職業(yè)年金制度的實施現(xiàn)狀、問題及優(yōu)化路徑

職業(yè)年金制度的實施現(xiàn)狀、問題及優(yōu)化路徑職業(yè)年金制度在促進機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度并軌過程中發(fā)揮了積極作用。自2015年以來，國家陸續(xù)出臺各項改革政策文件。在推進機關(guān)事業(yè)單位工作人員基本養(yǎng)老保險制度實施的過程中，為建立和完善職業(yè)年金制度，國務(wù)院及相關(guān)部門出臺了若干推進職業(yè)年金制度實施的政策文件，有效推動了職業(yè)年金制度與機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的實施。梳理目前國家、地方職業(yè)年金制度的相關(guān)政策，分析存在的主要問題，有利于為完善職業(yè)年金制度、促進職業(yè)年金制度的順利實施提供參考。一機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度實施進展（一）國家層面出臺的主要政策文件黨的十八大以來，我國加快推動職業(yè)年金制度建設(shè)，先后出臺多個職業(yè)年金政策文件，主要包括：財政部人力資源社會保障部國家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》（財稅〔2013〕103號）、《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（國發(fā)〔2015〕2號）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》（國辦發(fā)〔2015〕18號）、人力資源和社會保障部《關(guān)于印發(fā)〈職業(yè)年金基金管理暫行辦法〉的通知》（人社部發(fā)〔2016〕92號）、人力資源和社會保障部、財政部《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》（人社部規(guī)〔2017〕1號）、人力資源和社會保障部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)經(jīng)辦規(guī)程（暫行）〉的通知》（人社廳發(fā)〔2017〕7號）、人力資源和社會保障部辦公廳、財政部辦公廳《關(guān)于印發(fā)〈職業(yè)年金基金歸集賬戶管理暫行辦法〉的通知》（人社廳發(fā)〔2017〕110號）。此外，人力資源和社會保障部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會《關(guān)于企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品有關(guān)問題的通知》（人社部發(fā)〔2013〕24號），人力資源和社會保障部、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等《關(guān)于擴大企業(yè)年金基金投資范圍的通知》（人社部發(fā)〔2013〕23號）及《擴大企業(yè)年金基金投資范圍和企業(yè)年金養(yǎng)老金產(chǎn)品有關(guān)問題政策釋義》等政策文件的部分內(nèi)容也適用于職業(yè)年金?？梢?，在職業(yè)年金制度建立過程中，國家相關(guān)部門不斷出臺了各種政策文件，積極推動職業(yè)年金制度的實施。尤其是《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》對基本養(yǎng)老保險和職業(yè)年金制度做出了安排，其中對職業(yè)年金做出了初步規(guī)定，尤其是規(guī)定了職業(yè)年金的籌資水平，并涉及職業(yè)年金的待遇領(lǐng)取、基金管理、經(jīng)辦服務(wù)等問題?！稒C關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》是職業(yè)年金制度實施的直接依據(jù)。此后，在相關(guān)部門尤其是人力資源和社會保障部的一系列政策文件中對機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的籌資水平、籌資來源、個人賬戶、基金管理、基金投資、待遇領(lǐng)取、轉(zhuǎn)移接續(xù)、經(jīng)辦服務(wù)等重要問題做了進一步具體規(guī)定。各種政策文件的出臺充分說明，我國的機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度還處于積極探索的過程之中，制度完善和實施的任務(wù)依然艱巨。（二）省級層面職業(yè)年金制度方案比較在國家相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上結(jié)合各地實際出臺了實施方案，積極推動職業(yè)年金制度的實施，各省份都出臺了具體的實施意見，在國務(wù)院文件主要精神的基礎(chǔ)上進行細化。這里主要以在網(wǎng)上搜集到的相關(guān)省份的職業(yè)年金實施辦法為依據(jù)，比較各地的政策文件及實施進展，有利于更好地了解職業(yè)年金制度的實踐問題，促進制度的完善。各省份出臺了機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金實施辦法。根據(jù)了解，一些省份主要參照國務(wù)院及相關(guān)部委文件執(zhí)行，并沒有出臺具體的職業(yè)年金實施辦法；或者一些省份因為某些原因不對外公布職業(yè)年金實施方案。從各地職業(yè)年金制度方案及實施的共性來看，主要體現(xiàn)在：一是均明確了機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的目標與定位，強調(diào)職業(yè)年金的積極作用，明確其補充養(yǎng)老保險的定位；二是明確了機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的覆蓋范圍，基本參照國家的相關(guān)文件，規(guī)定職業(yè)年金的覆蓋范圍與基本養(yǎng)老保險完全一致；三是各地職業(yè)年金繳費水平與責(zé)任分擔(dān)完全落實國家規(guī)定，即單位繳費率為8%，個人為4%；四是對職業(yè)年金基金構(gòu)成的規(guī)定完全相同，均包括單位繳費、個人繳費、職業(yè)年金基金投資運營收益、國家和省規(guī)定的其他收入；五是個人賬戶管理方式、待遇領(lǐng)取、轉(zhuǎn)移接續(xù)等相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定相同，參照國家的相關(guān)政策文件。此外，均強調(diào)職業(yè)年金的省級統(tǒng)籌和由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)辦職業(yè)年金業(yè)務(wù)，強調(diào)職業(yè)年金基金管理與投資的安全高效。這些內(nèi)容，體現(xiàn)了各省對國家職業(yè)年金方案的落實。當(dāng)然，各地職業(yè)年金制度實施也存在一些差異。一是實施方案的出臺時間存在差異，在這些省份中，江蘇省是最早出臺的，在國務(wù)院辦公廳《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》發(fā)布四個月后于2015年7月27日出臺。而相對較晚的是海南省，在2017年12月19日才發(fā)布實施辦法。據(jù)了解，在其他未能查到的相關(guān)省份，大多數(shù)是沒有出臺實施方案，可見，各地的實施進度不統(tǒng)一，差距較大。二是對于建立職業(yè)年金制度目的的表述存在差異，大多數(shù)省份強調(diào)職業(yè)年金在多層次養(yǎng)老保險體系建設(shè)、保障退休人員生活和促進人員流動方面的作用，但也有少數(shù)省份未涉及促進人員流動這一目的，比如河北省、貴州省。在云南省的實施辦法中甚至未能強調(diào)職業(yè)年金制度的實施目的。三是各省份職業(yè)年金實施方案的具體化程度不同，既有簡要參照國家方案的，也有針對本省情況提出具體實施辦法的。比如在適用范圍方面，大多數(shù)省份表述為“與參加機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的范圍一致”，青海省、貴州省則具體說明“按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員”，海南省還提到“有條件的機關(guān)事業(yè)單位可同時為本單位編制外工作人員建立企業(yè)年金，已劃分為生產(chǎn)經(jīng)營類的事業(yè)單位可建立企業(yè)年金”。對職業(yè)年金基金管理與投資規(guī)定的詳細程度也不同，海南省規(guī)定得更加具體。河北省、福建省、山東省、天津市出臺了專門的職業(yè)年金基金管理辦法，河北省還出臺了專門的職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。云南省還在實施辦法中規(guī)定職業(yè)年金由地稅部門代征。四是職業(yè)年金實施方案出臺的主體層級不同。絕大多數(shù)省份以省政府辦公廳的名義出臺職業(yè)年金實施辦法，而海南省則由人力資源和社會保障廳以及海南省財政廳聯(lián)合出臺。二職業(yè)年金制度現(xiàn)狀及特點目前，國家層面出臺的關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的政策文件主要包括以下幾個方面的內(nèi)容。（一）實施范圍：與基本養(yǎng)老保險一致《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》規(guī)定“適用的單位和工作人員范圍與參加機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的范圍一致”。即“適用于按照公務(wù)員法管理的單位、參照公務(wù)員法管理的機關(guān)（單位）、事業(yè)單位及其編制內(nèi)的工作人員”?？梢?，職業(yè)年金的實施范圍不僅僅包括公務(wù)員和事業(yè)單位人員，還包括參公管理的中國共產(chǎn)黨機關(guān)、民主黨派、政協(xié)等機關(guān)工作的公職人員。（二）制度模式：采取個人賬戶管理模式，虛實結(jié)合與基本養(yǎng)老保險制度的“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”不同，職業(yè)年金采取完全的個人賬戶管理模式。當(dāng)然，職業(yè)年金的個人賬戶管理并不是完全的實賬積累，而是虛賬與實賬相結(jié)合。個人繳費實行實賬積累，虛實結(jié)合主要是指單位繳費部分根據(jù)單位性質(zhì)的不同而采取不同的方式。其中，財政全額供款單位的單位繳費采取記賬方式，非財政全額供款單位的單位繳費實行實賬積累。（三）資金籌集：單位與個人共同繳費，按時省級歸集職業(yè)年金資金籌集采取責(zé)任共擔(dān)的方式，由單位和工作人員個人共同繳費。職業(yè)年金資金籌集實行的是“雙基數(shù)”管理，即單位與個人繳費基數(shù)不完全一致。單位繳費為本單位工資總額的8%，個人繳費為本人繳費工資的4%。單位繳費按照個人繳費基數(shù)的8%計入個人賬戶，個人繳費直接計入個人賬戶。為確保機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的順利推進，相關(guān)政策文件要求各級財政要為建立職業(yè)年金提供經(jīng)費保障。職業(yè)年金繳費需要按期劃入社會保險經(jīng)辦機構(gòu)按有關(guān)規(guī)定設(shè)立的職業(yè)年金基金歸集賬戶。強調(diào)職業(yè)年金基金歸集賬戶的獨立性，應(yīng)單獨開設(shè)，不得與社會保險基金收入戶、支出戶、財政專戶、稅務(wù)機關(guān)征收社會保險費賬戶和各級社保經(jīng)辦機構(gòu)單位賬戶等其他任何賬戶共用?！堵殬I(yè)年金基金歸集賬戶管理暫行辦法》專門對職業(yè)年金基金歸集的具體辦法做出了具體規(guī)定。（四）基金管理：獨立管理、職責(zé)明確、安全高效《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》對職業(yè)年金基金的管理與投資做出了明確具體的規(guī)定，包括職業(yè)年金基金的委托管理、賬戶管理、受托管理、托管、投資管理以及監(jiān)督管理等具體內(nèi)容。在職業(yè)年金基金管理的相關(guān)規(guī)定中強調(diào)基金的獨立管理和安全高效，明確規(guī)定了不同機構(gòu)的職責(zé)，相互合作，相互制約。職業(yè)年金基金受托、托管和投資管理機構(gòu)在具有企業(yè)年金基金管理資格的機構(gòu)中選擇。職業(yè)年金基金采取集中委托投資運營的方式管理，其中，中央機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金基金由中央國家機關(guān)養(yǎng)老保險管理中心集中行使委托職責(zé)，各地職業(yè)年金基金由省級社保經(jīng)辦機構(gòu)集中行使委托職責(zé)。職業(yè)年金基金財產(chǎn)獨立于機關(guān)事業(yè)單位、各級社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、受托人、托管人、投資管理人和其他為職業(yè)年金基金管理提供服務(wù)的自然人、法人或者其他組織的固有財產(chǎn)及其管理的其他財產(chǎn)。（五）基金投資：專業(yè)化、多元化投資，兼顧安全與收益基金投資是目前職業(yè)年金相關(guān)政策的難點。眾多政策文件都不同程度地涉及了職業(yè)年金基金投資問題。在政策文件中要求對實賬積累形成的職業(yè)年金基金實行市場化投資運營。應(yīng)當(dāng)委托具有資格的投資運營機構(gòu)作為職業(yè)年金基金投資管理人，負責(zé)職業(yè)年金基金的投資運營。職業(yè)年金基金限于境內(nèi)投資，《職業(yè)年金基金管理辦法》具體規(guī)定了每個職業(yè)年金投資組合的比例。（六）轉(zhuǎn)移接續(xù)：多向轉(zhuǎn)移，維護流動就業(yè)人員的養(yǎng)老權(quán)益轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法是養(yǎng)老保險制度設(shè)計的核心要素之一，也是職業(yè)年金制度設(shè)計與實施的重點難點問題。工作人員變動工作單位時，個人賬戶資金可以隨同轉(zhuǎn)移。人力資源和社會保障部、財政部《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險關(guān)系和職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)有關(guān)問題的通知》對職業(yè)年金轉(zhuǎn)移辦法進行了細化，考慮了不同的流動類型、關(guān)系轉(zhuǎn)移、資金轉(zhuǎn)移、賬戶管理和待遇計發(fā)等具體問題。（七）待遇領(lǐng)?。憾喾N方式靈活領(lǐng)取，發(fā)完為止領(lǐng)取職業(yè)年金待遇的條件包括：（1）工作人員在達到退休條件并依法辦理退休手續(xù)后;（2）出國（境）定居人員的職業(yè)年金個人賬戶資金；（3）工作人員在職期間死亡的。在這三種情況下，可以領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。未達到領(lǐng)取條件之一的，不得提前提取資金。待遇領(lǐng)取方式根據(jù)領(lǐng)取條件和個人意愿有不同選擇，主要包括：按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇；一次性用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，依據(jù)保險契約領(lǐng)取待遇并享受相應(yīng)的繼承權(quán)；按月計發(fā)職業(yè)年金待遇，一次性支付給本人（主要針對在職期間死亡的）。選擇任一領(lǐng)取方式后不再更改。（八）稅收優(yōu)惠：繳費階段與投資階段有限優(yōu)惠《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》只是簡單提及職業(yè)年金稅收政策，并未做出具體規(guī)定。財政部、人力資源和社會保障部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》對職業(yè)年金的稅收優(yōu)惠做出了具體規(guī)定：單位繳費在計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅；年金基金投資運營收益分配計入個人賬戶時，個人暫不繳納個人所得稅；個人領(lǐng)取年金待遇時按規(guī)定計征個人所得稅。從現(xiàn)有的職業(yè)年金稅收優(yōu)惠來看，主要集中在繳費階段和投資階段，而且是有限度的優(yōu)惠。三職業(yè)年金制度及實施過程中的主要問題由上可見，在國家相關(guān)政策文件的指導(dǎo)下，各省份積極落實中央部署，推進機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的實施，相繼出臺了相關(guān)政策文件，推動了職業(yè)年金制度的實施。但是，職業(yè)年金制度在實施過程中依然存在不少問題，影響了職業(yè)年金制度的實施效果與實施進度。結(jié)合國家和各省市機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金的相關(guān)政策文件，在對廣西、甘肅、四川等省份調(diào)研的基礎(chǔ)上，總結(jié)出職業(yè)年金制度及實施過程中存在的主要問題如下所示。（一）以編制作為參保資格的規(guī)定不太合理目前的職業(yè)年金覆蓋范圍以“參公”和“編制”作為必要條件。從表面來看，簡單而言，職業(yè)年金就是針對機關(guān)事業(yè)單位人員，實際上對參保范圍的規(guī)定并不具體，容易導(dǎo)致覆蓋面的混亂和不同身份人員之間的矛盾。在實踐中，以“編制”作為職業(yè)年金參保的必要條件不完全合理。在實踐中，一些事業(yè)單位人員屬于“參公”但不意味著一定有編制，在機構(gòu)改革中一些機關(guān)事業(yè)單位人員退出了編制序列，但仍由財政供養(yǎng)。一些人員有編制，但是財政不一定撥付經(jīng)費。部分事業(yè)單位存在混編、超編、借編、機動編制等。一些地區(qū)的部分公益二類事業(yè)單位不實行編制管理（如廣東省部分醫(yī)療機構(gòu)），這些單位員工招錄、工資福利待遇和管理等均由單位決定，其單位人員是否參加職業(yè)年金需要進一步明確。[1]（二）不同類型人員職業(yè)年金待遇的公平性有待提升目前的職業(yè)年金制度不僅容易導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位工作人員與企業(yè)職工的養(yǎng)老待遇差距，而且容易引發(fā)不同機關(guān)事業(yè)單位之間的內(nèi)部差距。由于職業(yè)年金與企業(yè)年金的制度設(shè)計與實施過程的不協(xié)調(diào)，強制性與自愿性之間的差異，容易形成明顯的待遇差距，難以體現(xiàn)實質(zhì)公平。職業(yè)年金與企業(yè)年金在籌資水平、管理模式、經(jīng)辦服務(wù)等方面存在明顯差異，既不利于補充養(yǎng)老保險的發(fā)展，也影響整個養(yǎng)老保險制度的公平性。由于職業(yè)年金繳費由單位和個人共同組成，不同地區(qū)和行業(yè)機關(guān)事業(yè)單位之間的繳費水平存在較大的差異，造成職業(yè)年金籌資和待遇水平差距，容易導(dǎo)致相互攀比。（三）職業(yè)年金籌資方面存在諸多問題籌資是職業(yè)年金的核心，在目前職業(yè)年金制度設(shè)計與實施過程中，籌資方面還存在諸多問題，有待進一步完善。一是中西部地區(qū)單位繳費壓力大，職業(yè)年金繳費由單位和個人構(gòu)成，個人繳費雖屬于個人報酬，但也來源于單位和財政支出，根據(jù)調(diào)研，一些中西部地區(qū)地方政府反映財政支出壓力大。如果加上基本養(yǎng)老保險部分，單位繳費壓力更大，單位總繳費比例為職工工資總額的28%，其中基本養(yǎng)老保險部分為20%，職業(yè)年金部分為8%。部分沒有實現(xiàn)財政全額供養(yǎng)的事業(yè)單位繳費更是存在壓力。二是職業(yè)年金基金歸集不及時，主要受制于單位繳費和財政支出壓力較大，導(dǎo)致一些地方的縣、市級政府不能及時將職業(yè)年金基金歸集到省級層次。三是繳費基數(shù)不統(tǒng)一，職業(yè)年金實行的是“雙基數(shù)”繳費，單位以職工工資總額為繳費基數(shù)，個人以本人工資為繳費基數(shù)，繳費基數(shù)的不統(tǒng)一容易導(dǎo)致漏繳和不公平。四是繳費基數(shù)不明確，作為單位繳費基數(shù)的“工資總額”是按照統(tǒng)計部門口徑、本單位全部人員個人繳費工資之和，還是參保人員個人工資收入之和？關(guān)于“工資”的概念也并不明確，關(guān)于工資的構(gòu)成各地存在差異，尤其是津貼補貼部分，并沒有完全統(tǒng)一的規(guī)定，操作性不夠。五是職業(yè)年金籌資水平缺乏靈活性，固定費率難以滿足不同單位和個人的需求，缺乏對個人繳費的激勵機制。（四）待遇水平定位不明確，待遇領(lǐng)取的靈活性不足關(guān)于職業(yè)年金的待遇水平是一個“黑箱”，涉及職業(yè)年金的定位及待遇計發(fā)問題。在待遇水平的設(shè)定方面，職業(yè)年金在整個機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系中占多大比重比較合適，如何體現(xiàn)其“補充”定位？并沒有充分的理論依據(jù)和科學(xué)設(shè)計。在實踐中，職業(yè)年金的待遇水平如何，相關(guān)經(jīng)辦服務(wù)人員、單位人事部門負責(zé)人、參保人員并不十分清楚，容易產(chǎn)生改革會降低退休金水平的擔(dān)憂。而非機關(guān)事業(yè)單位人員則容易認為職業(yè)年金提高了機關(guān)事業(yè)單位人員的退休金水平，引發(fā)并加劇了對不公平的猜疑和擔(dān)憂。在職業(yè)年金待遇領(lǐng)取方面，雖然設(shè)計了不同的領(lǐng)取方式，但依舊缺乏靈活性，比如在家庭重大意外事件、疾病等時期不能提前領(lǐng)取，現(xiàn)有制度方案對于提前領(lǐng)取做了嚴格限制，難以滿足部分人員的需要。職業(yè)年金的待遇計發(fā)完全以個人賬戶余額對照計發(fā)月數(shù)按月計發(fā)，發(fā)完為止。對于部分高齡人員，在相應(yīng)的計發(fā)月數(shù)計發(fā)完畢后，意味著養(yǎng)老金待遇水平會有大幅下降，而進入高齡后老年人的需要和支出呈現(xiàn)增長趨勢，待遇水平的下降容易加劇養(yǎng)老金的供需矛盾。職業(yè)年金方案在如何克服高齡人員的養(yǎng)老金水平下降問題方面并無明確思路，容易引發(fā)退休后高齡人員的擔(dān)憂。待遇水平的公平性問題也是其中的問題之一。由于籌資水平的差異，容易導(dǎo)致機關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)職工的養(yǎng)老金待遇差距，以及不同地區(qū)、行業(yè)單位之間的待遇差距，引發(fā)機關(guān)事業(yè)單位系統(tǒng)內(nèi)部比較與外部比較，影響整個養(yǎng)老保險體系的公平性。（五）制度轉(zhuǎn)軌與轉(zhuǎn)移接續(xù)機制不完善制度轉(zhuǎn)軌與轉(zhuǎn)移接續(xù)是養(yǎng)老保險制度的普遍問題，同樣存在于職業(yè)年金制度。根據(jù)部分機關(guān)事業(yè)單位人員反映，對職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法并不了解，即便是一些經(jīng)辦服務(wù)人員，也反映轉(zhuǎn)移接續(xù)比較復(fù)雜。雖然目前在職業(yè)年金制度中對轉(zhuǎn)移接續(xù)問題做出了規(guī)定，并且出臺了專門的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，但是，轉(zhuǎn)移接續(xù)問題依然是職業(yè)年金制度的一個重要問題。尤其是虛實并存的財政投入方式、制度轉(zhuǎn)軌和人員流動類型的多樣性，加劇了轉(zhuǎn)移接續(xù)問題的復(fù)雜性。對于多次反復(fù)流動的問題，目前的職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)規(guī)定比較復(fù)雜，特別是一些從企業(yè)轉(zhuǎn)移至機關(guān)事業(yè)單位、不同類型事業(yè)單位之間轉(zhuǎn)移、自行創(chuàng)業(yè)、自由職業(yè)等復(fù)雜情況，如何處理其中的權(quán)益問題，并不明確。對于“老機?！比绾蜗颉靶聶C保”轉(zhuǎn)移，其之前的職業(yè)年金權(quán)益如何處理，也不太明確。制度轉(zhuǎn)軌依然是職業(yè)年金制度設(shè)計與實施過程中難以逃避的難題，職業(yè)年金制度從無到有，對于“中人，，的職業(yè)年金權(quán)益，在制度設(shè)計中并無明確處理辦法，往往各地自行其是，給職業(yè)年金的未來發(fā)展留下隱患。（六）職業(yè)年金基金管理與投資問題懸而未決基金管理與投資直接關(guān)系到職業(yè)年金制度的成敗，從目前的情況來看，我國職業(yè)年金基金的管理與投資并不理想，還處于制度建設(shè)與探索階段，成為推進職業(yè)年金實施的一大難題。在基金管理方面，職業(yè)年金基金采取實賬與虛賬并存的管理方式，這種方式近期在一定程度上減輕了政府的財政壓力，在制度實施初期可能會使財政支出驟增，但從中長期來看，財政支出壓力更大?！疤撡~”條件下的記賬利率與實際投資利率之間的差距容易導(dǎo)致參保人的權(quán)益損失。而且，虛賬管理不利于制度轉(zhuǎn)軌的債務(wù)處理，不便于職業(yè)年金基金的管理，不利于形成規(guī)?；穆殬I(yè)年金基金及其投資。此外，職業(yè)年金基金管理體制不完善，具有綜合實力、專業(yè)化的基金管理機構(gòu)較少，職業(yè)年金基金委托人、受托機構(gòu)、托管機構(gòu)、投資管理機構(gòu)之間的關(guān)系及權(quán)義不夠清晰，容易導(dǎo)致基金管理與投資的混亂及相關(guān)風(fēng)險與損失的產(chǎn)生。在基金投資方面，目前尚未真正實施職業(yè)年金基金的投資，投資效果還難以評判，存在較大的不確定性。但是，從現(xiàn)有的基金投資體制和投資環(huán)境來看，職業(yè)年金基金的投資在安全性、收益性方面均難以保障，基金保值增值壓力較大?！堵殬I(yè)年金基金管理暫行辦法》規(guī)定，職業(yè)年金基金僅限于境內(nèi)投資，目前國內(nèi)的投資環(huán)境和資本市場并不理想，要想實現(xiàn)理想的收益率還存在不小的壓力。在目前的相關(guān)規(guī)定中，在一定程度上忽視了參保人的自愿選擇權(quán)利和參與監(jiān)督權(quán)利也不利于職業(yè)年金制度的發(fā)展。（七）職業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策不完善職業(yè)年金制度的實施還存在稅收優(yōu)惠力度不夠、法制建設(shè)不足等方面的問題：一是稅收優(yōu)惠政策不太具體，優(yōu)惠力度不夠大?！奥殬I(yè)年金個人繳費工資計稅基數(shù)為職工崗位工資和薪級工資之和”與個人繳費基數(shù)不完全一致，享受稅收優(yōu)惠的繳費基數(shù)不實，而且目前的個人繳費稅收優(yōu)惠限定繳費為4%，不是個人的全部繳費，而且平均工資3倍（300%）以上的繳費亦不納入稅優(yōu)基數(shù)范圍，不利于激勵個人繳費。在投資運營階段，只規(guī)定個人所得稅的優(yōu)惠，而對于投資機構(gòu)的稅收優(yōu)惠不足，不利于投資主體的支持與培育。職業(yè)年金稅收優(yōu)惠主要集中在繳費階段和投資階段，而且是有限度的部分優(yōu)惠。四機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的完善對策基于目前機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的實施狀況，針對存在的主要問題，在現(xiàn)有制度和實踐的基礎(chǔ)上可以從以下幾個方面推進職業(yè)年金制度的完善。（一）進一步明確職業(yè)年金的定位與覆蓋范圍明確定位與覆蓋范圍是未來推進職業(yè)年金制度完善的基本前提，需要在目前的制度設(shè)計基礎(chǔ)上進一步明確職業(yè)年金的定位及覆蓋范圍。在制度定位方面，需要進一步明確其“補充”定位，涉及整個養(yǎng)老保險體系的設(shè)計，需要處理好不同層次制度之間的關(guān)系，各司其職，互不損害，相互促進。當(dāng)前基本養(yǎng)老保險的比重略大，職業(yè)年金與個人儲蓄養(yǎng)老比重過小，未來應(yīng)該調(diào)整養(yǎng)老保險體系中各層次各支柱的比重，做大做強補充養(yǎng)老保險，減輕政府負擔(dān)，滿足差異化的養(yǎng)老需求。在覆蓋范圍方面，建議取消將“編制”作為參保的必要條件，綜合考慮“財政撥款”和“編制”兩個要素，尤其是在機關(guān)事業(yè)單位編制改革和一些地方探索實施聘任制的背景下，職業(yè)年金制度應(yīng)該弱化“編制”要素，統(tǒng)籌考慮參保范圍。職業(yè)年金的參保對象應(yīng)該適當(dāng)擴圍，應(yīng)該以“機關(guān)事業(yè)單位”職業(yè)身份為主納入?yún)⒈ο?，可以考慮在增強制度籌資靈活性的同時將聘任制人員納入職業(yè)年金的覆蓋范圍，以免在機關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部造成三六九等，避免產(chǎn)生編制改革是為了減輕負擔(dān)而非搞活用人機制的不良印象。（二）完善職業(yè)年金籌資機制，做實財政繳費應(yīng)該基于科學(xué)性、激勵性、靈活性原則完善職業(yè)年金籌資機制。一是要明確、統(tǒng)一繳費基數(shù)，需要明確“工資”的具體范圍，國家主管部門應(yīng)該統(tǒng)一、規(guī)范機關(guān)事業(yè)單位的工資、獎金、津貼、福利等具體的項目構(gòu)成，增強繳費基數(shù)的公平性、明晰性與可操作性，避免各地自行其是，導(dǎo)致差距和爭議。單位繳費基數(shù)應(yīng)該明確以本單位全部應(yīng)參保職工工資之和作為繳費基數(shù)，在人數(shù)與基數(shù)方面做到應(yīng)繳盡繳?？紤]到職業(yè)年金的個人賬戶模式，需要參照本單位實際參保人員繳費工資之和作為單位繳費基數(shù)，促使實際參保與應(yīng)該參保人數(shù)保持一致，擴大參保覆蓋面，避免漏保和漏繳。二是考慮到人口老齡化、單位和地方財政壓力、基金歸集不及時等因素，建議中央財政可以適度給予中西部貧困地區(qū)財政專項轉(zhuǎn)移支付，支持后進地區(qū)機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度的實施。三是加強職業(yè)年金基金歸集，確保基金及時歸集到省級相關(guān)機構(gòu)，促進基金管理與投資。四是應(yīng)該適度體現(xiàn)籌資的靈活性，增強對個人繳費的激勵性和吸引力，可以適當(dāng)降低職業(yè)年金的基礎(chǔ)繳費門檻，比如從12%下降到6%，在此基礎(chǔ)上采取激勵的方式繳費，根據(jù)個人繳費水平和工作貢獻，單位給予匹配繳費激勵，職業(yè)年金的總繳費區(qū)間設(shè)定在6%?12%。當(dāng)然，具體的繳費水平需要進一步測算。職業(yè)年金制度的實施離不開財政的支持，針對目前財政繳費“虛實并存”的狀況及其弊端，建議做實財政繳費。財政實繳并不一定造成財政壓力，尤其是從長期來看，有助于制度的可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)鄭秉文教授團隊的測算，隨著“虛賬”規(guī)模的不斷擴大，20年后，“虛賬”管理產(chǎn)生的財政負擔(dān)接近（在5%記賬利率下）甚至超過（在8%記賬利率下）采取“實賬”管理的財政負擔(dān)。［2因此，建議汲取企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶“空賬”的教訓(xùn)，逐步做實財政繳費，明晰當(dāng)期財政責(zé)任，降低后期債務(wù)隱患，促進基金投資。（三）解決歷史遺留問題，做好配套改革與制度轉(zhuǎn)軌工作解決歷史遺留問題是推進職業(yè)年金制度順利實施的必然要求，也是職業(yè)年金制度實施的難點，處理好“中人”的相關(guān)權(quán)益是解決歷史遺留問題的核心。主要包括以下幾個方面。一是做好歷次機構(gòu)改革中對人員的調(diào)整安排及相關(guān)權(quán)益處置。改革開放以來，我國經(jīng)歷了多次機構(gòu)改革和調(diào)整，尤其是部門裁減、機構(gòu)變動和精簡編制，涉及大范圍的人員變動，應(yīng)該做好后續(xù)人員安置及薪酬福利與退休待遇的處理，本著就高不就低的原則保障其退休待遇，避免引發(fā)矛盾，在職業(yè)年金制度的實施過程中，應(yīng)該承認其貢獻，不因編制改革犧牲其養(yǎng)老權(quán)益。二是以公益二類事業(yè)單位改革為重點盡快完成事業(yè)單位分類改革。針對目前部分公益二類事業(yè)單位分類難的問題，不宜久拖不決，應(yīng)該從提升公共服務(wù)質(zhì)量和效率的角度盡快推進事業(yè)單位分類改革。應(yīng)該根據(jù)十八屆三中全會精神，有效處理政府與市場的關(guān)系，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進服務(wù)型政府建設(shè)的高度，做好事業(yè)單位分類改革，尤其是教育、醫(yī)療類事業(yè)單位，在基本教育和基本醫(yī)療服務(wù)的提供方面應(yīng)該體現(xiàn)充分的公益性，避免過度市場化。在完成事業(yè)單位分類改革的基礎(chǔ)上全面推進職業(yè)年金制度的實施。三是處理好“老機保”的相關(guān)遺留問題。在推進新的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和職業(yè)年金制度實施過程中，務(wù)必對此之前各地試點探索的“老機?！弊龊锰幚恚瑢崿F(xiàn)有序銜接，讓“老機?！蓖顺鰵v史舞臺，根據(jù)現(xiàn)有制度方案視情況納入“新機?！薄８鶕?jù)各地“老機?！钡脑圏c情況，主要是針對編制外人員和合同制人員，而且大多數(shù)地方?jīng)]有設(shè)計職業(yè)年金制度，主要參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度方案，在推進銜接的過程中，對部分符合條件的人員，可以考慮將“老機保”的繳費納入職業(yè)年金，并承認其基本養(yǎng)老保險權(quán)益。四是做好職業(yè)年金制度實施之前的權(quán)益處理。這是順利實現(xiàn)制度轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵。建議出臺更加明確的制度轉(zhuǎn)軌方案，做好轉(zhuǎn)軌過程中的債務(wù)處理與權(quán)益處置，明確制度轉(zhuǎn)軌的財政預(yù)算及其分解步驟。凡是能在制度實施當(dāng)期或初期能夠處理的事情，盡量不要拖到后期。（四）統(tǒng)籌推進職業(yè)年金與企業(yè)年金制度發(fā)展職業(yè)年金與企業(yè)年金同屬于補充養(yǎng)老保險，是目前我國補充養(yǎng)老保險的兩大核心制度，不能一條腿長一條腿短，而應(yīng)該統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進。目前職業(yè)年金制度與企業(yè)年金制度在諸多方面還存在較大的差異，需要統(tǒng)籌考慮二者的制度設(shè)計、籌資機制、給付機制、轉(zhuǎn)移接續(xù)、基金管理與投資、經(jīng)辦服務(wù)等事項。從某種程度上說，企業(yè)年金的實質(zhì)就是職業(yè)年金，可以考慮將企業(yè)年金的名稱變更為職業(yè)年金，以行業(yè)為單位，建立不同類型的職業(yè)年金制度，體現(xiàn)職業(yè)差異、激勵性和流動性。國家出臺職業(yè)年金指導(dǎo)方案，不同職業(yè)年金制度可以略有差異?；蛘呖紤]將職業(yè)年金與企業(yè)年金統(tǒng)一以補充養(yǎng)老保險制度命名，并出臺法律法規(guī)對相關(guān)事項進行規(guī)范和約束，更有助于補充養(yǎng)老保險制度的發(fā)展。即便在現(xiàn)有的制度框架下，應(yīng)該縮小職業(yè)年金與企業(yè)年金在籌資水平、待遇水平方面的差異，整合推進管理服務(wù)與基金投資。當(dāng)然，也需要通過各種措施推進企業(yè)年金制度的發(fā)展，尤其是要擴大企業(yè)年金的覆蓋面，引導(dǎo)和激勵企業(yè)、員工加入到企業(yè)年金中來。（五）建立適度公平、相對靈活的待遇計發(fā)機制建議在明確職業(yè)年定位的基礎(chǔ)上明確職業(yè)年金的待遇水平，讓機關(guān)事業(yè)單位人員“心中有數(shù)”，了解其職業(yè)年金權(quán)益，也降低外界人員對職業(yè)年金待遇慷慨的誤解，不宜讓職業(yè)年金成為拉大養(yǎng)老金待遇差距的制度，違背改革的初衷。職業(yè)年金應(yīng)該體現(xiàn)職業(yè)特點和適當(dāng)?shù)牟町?，保持一定的地區(qū)、行業(yè)差距，但不宜導(dǎo)致過大的待遇差距，應(yīng)體現(xiàn)相對公平。需要進一步明確和規(guī)范待遇計發(fā)辦法，職業(yè)年金待遇計發(fā)相對比較簡單，主要以個人賬戶余額作為計發(fā)基數(shù)，除以計發(fā)月數(shù)。應(yīng)該進一步增強待遇計發(fā)的靈活性，有特定情況下允許參保者根據(jù)需要提前領(lǐng)取職業(yè)年金，比如大額教育、醫(yī)療支出與住房支出時，但對于提前領(lǐng)取應(yīng)該有所限制，比如繳納一定的費用或進行嚴格的審核。對那些愿意延遲領(lǐng)取的參保者，可以適當(dāng)給予激勵，比如領(lǐng)取時的稅收優(yōu)惠。通過相對靈活的待遇計發(fā)機制，滿足不同人群的需求。職業(yè)年金待遇計發(fā)的靈活性還應(yīng)該適當(dāng)考慮人口預(yù)期壽命延長后的待遇領(lǐng)取問題，現(xiàn)有的待遇計發(fā)月數(shù)是在目前的預(yù)期壽命條件下的安排，對于那些壽命較高以及未來人口預(yù)期壽命整體延長后的待遇領(lǐng)取問題，應(yīng)該通過靈活的待遇給付、基金投資和相關(guān)制度安排，為高齡者提供選擇。政府是否需要在一定程度上承擔(dān)長壽命風(fēng)險和財政支出責(zé)任，值得進一步探討?？梢钥紤]根據(jù)人均預(yù)期壽命的變化建立職業(yè)年金計發(fā)月數(shù)的動態(tài)調(diào)整機制，每年調(diào)整計發(fā)月數(shù)，盡可能降低因長壽風(fēng)險帶來的養(yǎng)老金不足風(fēng)險。[3]（六）完善職業(yè)年金轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，增強制度的流動性這是未來完善職業(yè)年金制度的重點任務(wù)之一，需要通過合理的制度設(shè)計充分考慮機關(guān)事業(yè)單位人員在流動過程中的職業(yè)年金權(quán)益。在機關(guān)事業(yè)單位人員流動頻繁的背景下，職業(yè)年金的轉(zhuǎn)移接續(xù)十分復(fù)雜，這里不打算窮盡考慮所有的轉(zhuǎn)移接續(xù)情形及具體的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，而是就轉(zhuǎn)移接續(xù)的思路提出一些設(shè)想。一是采取分段計算權(quán)益的辦法，無論哪個單位，無論制度是否實施，都應(yīng)該考慮參保人員的職業(yè)年金權(quán)益，在人員流動時轉(zhuǎn)移其關(guān)系和權(quán)益，在最后退休的單位和地區(qū)領(lǐng)取待遇，相對比較簡單明晰。二是做實繳費，特別是財政全撥款單位，務(wù)必做實繳費，避免“空賬”轉(zhuǎn)移，做實繳費有利于轉(zhuǎn)移接續(xù)和管理服務(wù)。三是要算清歷史權(quán)益，主要是對機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)“中人”在制度實施之前的職業(yè)年金債務(wù)進行處理，明確權(quán)益數(shù)額，并提出具體的補償辦法。四是統(tǒng)籌范圍內(nèi)只轉(zhuǎn)移關(guān)系不轉(zhuǎn)移權(quán)益，在最后退休