fēng)險評估不足、監(jiān)測研判不及時、備案配置不足等問題。大數(shù)據(jù)擁有城市虛擬化和數(shù)據(jù)可視化等先進(jìn)的信息技術(shù)，通過為城市建立虛擬模型，導(dǎo)入仿真實時數(shù)據(jù)，再通過可視化技術(shù)將不同控制參數(shù)下的云計算結(jié)果以直觀的形式呈現(xiàn)給政府部門和決策機(jī)構(gòu)。例如，城市管理部門基于市民手機(jī)的GPS或基站定位數(shù)據(jù)，根據(jù)不同城區(qū)的位置分布，進(jìn)行不同程度的色塊填充，就可以實時渲染出城市的等值線地圖（也稱熱力圖）。這樣，城市內(nèi)各個區(qū)域的人員密度分布就可視化地呈現(xiàn)給管理者，從而為交通治理、公共安全等管理工作提供科學(xué)支撐，提升科學(xué)管理水平。二、提高城市管理社會精細(xì)化水平從粗放型到精細(xì)型管理，是城市管理的必然趨勢。實現(xiàn)城市管理精細(xì)化，成為全國各大中型城市政府的一項重要任務(wù)。越來越多的管理者認(rèn)識到“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”，而大數(shù)據(jù)技術(shù)恰恰是實現(xiàn)這一愿景的最佳手段之一。大數(shù)據(jù)引領(lǐng)下的城市精細(xì)化管理是一個全覆蓋、全天候、全對象、全過程的科學(xué)管理狀態(tài)，是城市管理創(chuàng)新的重要措施，也是提高精細(xì)化管理水平的重要途徑。第一，大數(shù)據(jù)在城市既有信息基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，引入無人機(jī)視頻攝錄、車載移動圖像抓拍、工業(yè)機(jī)器人等數(shù)據(jù)采集技術(shù)，克服了城市管理中區(qū)域范圍大、受干擾因素多、人工維護(hù)死角等問題，將城市更細(xì)微更詳盡的數(shù)據(jù)采集并傳輸回城市大數(shù)據(jù)管理平臺，繪制了一張覆蓋整個城市的數(shù)據(jù)地圖，從而便于城市治理部門的進(jìn)一步精細(xì)化管理。第二，傳統(tǒng)的城市精細(xì)化管理工作依賴于更多人力資源的投入和人機(jī)對話，夜間的管理工作必然導(dǎo)致管理成本上升，效能下降。大數(shù)據(jù)引入智能視頻、紅外傳感、RFID等物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)處理技術(shù)，城市信息的采集、傳輸、處理甚至分析都是“物物對話”，全天候式的大數(shù)據(jù)介入不但可以大大降低城市精細(xì)化管理成本，還可以大大提高城市精細(xì)化管理效率。第三，仰仗大數(shù)據(jù)城市管理可以實現(xiàn)精準(zhǔn)信息的推送，實現(xiàn)城市全對象服務(wù)。傳統(tǒng)的城市中，政府與企業(yè)和市民為信息鏈路的兩端，形成二元結(jié)構(gòu)，政府向企業(yè)和市民進(jìn)行單向的廣播式信息傳遞，這種粗放的數(shù)據(jù)管理模式不符合服務(wù)型政府要求，更無法進(jìn)行精細(xì)化管理。大數(shù)據(jù)打破了這種不合理的二元結(jié)構(gòu)，一方面將三者施于平等地位，同時采集三者之間的數(shù)據(jù)，不但增加了數(shù)據(jù)源，也增加了傳輸鏈路。另一方面，通過分析痕跡，將城市管理者的信息通過微信、微博、APP“兩微一端”精確地傳給企業(yè)和市民，同時將企業(yè)和市民的信息上報給城市管理大數(shù)據(jù)平臺，供決策部門進(jìn)一步提高精細(xì)化管理水平。第四，大數(shù)據(jù)將城市全過程數(shù)據(jù)化，無論是一輛都市公交車實際運行軌跡，還是一件政務(wù)中心的公文流轉(zhuǎn)程序，都會被存儲在大數(shù)據(jù)服務(wù)器中。過程留痕，可供回溯，既是大數(shù)據(jù)城市精細(xì)化服務(wù)的基礎(chǔ)，也是有別于粗放型管理的特點。例如，城市政府部門以往面對惡劣天氣時，只能向所有城區(qū)統(tǒng)一的預(yù)警公告，對于城市常態(tài)的恢復(fù)時間也是模糊的，只有天氣的宏觀數(shù)據(jù)在各級管理部門內(nèi)部之間流動，而社會外界只能單純的接收決策信息。大數(shù)據(jù)支撐下的天氣預(yù)警機(jī)制則完全打破了這種被動、粗放的管理模式。大數(shù)據(jù)會根據(jù)密布在各城區(qū)的感應(yīng)器采集的數(shù)據(jù)進(jìn)行差分分析，向不同的區(qū)域不同的警報信息和支持方案，而且各城區(qū)天氣的動態(tài)數(shù)據(jù)更新間隔是精確到時、分甚至秒的。大數(shù)據(jù)城市管理平臺也是開放地接收來自企業(yè)和市民的實時天氣反映，并動態(tài)跟蹤網(wǎng)絡(luò)輿情。這樣就將惡劣天氣對城市的影響分級化和個性化，更重要的是全過程的各項數(shù)據(jù)都采集、傳輸、分析給大數(shù)據(jù)云中心，作為城市應(yīng)急管理的案例進(jìn)入城市管理數(shù)據(jù)庫，為今后類似的精細(xì)化管理和服務(wù)需求提供幫助。三、提高城市公共服務(wù)智能化水平隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，必然倒逼政府部門自我改革，規(guī)范行政權(quán)力行使，方便企業(yè)和市民辦事，尤為突出的是“一站式”“一張網(wǎng)”等電子政務(wù)網(wǎng)站提供的智能化公共服務(wù)，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)。傳統(tǒng)的公共服務(wù)將政府視作信息主體，企業(yè)和市民為信息客體，在公共服務(wù)業(yè)務(wù)流開始前，客體沒有唯一標(biāo)識，自然信息更無從提取，業(yè)務(wù)時效性較差，重復(fù)遞交材料的現(xiàn)象時有出現(xiàn)，甚至有個別的“證明你媽是你媽”的規(guī)章亂象。例如，人口數(shù)據(jù)是城市中許多公共服務(wù)部門都涉及的信息，公安部門存儲有戶籍人口數(shù)據(jù)，社會保障部門存儲有參保人口數(shù)據(jù)，教育部門存儲有在讀人口數(shù)據(jù)，稅務(wù)部門存儲有納稅人口數(shù)據(jù)等等。不同的公共服務(wù)部門往往高度重視系統(tǒng)內(nèi)部的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，但對于外部的數(shù)據(jù)以及其與內(nèi)部數(shù)據(jù)的整合卻沒有積極意識，從而導(dǎo)致公共服務(wù)智能化水平不高，信息孤島和數(shù)據(jù)閑置現(xiàn)象大量存在。為了克服缺乏統(tǒng)一身份認(rèn)證體系和數(shù)據(jù)庫頂層設(shè)計的困局，大數(shù)據(jù)重新構(gòu)架公共服務(wù)中政府、企業(yè)和市民三者之間的互動關(guān)系。一方面，樹立以人為本的智能化公共服務(wù)理念。通過客戶關(guān)系管理系統(tǒng)（CRM）、統(tǒng)一身份認(rèn)證體系、數(shù)據(jù)共享與挖掘機(jī)制等措施，當(dāng)發(fā)生數(shù)據(jù)交互時，通過唯一標(biāo)識碼快速自動檢索服務(wù)對象既往公共服務(wù)記錄以支撐在辦事宜，同時通過進(jìn)一步的數(shù)據(jù)挖掘和人工智能推送個性化潛在服務(wù)項。不但讓公共服務(wù)系統(tǒng)真正“看到”用戶的過去業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，也讓其擁有了為用戶未來利益考慮的“大腦”。另一方面，大數(shù)據(jù)通過網(wǎng)絡(luò)新媒體載體將公共服務(wù)前置，進(jìn)一步提升公共服務(wù)人性化智能化水平。大數(shù)據(jù)匯集城市中客體的各類數(shù)據(jù)，包括社會保障類信息、市政地理空間信息、民政圖像視頻信息、城區(qū)政務(wù)公開信息等等。通過大數(shù)據(jù)復(fù)用機(jī)制打通信息的物理隔離，降低了數(shù)據(jù)冗余率，利用“兩微一端”等新媒體改變信息傳播的內(nèi)容、形式和效果，推動技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，打通信息壁壘，實現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)，真正讓城市公共服務(wù)智能化起來。例如，越來越多的城市公共服務(wù)部門的“兩微一端”功能定位正在從“圖文”升級為“在線服務(wù)”，從“單一信息查詢”升級為“一條龍式辦事”，從各級部門的“單打獨斗”走向“抱團(tuán)聚合”。隨時隨地通過手機(jī)智能終端，訂閱微信公眾號，訪問官方微博，打開服務(wù)APP，就可以與城市管理者統(tǒng)一的業(yè)務(wù)受理窗口對接，無須提交繁瑣的申請、證明等材料，極大地提高了辦事效率和用戶體驗質(zhì)量，提升了城市智能化管理水平。四、優(yōu)化大數(shù)據(jù)，創(chuàng)新城市管理發(fā)展路徑1.提高和培養(yǎng)大數(shù)據(jù)意識思維我國城市政府部門利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行城市管理的水平相比于歐美西方城市相對較低。不得不承認(rèn)造成這種現(xiàn)象，一方面是由于我國的大多數(shù)城市的數(shù)據(jù)文化匱乏，城市數(shù)據(jù)的公信力弱，質(zhì)量低，一致性差是不爭的事實；另一方面，主要是城市管理部門的信息化認(rèn)識不均衡，用信息技術(shù)解決問題的氛圍不濃，用數(shù)據(jù)思考說話辦事的意識不足，消極對待甚至無動于衷的城市管理亂象也廣泛存在。培養(yǎng)數(shù)據(jù)意識和建設(shè)數(shù)據(jù)文化，迫在眉睫。為此，政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，加大數(shù)據(jù)管理城市的輿論宣傳，力爭在全社會形成“用數(shù)據(jù)思考，用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)決策，用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的城市大眾文化氛圍。同時，要培養(yǎng)大數(shù)據(jù)觀念，善于借助技術(shù)手段拓展城市管理思維，摒棄個人經(jīng)驗和長官意志的城市管理陋習(xí)。此外，培訓(xùn)管理者大數(shù)據(jù)學(xué)習(xí)意識，將數(shù)據(jù)的知識納入公務(wù)員培訓(xùn)體系，將大數(shù)據(jù)作為管理文化建設(shè)的一環(huán)。2.加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政策支持大數(shù)據(jù)城市管理工作，應(yīng)由信息化部門牽頭，建立跨部門、跨城區(qū)、跨行業(yè)的大數(shù)據(jù)城市管理協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，加大重大建設(shè)部門協(xié)調(diào)力度，統(tǒng)籌全城區(qū)大數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)融合。成立大數(shù)據(jù)城市管理領(lǐng)導(dǎo)小組等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并下設(shè)辦公室在信息化部門進(jìn)行日常業(yè)務(wù)工作，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)融合應(yīng)用推廣。整合城市管理方面的技術(shù)支撐力量，設(shè)立大數(shù)據(jù)城市管理創(chuàng)新專家委員會，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略研究，為大數(shù)據(jù)城市管理的相關(guān)項目、工程和任務(wù)提供決策支持，夯實大數(shù)據(jù)城市管理工作業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。面向大數(shù)據(jù)城市管理，修訂政府信息公開條例。積極研究城市數(shù)據(jù)開放與保護(hù)制度。制定城市信息采集、傳輸、存儲的管理規(guī)范。建立城市管理數(shù)據(jù)庫的頂層設(shè)計體制和共享利用機(jī)制。推動城市個人信息采集、應(yīng)用、保護(hù)的立法工作。明確大數(shù)據(jù)城市管理相關(guān)優(yōu)惠幫扶政策，在用地供給、電力供給等方面加大力度。鼓勵城市中政府部門購買信息服務(wù)、以租代建，進(jìn)行大數(shù)據(jù)產(chǎn)品應(yīng)用和融合。3.加強(qiáng)資金保障資金保障是政府進(jìn)行大數(shù)據(jù)城市管理的一項重要措施,通過一系列資金保障制度的建立使各部門、各企業(yè)能夠了解城市大數(shù)據(jù)應(yīng)用目標(biāo)，明確各自職責(zé)，實現(xiàn)資金充分利用。城市財務(wù)資金建立大數(shù)據(jù)發(fā)展專項資金，通過專項資金投入的設(shè)立，引導(dǎo)社會資本共同發(fā)起城市大數(shù)據(jù)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP基金共同構(gòu)建多層次投資體系，滿足城市大數(shù)據(jù)各級企業(yè)在其不同階段，不同城市應(yīng)用領(lǐng)域的發(fā)展需求。引導(dǎo)和鼓勵銀行、證券、信托等金融機(jī)構(gòu)支持城市大數(shù)據(jù)金融體系建設(shè)和投資。鼓勵金融機(jī)構(gòu)面向城市應(yīng)用的大數(shù)據(jù)企業(yè)優(yōu)先給予信貸支持，圍繞城市大數(shù)據(jù)應(yīng)用開發(fā)和創(chuàng)新個性化金融產(chǎn)品，為城市重點大數(shù)據(jù)項目提供支撐。鼓勵各類政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)主動擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模，對大數(shù)據(jù)企業(yè)在擔(dān)保風(fēng)險上分擔(dān)比例，擔(dān)保費率等方面給予最大限度的支持。支持大數(shù)據(jù)企業(yè)利用知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押進(jìn)行資本市場融資，解決發(fā)展的資金瓶頸問題。4.培養(yǎng)復(fù)合型人才人才是大數(shù)據(jù)的關(guān)鍵，尤其是數(shù)據(jù)科學(xué)和數(shù)據(jù)分析方面的專業(yè)技術(shù)人員，是連接城市管理業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)的橋梁。但當(dāng)前大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)存在起步晚、規(guī)模小、行業(yè)規(guī)范不統(tǒng)一等問題，既掌握大數(shù)據(jù)理論與技術(shù)又諳熟城市管理經(jīng)驗的人才更是存在巨大的缺口。因此，培訓(xùn)和培養(yǎng)大量面向城市管理的大數(shù)據(jù)復(fù)合型人才，顯得越來越重要。復(fù)合型人才不僅需要具備精湛的城市管理能力，還需要擁有較高的數(shù)據(jù)收集整合的能力、數(shù)據(jù)鑒別挖掘的能力、數(shù)據(jù)分析利用的能力以及將大數(shù)據(jù)與城市管理各行業(yè)融合的能力。5.鼓勵面向城市應(yīng)用的技術(shù)創(chuàng)新吸引國內(nèi)外優(yōu)秀的大數(shù)據(jù)分析服務(wù)