控制性詳細規(guī)劃編制

控制性詳細規(guī)劃編制第1頁/共129頁一、控制性詳細規(guī)劃的基本認識第2頁/共129頁控制性詳細規(guī)劃修建性詳細規(guī)劃第3頁/共129頁

名詞解釋城市規(guī)劃：是對—定時期內城市的經濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。城市規(guī)劃的編制一般分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃兩個階段。詳細規(guī)劃又分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃?？刂菩栽敿氁?guī)劃的基本認識第4頁/共129頁

名詞解釋控制性詳細規(guī)劃是以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據，確定建設地區(qū)的土地使用性質和使用強度的控制指標、道路和工程管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求，是城市規(guī)劃管理的依據，并指導修建性詳細規(guī)劃的編制。

控制性詳細規(guī)劃的基本認識第5頁/共129頁名詞解釋控制性詳細規(guī)劃

控制性詳細規(guī)劃的主要任務是保證公共利益不受侵害，包括政府的土地收益、城市的公共環(huán)境等，最核心的內容是對城市用地的建設強度進行控制，并回答允許建什么和不允許建什么、怎么建等問題。

控制性詳細規(guī)劃的基本認識第6頁/共129頁借鑒區(qū)劃技術，變革傳統(tǒng)詳細規(guī)劃形成的具有中國特色的規(guī)劃類型；城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確的法定規(guī)劃之一；反映各個利益集團在城市建設中的責權利關系；建設主管部門做出建設項目規(guī)劃許可的依據（行政許可法范疇）；公眾參與最具實效性的內容；法律嚴肅性越來越高；編制技術不斷探索與進步?？刂菩栽敿氁?guī)劃的基本認識第7頁/共129頁控制性詳細規(guī)劃的地位與作用

（1）控制性詳細規(guī)劃是規(guī)劃與管理、規(guī)劃與實施之間銜接的重要環(huán)節(jié)。從規(guī)劃到管理——依法行政的依據；從規(guī)劃到實施——控制、引導、監(jiān)督。

控制性詳細規(guī)劃將城市建設的規(guī)劃控制要點，用簡練、明確、適合操作的方式表達出來，作為控制土地批租、出讓的基本依據，正確引導開發(fā)行為。第8頁/共129頁（2）控制性詳細規(guī)劃是宏觀與微觀、整體與局部有機銜接的關鍵層次。從宏觀到微觀——上接總規(guī)（分區(qū)），下接修詳（設計）；從定性到定量——控制要求深化、量化、具體化；從整體到局部——控制指標細化、分解、落實；

控制性詳細規(guī)劃向上銜接總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃，向下銜接修建性詳細規(guī)劃、具體設計與開發(fā)建設行為。它以量化指標和控制要求將城市總體規(guī)劃的宏觀的控制轉化為對城市建設的微觀控制，并作為具體指導地段修建性詳細規(guī)劃、具體設計、土地出讓的具體設計條件和控制要求。第9頁/共129頁

（3）控制性詳細規(guī)劃是城市設計控制與管理的重要手段。從二維到三維——平面控制與空間控制的結合；從規(guī)劃到設計——規(guī)劃要求與設計條件的結合；從消極到積極——控制與引導的結合。控制性詳細規(guī)劃將宏觀城市設計、中觀城市設計到微觀城市設計的內容，通過具體的設計要求、設計導則以及設計標準與準則的方式體現在規(guī)劃成果之中，借助其在地方法規(guī)和行政管理方面的權威地位使城市設計要求在實施建設中得以貫徹落實。在我國目前還沒有形成獨立的城市設計審議制度的情況下，在城市設計的發(fā)展與實施控制要求方面，控制性詳細規(guī)劃責無旁貸。第10頁/共129頁

（4）控制性詳細規(guī)劃是協(xié)調各利益主體的公共政策平臺。從個體到群體——利益協(xié)調的平臺；從分歧到統(tǒng)一——公共政策的具體化。

控制性詳細規(guī)劃由于直接涉及到城市建設中各個方面的利益，是城市政府意圖、公眾利益和個體利益平衡協(xié)調的平臺，體現著在城市建設中各方角色的責、權、利關系，是實現政府規(guī)劃意圖、保證公共利益、保護個體權利的公共政策內容的具體化。第11頁/共129頁控制性詳細規(guī)劃的基本特征

——介乎于土地管理與建筑管理之間，內涵豐富。

（1）通過抽象的表達方式落實規(guī)劃意圖。落實共性控制內涵；提供個性設計空間。

控制性詳細規(guī)劃通過一系列抽象的指標、圖表、圖則等表達方式將城市總體規(guī)劃的宏觀的控制內容、定性的內容、粗略的三維控制和定量控制內容，深化、細化、分解為微觀層面的具體控制內容。該內容是一種建設控制、設計控制和開發(fā)建設指導，為具體的設計與實施提供深化、細化的個性空間，而非取代具體的個性設計內容。第12頁/共129頁

（2）具有法律效應和立法空間。具有法律效力而不是法律；具有成為法律法規(guī)的可能。

控制性詳細規(guī)劃作為法定規(guī)劃，法律效應是其基本特征?？刂菩栽敿氁?guī)劃是城市總體規(guī)劃宏觀法律效應向微觀法律效應的拓展。我國控制性詳細規(guī)劃不是法律也不可能變成完全意義上的法律，但控制性詳細規(guī)劃中具有法律意義的部分應該以積極的方式形成法律條文，提高其在規(guī)劃管理中的權威地位。第13頁/共129頁

（3）具有相當的綜合性各縱向系統(tǒng)的設計綜合；各專項內容的橫向匯總。控制性詳細規(guī)劃中包括城市建設或規(guī)劃管理中的各縱向系統(tǒng)和各專向規(guī)劃內容，如土地利用規(guī)劃、公共設施與市政設施規(guī)劃、道路交通規(guī)劃、保護規(guī)劃、景觀規(guī)劃、城市設計以及其它必要的非法定規(guī)劃等內容，并將這些內容在控制性詳細規(guī)劃的控制尺度上進行橫向綜合，相互協(xié)調并分別落實相關規(guī)劃控制要求，具有小而全的綜合控制特征。第14頁/共129頁第15頁/共129頁

（4）剛性與彈性相結合的控制方式

規(guī)定性與引導性的結合；通則式與判例式的結合；動態(tài)控制與相互轉化的可能；強制性內容的提出?？刂菩栽敿氁?guī)劃的控制內容分為規(guī)定性和引導性兩部分。規(guī)定性內容一般為剛性內容，主要規(guī)定“不許做什么”、“必須做什么”、“至少應該做什么”等，引導性內容一般為彈性內容，主要規(guī)定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等，具有一定的適應性與靈活性。剛性與彈性相結合的控制方式適應我國的開發(fā)申請的審批方式為通則式與判例式相結合的特點。第16頁/共129頁控制性詳細規(guī)劃編制的基本原則

（1）依法規(guī)劃的原則控制性詳細規(guī)劃的編制應依據已經批準的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，并符合國家和地方的相關法律、法規(guī)、技術標準等。依法規(guī)劃是保證控制性詳細規(guī)劃法律嚴肅性的前提。

第17頁/共129頁

（2）公平、公正的原則規(guī)劃整體上應有一個通則式控制，即對于規(guī)劃城市中近似區(qū)位、類似性質的的片區(qū)、街區(qū)、地塊應提出一致性的控制要求作為基礎，再根據開發(fā)建設個體的個體差別，做出針對性的控制與引導，體現公平、公正性?？刂菩栽敿氁?guī)劃應將公共利益保障作為首要任務，是制訂控制指標與控制導則的基本依據。第18頁/共129頁

（3）公開原則

控制性詳細規(guī)劃屬于《行政許可法》所規(guī)定的許可依據的范疇，應遵循行政許可依據必須公開的要求?？刂菩栽敿氁?guī)劃在編制與審批過程中應進行相應的公眾參與的程序設計，廣泛聽取意見并提出相應的規(guī)劃應對或解釋。控制性詳細規(guī)劃的控制內容、成果應盡量簡明、清晰，便于理解，以適應不同層次的公眾參與需要。

第19頁/共129頁

（5）可操作性原則編制控制性詳細規(guī)劃，應充分結合地方實際情況和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的管理要求，編制工作應在充分的調研與分析論證基礎上，控制成果應有充分的依據和可行性，強化與規(guī)劃管理的銜接，提高規(guī)劃成果的科學性和可操作性。第20頁/共129頁

（4）整體性原則編制控制性詳細規(guī)劃遵循局部服從整體，內部服從外部的原則。整體的控制往往是自上而下的控制要求，多為具體街坊地塊控制的依據。而外部條件一般是體現個體局部之間的相互關系，多包含公共利益的內容。

第21頁/共129頁二、控制性詳細規(guī)劃的發(fā)展歷程

第22頁/共129頁最初的嘗試（80年代初）上海虹橋開發(fā)區(qū)規(guī)劃

領事館區(qū)，為了國際慣例與國際接軌，借鑒了美國的區(qū)劃技術而編制的詳細規(guī)劃，改變了原有“擺房子”的做法。第23頁/共129頁

有益的探索

（80年代中后期）桂林中心區(qū)詳細規(guī)劃（1987）控制性詳細規(guī)劃正式命名，提出綜合控制指標體系。

廣州市街區(qū)規(guī)劃（80年代末）覆蓋面積達70平方公里更接近于ZONING的分區(qū)規(guī)劃方法，一直沿用至今。

《廣州市城市規(guī)劃管理辦法》和《實施細則》。

第24頁/共129頁

蘇州桐芳巷改造規(guī)劃汕頭龍湖片區(qū)分區(qū)規(guī)劃蘇州桐芳巷改造規(guī)劃（87年）按現狀——規(guī)劃——管理進行三次分區(qū)，區(qū)分對待可開發(fā)用地和公共設施。

汕頭龍湖片區(qū)分區(qū)規(guī)劃（89年）適應市場經濟的二級用地分類，提出土地使用兼容表，探索了工業(yè)街坊的土細分開發(fā)模式。第25頁/共129頁

步入成熟（80年代末90年代初）溫州舊城改造控制規(guī)劃幾個相關課題研究：《上海市土地使用區(qū)劃管理法規(guī)的研究》（上海市規(guī)劃局；

《控制性詳細規(guī)劃編制辦法（建議稿）》

（江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院）第26頁/共129頁1991年，建設部在《城市規(guī)劃編制辦法》中，列入了控制性詳細規(guī)劃的內容，并明確了編制要求。1995年，建設部制定了《城市規(guī)劃編制辦法實施細則》，規(guī)范了控制性詳細規(guī)劃的具體編制內容和要求。廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例

(2004年9月24日廣東省第十屆人民代表大會常務委員會第十三次會議通過2004年9月24日公布自2005年3月1日起施行)第27頁/共129頁《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》解讀注:《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》（以下簡稱《條例》）

《條例》是我國第一部規(guī)范控制性詳細規(guī)劃的地方性法規(guī)。其確立的規(guī)劃委員會制度、公眾參與制度、變更規(guī)劃須經法定程序制度和監(jiān)督檢查制度等將規(guī)劃的審批、調整權與執(zhí)行權適度分離，是對廣東省城市規(guī)劃管理體制的重大創(chuàng)新和完善，大大提高了規(guī)劃的社會透明度，為實現規(guī)劃決策公開化和民主化、科學化有著十分重要的意義。第28頁/共129頁廣東省城市控制性詳細規(guī)劃編制指引（試行）廣東省建設廳二○○五年六月目錄1總則………………12編制計劃…………43技術文件…………64法定文件…………175管理文件…………21附錄1廣東省城市控制性詳細規(guī)劃成果體系框圖………………30附錄2廣東省城市控制性詳細規(guī)劃編制與審批流程……………31第29頁/共129頁控規(guī)與區(qū)劃的比較區(qū)劃（zoning）的研究區(qū)劃的產生與發(fā)展（起源于德國，發(fā)展在美國）。區(qū)劃的本質與精髓（初衷是保護即得利益,本質是對利益分配的認定與控制）。區(qū)劃（zoning）與控規(guī)的比較規(guī)劃體系不同(英\美\法)管理審批方式不同（通則與判例）法律地位不同（法與法定規(guī)劃）出發(fā)點與側重點不同（控制層面\針對性）控制層面不同（Zoning\Subdivision\DesignGuidelines）區(qū)劃及國外其他相關規(guī)劃類型借鑒第30頁/共129頁相關結論伴隨市場經濟和土地有償使用而產生；根據建設管理需求而發(fā)展變革；借鑒區(qū)劃技術的中國特色的規(guī)劃形式。新時期的變革（90年代末）深圳法定圖則——關注法制層面的革新控規(guī)調整——控規(guī)動態(tài)維護的嘗試城市設計的興起——彌補控規(guī)不足的努力

第31頁/共129頁

深圳法定圖則

關注法制層面的革新，借鑒香港土地契約；法律關系明確；程序設計是關鍵；編制技術上沒有突破；實踐中面臨挑戰(zhàn)。第32頁/共129頁第33頁/共129頁控規(guī)調整——控規(guī)動態(tài)維護的嘗試在英國的規(guī)劃許可制度下的行政復議規(guī)劃許可制度，對具體規(guī)劃采取個案審定的方式；通過規(guī)劃行政救濟的有關行政復議的程序來改變開發(fā)許可的決定；復議的具體程序比較復雜，復議成功的機會主要依賴于方案的合理性及其與地方和國家政策相適應的程度。第34頁/共129頁控規(guī)調整——控規(guī)動態(tài)維護的嘗試美國的區(qū)劃修改(ZoningAmendments)和變動（Variances）申請修改區(qū)劃實際就是要求修改法律；修改區(qū)劃的程序與最初通過區(qū)劃的程序相同；通常由于土地本身自然特點而無法滿足區(qū)劃法規(guī)的要求，而申請變動。第35頁/共129頁

國內部分城市的控規(guī)調整制度比較

對上海市、深圳市、天津市、廣州市、重慶市等城市有關控規(guī)層面規(guī)劃的調整制度的調查分析：第36頁/共129頁北京市區(qū)中心地區(qū)控制性詳細規(guī)劃

1999年北京控規(guī)、控規(guī)調整的特點第37頁/共129頁

99北京控規(guī)是以現狀認定為基礎，其調整是控規(guī)的延續(xù)，屬于一種快速反應規(guī)劃，以法定程序為保障，是實施動態(tài)管理的依據。

存在問題：個體行為的泛濫；利益追求的突破口；編制行為無法制約；透明度形同虛設；總體失控。

——最根本原因在于政府職能的轉嫁。其他城市也有類似現象——個體合理、總體失控。新的探索正在進行——真正意義上的動態(tài)維護。第38頁/共129頁城市設計的興起——彌補控規(guī)不足的努力

城市設計概論城市空間、美學、人的活動；城市未來、城市結構、聯(lián)系組織；設計與法規(guī)的結合；社會活動、連續(xù)決策的過程。

第39頁/共129頁城市設計的興起——彌補控規(guī)不足的努力

城市設計與城市規(guī)劃相互影響，互為補充。不平行，不對應。國內的城市設計更象一種快速反應規(guī)劃，針對實際問題采用不同的形式與解決問題的方法，更加靈活而有針對性，對于彌補法定規(guī)劃的不足具有重要作用。第40頁/共129頁控規(guī)與城市設計的區(qū)別法律地位不同；深度與層次不同；關注的焦點不同；控制方式不同。兩者銜接方式城市設計滲透控規(guī)；城市設計與控規(guī)分工協(xié)作；控規(guī)中表達城市設計內容。第41頁/共129頁SOM:深圳中心區(qū)22、23－1街坊城市設計調整前調整后建筑入口及門庭控制城市設計滲透控規(guī)第42頁/共129頁控規(guī)中表達城市設計內容同濟大學:廣州新城市中軸線中段控制性詳細規(guī)劃公共空間控制高度控制界面控制第43頁/共129頁控規(guī)中表達城市設計內容同濟大學:廣州新城市中軸線中段控制性詳細規(guī)劃第44頁/共129頁三、控制性詳細規(guī)劃的編制方法第45頁/共129頁

三個階段：從形體設計走向形體示意。排房子得出管理依據。缺乏辦公規(guī)范化。從形體示意到指標抽象從指標抽象走向完整系統(tǒng)的控制性詳細規(guī)劃。特點：文本、圖則及法規(guī)三者互相匹配，且各自關聯(lián)，共同約束城市的開發(fā)和建設。第46頁/共129頁控規(guī)編制方法編制程序:前期研究/用地規(guī)劃及工程規(guī)劃/用地細分/指標確定/成果編制控制內容:土地使用/建筑建造/設施配套/行為活動控制方式:指標量化/條文規(guī)定/圖則標定/城市設計引導賦值方法:形體模擬/經驗歸納/調查比較第47頁/共129頁規(guī)劃控制指標體系土地使用土地使用控制用地邊界用地面積用地性質土地使用相容性環(huán)境容量控制容積率建筑密度居住人口密度綠地率空地率建筑建造建筑建造控制建筑高度建筑后退建筑間距城市設計引導建筑體量建筑色彩建筑形式其他環(huán)境要求建筑空間組合建筑小品設置規(guī)劃控制指標體系設施配套市政設施配套給水設施排水設施供電設施交通設施其他公共設施配套教育設施醫(yī)療衛(wèi)生設施商業(yè)服務設施行政辦公設施文娛體育設施附屬設施其他行為活動交通活動控制交通組織出入口方位及數量裝卸場地規(guī)定環(huán)境保護規(guī)定噪音震動等允許標準值水污染允許排放量水污染允許排放濃度廢氣污染允許排放量固體廢氣物控制其他第48頁/共129頁新舊《編制辦法》的控規(guī)編制內容比較與變化舊《編制辦法》內容新《編制辦法》內容主要變化1）詳細規(guī)定所規(guī)劃范圍內各類不同使用性質用地的界線，規(guī)定各類用地內適建，不適建或者有條件地允許建設的建筑類型；1）確定規(guī)劃范圍內不同性質用地的界線，確定各類用地內適建，不適建或者有條件地允許建設的建筑類型；內容無變化2）規(guī)定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；規(guī)定交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離、建筑間距等要求；2）確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；確定公共設施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離等要求；增加了公共設施配套要求。3）提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等要求；3）提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等城市設計指導原則；強調了運用城市設計的方法與手段。4）確定各級支路的紅線位置、控制點座標和標高；4）根據交通需求分析，確定地塊出入口位置、停車泊位、公共交通場站用地范圍和站點位置、步行交通以及其它交通設施。規(guī)定各級道路的紅線、斷面、交叉口形式及渠化措施、控制點坐標和標高；強調了交通需求分析的要求，增加了公共、步行及其它交通設施的要求，明確交叉口交通組織形式。5）根據規(guī)劃容量，確定工程管線的走向、管徑和工程設施的用地界線；5）根據規(guī)劃建設容量，確定市政工程管線位置、管徑和工程設施的用地界線，進行管線綜合；確定地下空間開發(fā)利用具體要求；增加工程管線綜合內容，明確地下空間開發(fā)利用具體要求。6）制定相應的土地使用與建筑管理規(guī)定。6）制定相應的土地使用與建筑管理規(guī)定。內容無變化控制性詳細規(guī)劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規(guī)定應當作為強制性內容。新增并明確了控規(guī)的強制性內容。第49頁/共129頁

（1）強調了公共設施的配套要求。

原編制辦法中沒有明確說明，但在實際工作過程中，這些設施多屬于公益性內容，在實際建設中由于經濟利益的驅動往往被侵占或者被忽略，控制性詳細規(guī)劃出于對公共利益保障責任，需要更加明確公共設施的配套要求，包括大、中型公共設施的落位、小型公共設施設施的布點、以及公共設施建設規(guī)模、附加建設條件、服務半徑等控制要求。第50頁/共129頁公共服務設施規(guī)劃控制一覽表序號類別規(guī)劃項目用地面積（公頃）布局位置建筑面積（平方米）其它控制引導要求街坊編號地塊編號1教育科研23醫(yī)療衛(wèi)生45文化娛樂67體育89行政管理1011社區(qū)服務12。。。。。?？傆嫷?1頁/共129頁市政公用設施規(guī)劃控制一覽表序號類別規(guī)劃項目用地面積（公頃）布局位置控制與引導要求街坊編號地塊編號1給水設施23雨、污水設施45供電設施67電信設施89供熱設施1011燃氣設施1213環(huán)衛(wèi)設施1415消防設施16。。。。。?？傆嫷?2頁/共129頁公共設施控制圖則第53頁/共129頁

（2）強調在編制控制性詳細規(guī)劃時提出城市設計的指導原則。這就需要在編制控制性詳細規(guī)劃時做較為深入和具有針對性的城市設計系統(tǒng)研究，提出相應的城市設計控制要求，其中包括對建筑體量、體型、色彩等要求。第54頁/共129頁第55頁/共129頁

（3）強調了交通需求分析的內容。

其中明確提出了對公共交通場站用地范圍和站點位置、道路斷面、交叉口形式及渠化措施。主要目的是加強交通的規(guī)劃研究與設計控制。在規(guī)劃實施過程中涉及到地塊開發(fā)容量、人口容量等指標都與交通系統(tǒng)的承載力密切相關，規(guī)劃調整時交通影響分析與評價也是重要課題之一。另外，在規(guī)劃用地布局和地塊邊界控制時如果不事先考慮好公共交通的場站布局、站點位置、交叉口形式與渠化措施將有可能在實施、改造與整治時缺乏足夠的城市空間，許多設施被忽略或無法落位。國內的控制性詳細規(guī)劃實踐證明，這些方面的控制至關重要不可忽視。第56頁/共129頁第57頁/共129頁重慶適應山地道路特點的局部展寬段渠化處理方式第58頁/共129頁

（4）對于市政設施規(guī)劃明確提出需要進行管網綜合主要是保證市政設施配套，并作為地塊開發(fā)條件的重要參考。第59頁/共129頁

（5）關于地下空間利用的具體要求。

隨著城市經濟實力、建設水平的提高和集約使用土地的需要，地下空間的綜合開發(fā)利用越來越成為城市開發(fā)建設的一項重要內容。但原有的控規(guī)編制要求普遍缺乏對這一方面的研究與控制手段?？刂菩栽敿氁?guī)劃的控制指標體系中也基本上未考慮地下空間綜合利用的可能性和影響。在規(guī)劃管理的實施操作中，會出現許多爭議問題和灰色空間，因此，急需對這方面的建設行為進行規(guī)范，并提出科學的控制要求。第60頁/共129頁

地下空間利用：規(guī)劃充分利用自然地形進行地下空間的開發(fā)利用，包括高層建筑的地下車庫、地下人行通道、地鐵車站、結合平臺廣場的地下服務設施等，并通過有機的組織將這些地下空間串聯(lián)起來，成為輔助服務系統(tǒng)。第61頁/共129頁

（1）《城市規(guī)劃強制性內容暫行規(guī)定》

城市詳細規(guī)劃的強制性內容包括：規(guī)劃地段各個地塊的土地主要用途；規(guī)劃地段各個地塊允許的建設總量；對特定地區(qū)地段規(guī)劃允許的建設高度；規(guī)劃地段各個地塊的綠化率、公共綠地面積規(guī)定；規(guī)劃地段基礎設施和公共服務設施配套建設的規(guī)定；歷史文化保護區(qū)內重點保護地段的建設控制指標和規(guī)定，建設控制地區(qū)的建設控制指標。新《編制辦法》的強制性內容第62頁/共129頁

（2）2006年4月1日頒布實施的《城市規(guī)劃編制辦法》第四十二條

條文中明確規(guī)定，控制性詳細規(guī)劃確定的各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規(guī)定應當作為強制性內容。新《編制辦法》的強制性內容第63頁/共129頁

（3）2006年6月1日《關于落實新建住房比例要求的若干意見》建住房［2006］165號文件中明確規(guī)定：“城市規(guī)劃主管部門要依法組織完善控制性詳細規(guī)劃編制工作，首先應對擬建或改造住房建設項目的居住用地明確提出住宅建筑套密度（每公頃住宅用地上擁有的住宅套數）、住宅面積凈密度（每公頃住宅用地上擁有的住宅建筑面積）兩項強制性指標，指標的確定必須符合住房建設規(guī)劃關于住房套型結構比例的規(guī)定；依據控制性詳細規(guī)劃，出具套型結構比例和容積率、建筑高度、綠地率等規(guī)劃設計條件，并作為土地出讓的前置條件，落實到新開工商品住房項目?！?/p>

編制控制性詳細規(guī)劃時，強制性內容的確定應滿足以上三項及其他相關規(guī)定的要求。第64頁/共129頁控制性詳細規(guī)劃的成果包括：技術文件、法定文件和管理文件1、技術文件是法定文件和管理文件的技術支撐和編制基礎。技術文件編制的內容和深度應符合建設部《城市規(guī)劃編制辦法》的要求。2、法定文件是規(guī)定控制性詳細規(guī)劃強制性內容的文件。法定文件應充分考慮資源利用、公眾利益和公共安全等因素，具有強制性實施的約束力，同時便于公眾理解和監(jiān)督。3、管理文件是城市規(guī)劃行政主管部門實施規(guī)劃管理的操作依據。管理文件既要體現法定文件的“剛性”原則，又要滿足規(guī)劃管理的動態(tài)需要。第65頁/共129頁技術文件——報城市規(guī)劃行政主管部門審查；法定文件——報城市規(guī)劃委員會審議及城市人民政府審批；管理文件——報城市規(guī)劃行政主管部門核準，并報當地城市規(guī)劃委員會備案。第66頁/共129頁文件特點：技術文件——清晰、明確、條文加圖紙。法定文件——公眾能夠理解，便于監(jiān)控，并具有強制性的約束力，非經法定程序不得隨意調整、修改。管理文件——開展規(guī)劃管理的操作性文件，既要遵循強制性內容不得隨意變更的“剛性”原則，又要滿足動態(tài)規(guī)劃的“彈性”要求。第67頁/共129頁四、控制性詳細規(guī)劃存在的問題第68頁/共129頁

（1）缺乏通盤考慮導致委托的隨意性和銜接困難。（以中小城市為甚）

1）存在問題：委托隨意性問題，委托邊界隨時改變甚至有所重疊。銜接問題：各院規(guī)劃對公共部分控制不一致是否應該全覆蓋？覆蓋到什么程度？如何覆蓋？統(tǒng)一技術標準。通則式覆蓋，先控制，再深化。

2）解決思路：規(guī)劃編制的系統(tǒng)性和計劃性（年度編制計劃、專門的編制研究中心）。分區(qū)與標準分區(qū)的劃定與銜接，統(tǒng)一的用地編碼系統(tǒng)。

3）覆蓋程度與編制深度的對應，重視與近期規(guī)劃銜接。

4）覆蓋深度的區(qū)分與轉換。第69頁/共129頁重慶的標準分區(qū)系統(tǒng)成為控規(guī)編制的基礎第70頁/共129頁（2）依據不足的問題普遍存在。（與上位規(guī)劃的銜接存在技術上的缺陷）

1）存在問題上位規(guī)劃有年限，而控規(guī)無年限。上位規(guī)劃越來越注重宏觀調控與公共政策屬性，真正落實需要具體指導。前期研究普遍達不到一定的深度和廣度導致控規(guī)編制的依據不足。專項規(guī)劃嚴重滯后帶來不確定性和大量前期研究工作?？匾?guī)的表達方式要求簡單規(guī)范，難以審查前期研究的工作。

2）解決思路在《編制辦法》實施細則中或地方的控規(guī)編制《統(tǒng)一技術措施》中明確規(guī)定這一方面的內容，將相關研究的結論納入控規(guī)的編制成果。前期研究上升到上一層次規(guī)劃，改變現行的城市總體規(guī)劃的表達方式，適應控規(guī)分區(qū)片編制的實際情況，采取總量分配、分層控制的思路，逐層落實到控制性詳細規(guī)劃之中。第71頁/共129頁（3）關于層次與深度1）問題的產生地區(qū)發(fā)展不平衡，地方具有不同的發(fā)展特色，城市中的舊城區(qū)與新城區(qū)發(fā)展控制要求也不盡相同，不同的開發(fā)方式對控規(guī)的要求都不同。統(tǒng)一的深度導致有些地區(qū)控制深度不夠，而有些地區(qū)控制內容過深卻意義不大。2）解決問題的思路采取分層控制、層層深入的方式。采取一般控制和特殊控制相結合的方式。劃定特定區(qū)有針對性地提出編制深度要求。將不同的控制要求上升到分區(qū)規(guī)劃層次、或劃定標準分區(qū)時給予明確。剛性與彈性的控制要求、相互之間的轉化。古城保護第72頁/共129頁（4）關于規(guī)劃控制指標體系——控規(guī)的靈魂1）存在問題指標千篇一律，不能體現城市特色與控制內涵。指標選取缺乏針對性研究，規(guī)定性與指導性指標需要針對性界定。例如旅游度假區(qū)中小學指標沒有用。指標賦值缺乏科學依據，有主觀臆斷現象，拍腦袋。不同的編制單位和區(qū)片導致不公平和銜接困難。2）解決問題的思路地方的統(tǒng)一技術措施提供參考。通過針對性的現狀調研、歸納總結提供具有通則式意義的賦值標準，強調公平性。個案賦值結合具體的編制要求浮動變化，并需要提供有力的依據。第73頁/共129頁上海的建筑密度與容積率附值標準在一定程度上規(guī)范了技術行為，避免主觀臆斷賦值現象。第74頁/共129頁（5）關于用地分類1）問題的產生目前普遍使用的是國家規(guī)范《城市用地與規(guī)劃建設用地分類標準》（GBJ137-90），為計劃經濟產物，適用于城市總體規(guī)劃和城市建設用地統(tǒng)計工作。該標準不適用于控制性詳細規(guī)劃，對有效的規(guī)劃控制和編制技術創(chuàng)新都是一個阻礙。2）解決問題的思路針對規(guī)劃管理與實施的利益集團與開發(fā)建設方式制定新的用地分類。聯(lián)排屋、經濟適用房、美國16類住宅用地。南京提出A類公共用地，B類市場開發(fā)用地。適用于新鮮事物、新類型或新的開發(fā)方式。與國家標準進行有效的銜接，必要時可翻譯或者轉換。適應城市自身的特色，符合管理需要。區(qū)劃管制中有一種表性分區(qū)的手段具有借鑒意義。目前國內已經開始了相關的嘗試。（南京的用地分類、北京的多功能用地與待研究用地等）第75頁/共129頁資料來源：南京市規(guī)劃局規(guī)劃編制課題組《城市規(guī)劃編制體系新框架研究》1999.11第76頁/共129頁

用地兼容與混合用地用地兼容：是指用地對建筑類型的兼容，指在用地屬性確定的情況下可以或允許兼容其他類型的設施，由于比例很低，不會影響用地的主導性質。允許的含義指的是可以建設商業(yè)設施，也可以不建，建設與否同開發(fā)商的設想有關，但需要通過規(guī)劃管理部門的認可。兼容類型的控制和兼容比例的控制。兼容類型的控制現在一般采取《各類建設用地適建范圍表》，一般分為適建、不適建和有條件適建三種情況。關于兼容比例一般都沒有明確，目前國內一些特大城市在制訂控規(guī)編制統(tǒng)一技術措施時，一般都規(guī)定兼容的建筑面積不得超過總建筑面積的20%。第77頁/共129頁注：√適建×不適建〇由城市管理部門根據具體條件和規(guī)劃要求確定。土地使用兼容控制表土地使用兼容控制表居住用地公共設施。。。R1R2R3R4C1C2。。。1低層居住建筑√√√√〇〇2多層居住建筑〇√√〇〇〇3高層居住建筑〇√√〇〇〇4教育設施√√√√〇〇5商業(yè)服務設施√√√√〇√6文化設施√√√√〇〇7醫(yī)療設施√√√√〇〇8體育設施√√√√〇〇10辦公建筑√√√〇√√11旅館〇√√〇〇√12商住綜合樓√√√〇√√13對環(huán)境基本無干擾、污染的工廠〇√√√×〇14對環(huán)境有干擾、污染的工廠××××××15普通儲運倉庫××〇〇×〇16危險品倉庫××××××17社會停車場〇〇〇〇〇〇18加油站××××××。。。。。。第78頁/共129頁混合用地：主要是描述一個地塊的用地性質容納多種用地屬性，并具有一定的可選擇性。另外，混合用地一般要求不得由單一的使用類型占據全部用地，而必須有不同的使用類型混合，并且混合應達到一定的比例。對于混合類型的控制，應當重點考慮如下原則：1、用地關聯(lián)原則：優(yōu)先考慮用地關聯(lián)的類型的混合，這種混合能夠降低交通出行，增加社區(qū)活力。例如，根據相關研究，辦公設施由于能夠提供就業(yè)崗位，通常和其他用地有天然的關聯(lián)性，因而在混合用地中所見較多，辦公用地同住宅用地、商業(yè)用地、娛樂用地的混合是較為多見的混合類型。2、互不干擾原則：容易產生相互干擾的設施類型不宜混合在同一用地上。如娛樂設施由于其人流、噪音等原因，通常對住宅的私密有相當負面影響，因而，也不宜混合，即使混合的話，也應當附加相應條件，如要求保持一定的合理的間隔、提供不同的出入口等。3、合理比例混合原則：對于混合比例的控制，通常應當以用地上不同類型設施的規(guī)模來計量其混合比例。一般意義上，一種用途的建筑面積如果超過50%比例，就可認為是主導用途。一般宜采取比例上下限的控制要求。第79頁/共129頁混合用地的使用案例借鑒：RM：以居住為主，同時有公建及其他用地混合用地，居住用地的建筑面積必須大于總建筑量的50%，并保證不多于80%，超過80%的話，則應當算住宅用地兼容公建及其他用地。CM：以公建為主，兼容居住及其他用地，公建用地的建筑面積必須大于總建筑量的50%，并保證不多于80%。多于80%應算作公建兼容其他用地。VM：多功能混合用地，一般直在城市中心或交通樞紐周圍，鼓勵混合開發(fā)的方式，并且必須保證用地功能的混合。混合的方式和比例具有相當的靈活性和適應性。一旦確定為多功能用地，不得進行單用途的開發(fā)建設，必須保證大于兼容水平20%的建筑面積兼容量的混合開發(fā)。F多功能用地數種互無干擾的設施的混合用地。F1居住兼容公建及其他用地以居住、公建及其他為主的用地，公建及其他建筑面積低于總建筑面積的40％F2公建及其他兼容居住用地以公建及其他、居住為主的用地，居住建筑面積低于總建筑面積的40％F3數類設施的混合用地除居住之外的數類設施的混合用地。北京關于混合用地的分類定義，規(guī)定主導比例大于60%，但不高于80%。第80頁/共129頁

（6）其他技術問題。

1）現狀認定：法律的不溯及既往原則、復雜的產權關系、現狀的有機規(guī)制。城中村，日本的有機更新。

2）產權地塊：必要、復雜、矛盾。

3）用地細分：最小地塊的概念對于指標體系的意義；劃分最小地塊需要基礎研究；單元開發(fā)的控制彈性。

4）獎勵政策：獎勵政策的真正含義；獎勵政策的限制。舊區(qū)可以獎勵，如綠地和公共空間，新區(qū)不用獎勵，應該規(guī)定。

5）地形復雜地區(qū)的控制研究，不僅控制高度，輪廓線。

6）控規(guī)調整：動態(tài)控制優(yōu)勢、總量失控風險、程序的保障。

7）“五線”劃定：表達方式與具體操作。

8）控規(guī)與城市設計銜接：內容與形式。第81頁/共129頁五、控規(guī)編制的動態(tài)與發(fā)展趨勢第82頁/共129頁（1）編制的規(guī)范性：地方統(tǒng)一技術措施的不斷出臺。（2）編制方法的延伸與拓展：分層控制實踐。（3）編制內容的深入：控規(guī)中設計控制的探索。第83頁/共129頁地方統(tǒng)一技術措施：特大城市出現了新的編制方法與編制思路，大多是針對控制性詳細規(guī)劃原有編制辦法的不足進行的相應改進，并形成地方統(tǒng)一的編制技術措施：《重慶市控制性詳細規(guī)劃編制技術規(guī)定》（2002）；《黑龍江省控制性詳細規(guī)劃編制規(guī)范》（2004）；《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃編制技術規(guī)范指引》（2005）；《南京市控制性詳細規(guī)劃編制技術規(guī)定》（2005）；《濟南市控制規(guī)劃編制技術導則》（2005）；《北京市中心城控制性詳細規(guī)劃通則》（2006）。對本區(qū)域內的控制性詳細規(guī)劃的編制行為進行規(guī)范，以便實現總體控制和相互銜接。第84頁/共129頁

地方性的統(tǒng)一技術措施一般都在編制程序與工作階段、分區(qū)劃分與用地編碼系統(tǒng)、規(guī)劃控制內容與形式、成果規(guī)范等方面對控制性詳細規(guī)劃進行了詳盡的規(guī)定。主要體現在以下幾個方面：

第85頁/共129頁

1）對控規(guī)的分區(qū)劃定與用地編碼進行規(guī)范，基本上形成片區(qū)——街區(qū)——地塊的劃分層次，提出了相應的劃分原則，并在此基礎上規(guī)范了城市地塊的編碼系統(tǒng)。有些城市提出了“規(guī)劃單元”（名稱不盡相同，但內涵相近）的概念提出編制相應的控制單元規(guī)劃作為承上啟下的依據（如廣州、上海、南京、濟南（街區(qū)）、北京（街區(qū)））。

第86頁/共129頁

2）在《城市規(guī)劃編制辦法》的基礎上，進一步詳細明確編制內容與編制方式。提供主要控制指標的附值參考標準。有些城市在國標《城市用地分類與規(guī)劃建設用地分類標準》（GB137-90）的基礎上提出了適應自身控規(guī)的用地分類（如南京、濟南、北京）。

3）規(guī)范控規(guī)成果的統(tǒng)一格式、制圖規(guī)范和數據標準?？匾?guī)編制的地方統(tǒng)一技術規(guī)定或措施都結合了各城市自身的特點，相互學習借鑒與補充，深化了《城市規(guī)劃編制辦法》，并在地方控規(guī)編制中起到了積極的作用。南京、廣州要求十分嚴格。第87頁/共129頁分層控制：形成一套從總規(guī)——分區(qū)——片區(qū)——控制單元——街坊地塊，分層控制、層層銜接的規(guī)劃控制系統(tǒng)。鎮(zhèn)規(guī)劃層次可以減少。1）分層控制：每一層次落實相應深度的規(guī)劃內容，并為深入控制留有余地和適應性空間；2）總量控制：將總體指標的層層分解，每一層次均實行總量控制；第88頁/共129頁3）單元控制：將城市規(guī)劃建成區(qū)劃分至控制單元，控制單元提出控制指標、控制圖則、控制導向等通則式控制，為進一步結合舊城改造、近期建設和土地出讓計劃編制街坊地塊的控制性詳細規(guī)劃提供依據；2－4平方公里范圍，總量、交通、視線走廊等。4）特定區(qū)：將城市中具有特殊要求的控制單元劃定為特定區(qū)，特定區(qū)規(guī)劃單元的控制性詳細規(guī)劃有針對性地提出特殊的控制要求和規(guī)劃許可要求。第89頁/共129頁

北京控規(guī)、上海控規(guī)基本特點：從大分區(qū)到小分區(qū)（編制單元）分層控制，各盡其職，落實該落實的內容。各專項規(guī)劃提供依據，落實社會服務設施和市政基礎設施（包括交通設施）整個從大到小、從粗到細是在統(tǒng)一的層面上展開的，便于銜接與協(xié)調。這樣的過程中特別注意的是系統(tǒng)的控制與落實，并提出了控制導向的概念。該工作完成以后才會針對規(guī)劃單元在深入展開具體地塊的控制性詳細規(guī)劃（附值）。原控規(guī)調整方式已經暫停，今后將以單元為單位實施動態(tài)管理避免失控。第90頁/共129頁1總則2控制性詳細規(guī)劃的內容2.1資料收集和現狀調研2.2規(guī)劃的主要內容3控制性詳細規(guī)劃的成果要求3.1控制性詳細規(guī)劃的成果構成3.2法定文件的成果構成及深度要求3.2.1文本的主要內容3.2.2規(guī)劃管理單元導則的主要內容3.3管理文件的成果構成及深度要求3.3.1通則的主要內容3.3.2規(guī)劃管理單元地塊圖則3.4技術文件的成果深度及深度要求3.4.1基礎資料匯編的主要內容3.4.2說明書的主要內容3.4.3技術圖紙的主要內容3.4.4公眾參與報告的主要內容廣州市控制性詳細規(guī)劃編制技術規(guī)定廣州市城市規(guī)劃局2006年8月第91頁/共129頁廣州市控制性詳細規(guī)劃編制技術規(guī)定廣州市城市規(guī)劃局2006年8月4控制性詳細規(guī)劃成果計算機數據標準4.1電子文件格式和命名4.2制圖制表規(guī)范4.2.1AutoCAD圖形文件一般規(guī)定4.2.2AutoCAD圖形文件中圖層名稱、線型及顏色4.2.3公共服務設施符號4.2.5交通設施符號4.2.6控制性詳細規(guī)劃圖則JPG格式文件規(guī)定4.3控制性詳細規(guī)劃圖則建庫文件的數據標準4.3.1建庫文件和內容要求4.3.2規(guī)劃信息編碼原則4.3.3規(guī)劃控制指標表4.4其他規(guī)定第92頁/共129頁

需要重新審視的內容：

1）總體規(guī)劃——需要表達結構與分區(qū)、分區(qū)的容量以及控制要求，與新編制辦法中的精神內涵一致。

2）分區(qū)規(guī)劃——改變以往小總規(guī)的方式，明確次分區(qū)或控制單元的控制要求與控制內容，作為控規(guī)編制的依據。

第93頁/共129頁

3）剛性與彈性——越上層次的越剛性，越下層次越具彈性與適應性。

4）全覆蓋——總規(guī)基礎上單元層次全覆蓋。

5）規(guī)劃調整——以單元為單位，內部平衡與置換。第94頁/共129頁

城市設計與控制性詳細規(guī)劃的有機結合：控規(guī)與城市設計的結合方式——程序分階段、針對特定地區(qū)、城市設計控制融合、調整依據。設計控制的深化——針對公共空間、角色與深度的把握、面臨實踐檢驗。第95頁/共129頁案例：濱水空間設計控制1.容積率與建筑密度（1）容積率提高容積率是解決城市中建設用地缺乏的主要辦法之一，但是過高的容積率對環(huán)境質量造成負面影響，對市政、公共設施帶來壓力。應加入容積率的降檔規(guī)則，提倡適宜的容積率。第96頁/共129頁容積率與建筑密度（2）建筑密度建筑密度也是與城市環(huán)境密切相關的，反映的是二維空間上的疏密程度。建筑密度的高低會對人的心理造成一定的影響。對于高層建筑群，其密度一旦超過10％—15％，就會使人產生壓抑感。應推廣應用塔樓密度與裙樓密度分別控制的方法。第97頁/共129頁香港天水圍屋邨：容積率5，過高的密度第98頁/共129頁2.設計控制的加強和要素的引入

濱水區(qū)空間的界面是城市生活的主要場景，其相關體積分布和界面構成是城市生活的物理條件，也是城市環(huán)境品質的核心條件之一，因此有必要加強設計控制。設計控制分為規(guī)定性和績效性兩種，國外的城市多采取績效性的控制為主，但根據國情應采取規(guī)定性的控制為主。這也是基于價值判斷的考慮。第99頁/共129頁建筑高度（1）天際線和高度分區(qū)以形成有特色的濱水區(qū)天際線為目標，從整個城市的層面和濱水區(qū)內各組團的功能和景觀要求進行考慮，建立高度分區(qū)，在宏觀上實現對建筑高度的控制。高度的分區(qū)可以基于建筑的絕對高度，也可以基于建筑的層數。第100頁/共129頁上海浦東濱水區(qū)第101頁/共129頁杭州西湖地標與城市建筑第102頁/共129頁杭州西湖濱水建筑體量控制第103頁/共129頁建筑高度（2）斜線控制的臨江建筑高度目前的控制中一般只設定可以建設的最大高度，并未對