降控行政成本體制阻礙因素

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來源：網絡

更新：2013/11/7

欄目：國家行政管理論文【熱點導讀】：政府創(chuàng)新與政府自覺

行政學研究什么

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自從十六大報告首次提出“行政本錢〞的概念和“降低行政本錢〞的要求以來,大量研究說明,中國行政本錢居高不下、久治無功,體制性障礙是我國行政本錢難以降控的癥結所在。討論中國政府行政本錢居高不下的體制障礙,要明確“行政本錢〞的概念,從行政本錢不合理構成入手,發(fā)現(xiàn)行政本錢久治無功的制度原因,進而對有關體制障礙展開深入辨析。

一、中國政府行政本錢居高不下

(一)行政本錢

本錢是一個跨學科和動態(tài)開展的概念,它與費用、支出、損失等有所不同又密切聯(lián)系,關系復雜。[1]?大英百科全書?認為,“一般意義上的本錢(cost)就是生產者和消費者購置的產品和效勞的貨幣價值?！诟镜慕洕鷮W意義上,本錢就是時機本錢?！瓘母鼈鹘y(tǒng)的意義上看,本錢是關于生產投入的價值和產出的水平之間的關系。〞[2]經典本錢構成理論認為,商品的銷售價值=生產本錢=所使用的生產要素的收入=土地的地租+資本財貨的利息+勞動的工資+企業(yè)主利潤。[3]目前,我國常用行政本錢指標包括:行政管理費,行政部門支出,政府財政支出總額等。*國慶指出,中國行政本錢統(tǒng)計名目過去是“行政管理費用〞,2006年以后是“一般公共效勞(支出)〞。基于現(xiàn)代公共行政活動的根本價值訴求,“行政本錢本質上是一種國家與社會、政府與公民(納稅人)的關系?！姓惧X’一詞的根本要義在于度量國家財政支出之于政府及其公務人員直接和間接花費與公民和社會公益性直接和間接花費的比例。〞[4]孔凡河、蔣云根認為“行政本錢是行政機關及其工作人員在向社會或公眾提供公共物品、公共效勞過程中所必需進展的行政投入或消耗的行政資源。具體而言,行政本錢是一個十分復雜的指標體系〞。不能將預算本錢、行政支出、有效本錢等當作行政本錢,應通過歷史的縱向比擬,橫向的市場組織比擬和國際比擬來確定。他們還進一步提出了時機本錢,顯性本錢和隱性本錢,行政本錢的人力、管理和物力構成以及行政本錢的相對性等問題。[5]周天勇、桑玉成、唐行智等學者也從概念、分類、構成、研究方法和實證角度對行政本錢研究,但仍存有分歧。[6]分歧往往來自缺乏概念共識。首先應區(qū)分幾組概念:行政本錢與測量指標、廣義和狹義行政本錢;內部和外部行政本錢;有效、高效與無效或低效乃至負效的行政本錢;合理的與不合理的行政本錢;長期和短期本錢,有形和無形本錢等。針對不同的管理和研究目的可以選擇不同概念和指標?！皬V義的行政本錢〞是指行政活動收益與被放棄的潛在收益之差,[7]是很難測度的。狹義行政本錢需要界定“行政〞或“政府〞*圍,是大政府,還是僅僅包括行政部門,抑或只包括決策部門的執(zhí)行機構。我國常用的狹義行政本錢即政府運行本錢、政府自身管理本錢或內部本錢。相應的,外部本錢是指行政部門進展經濟、社會管理和提供社會效勞的本錢,區(qū)別于外部性本錢和社會本錢。行政活動和企業(yè)活動一樣,也存在外部效應和社會本錢如環(huán)境本錢等。從產出角度還可以將行政本錢劃分為有效、高效、無效、低效乃至負效的行政本錢。必須指出,由于決策風險客觀存在,低效的乃至負效的行政本錢也可能是合理本錢的一局部。引入時間參數(shù)行政本錢就成為變量,短期的高效本錢有可能在長期變?yōu)榈托酥霖撔П惧X。本文認為,一般意義上的行政本錢是指“公民、社會主體和政府部門購置的政府部門公共產品的價值。〞這里的購置并不是指抽象的政治契約,也不僅是經濟合約,而是包括各種稅費、支出和價值損失在內的總體價值合約。在提高總體行政本錢的可測量性和可控性的同時,行政本錢研究不應無視對長期本錢、無形本錢和外部性本錢。不僅要注意政府花費與民間花費的比例,還要進一步具體分析其構成的不合理和低效因素,以便發(fā)現(xiàn)癥結所在。

(二)居高不下的行政本錢及其不良構成

大量研究指出中國政府行政管理支出增幅高于財政支出增幅,占財政支出和GDP的比重不斷加大,遠高于世界平均水平。[8][9]但是首先,有些研究在推理上過于跳躍,不利于發(fā)現(xiàn)和深入問題。問題不在于行政本錢高,而在于行政本錢高的不合理。夏書章指出,行政本錢是開展本錢的重要組成局部。[10]行政管理費總量增加本身,并不能說明中國政府行政本錢“過高〞或不合理。行政本錢的增加和財政支出和GDP占比大只是一個事實。即使已證實當前我國行政本錢相對外國和歷史同期很高、占比很大,也只是一個必要條件。西方“行政國家〞的擴*說明工業(yè)化進程中政府規(guī)模高速增長有其合理性和必然性。要作價值判斷仍需要進一步分析其不良構成。居高不下的行政本錢也只有在這個意義上才成其為問題。此外,行政本錢增長波動源自多種因素,如政府規(guī)模的擴*、組織環(huán)境變遷、行政活動的方式、政府職能的變化、財政收支的變化等。有研究說明,中國各省經濟開展水平、人口和行政面積規(guī)模、公務人員規(guī)模和工資水平與行政管理本錢顯著正相關。而三十年來除了行政面積規(guī)模其他因素都有較大變化。[11]對此,國外數(shù)據和歷史數(shù)據的參考作用是有限的。第二個問題是政府支出增長與GDP和財政支出的增長是否應該保持一定比例?韓國和新加坡政府規(guī)模差異很大,但經濟績效都很好。[12]一家企業(yè)的行政管理費往往不一定與總產值和財政支出增長保持一定比例,企業(yè)規(guī)模、管理體系、戰(zhàn)略決策、開展階段與企業(yè)活動的性質等諸多因素都會影響行政管理支出變化,政府行政活動更加復雜,更何況,梯度漸進增長理論、開展階段理論、公共選擇理論和福利經濟學對此還有不同解釋。有研究說明,中國GDP增長和政府財政支出增長較快的興旺地區(qū),政府管理費和政府人力規(guī)模等卻較小。[13]可見行政本錢與開展水平之間關系復雜,移用瓦格納法則需要方法修訂。而?中國財政年鑒2005?統(tǒng)計口徑中的行政管理費包括人大、政府機關、政協(xié)、共產黨機關、**黨派機關、社會團體機關等單位,還包括公檢法司和外交外事支出。[14]盡管如此,仍有大量數(shù)據說明:公務員供養(yǎng)比重偏高、形式主義、豪華辦公、“三公〞消費等不良行政本錢是推高中國政府行政本錢的主要原因。(1)2006年政協(xié)委員*光復指出,當年僅公車一項花費就超過2000億,相當于國防開支。[15]十七大報告將降低行政本錢作為改革的重要內容。第十一屆全國人大第五次會議上國務院總理溫家寶強調,“政府會更加注重勤儉節(jié)約,嚴格控制‘三公經費’,大力精簡會議和文件,深化公務用車制度改革,進一步降低行政本錢。〞中央的決心和政策劃向令人欣喜,但要解決行政本錢降控難題,就需要正視行政本錢久治無功的癥結所在。本文認為,中國政府的不良行政本錢降不下來,不是個別、短暫的外部因素造成的,而是因為根深蒂固的體制障礙。

二、中國政府行政本錢久治無功的體制障礙

借用新制度分析的視角,[16]本文認為導致中國政府降控行政本錢久治無功的體制障礙包括:多重鎖定的非正式規(guī)則,不適當?shù)臎Q策誘導,無約束的理性官僚,鼓勵投機的重復博弈,失控的行政代理人,改革的不良路徑依賴以及扭曲的文化規(guī)*,降控行政本錢有待深化行政體制改革,實現(xiàn)上述制度障礙的突破。

(一)多重鎖定的非正式規(guī)則:改革公務消費制度

以奧斯特羅姆夫婦,加德納、沃克爾為代表的理性選擇制度主義認為,制度定義為組織或制度成員的規(guī)則集合體。理性個體從*一制度的成員關系中獲益,因而愿意作出*種犧牲。制度即行為標準,差異在于正式化程度。諾斯指出,非正式制度既普遍又重要,它來自正式制度、社會標準和內部準則和它們的相互作用。就正式制度而言,蘇聯(lián)是新中國工資等級制的樣板。邁斯納指出,蘇聯(lián)體制使特權階層壟斷權力和生產資料,處于不受約束的地位,將一大局部社會產品投入穩(wěn)固和擴大權力根底和為其成員獲取更高的個人收入。[18]就社會認同而言,楊奎松針對建國以來的黨政干部工資指出,很多新制度的選擇與變異,并不完全取決于政治家或政黨的理想和目標,既有的制度與社會文化傳統(tǒng)往往會潛移默化地左右著一切。[19]就內部規(guī)則而言,林毅夫指出,非正式制度安排的執(zhí)行主要取決于社會的相互作用,非正式規(guī)則創(chuàng)新者的費用主要來自圍繞著他的社會壓力。由于費用極高,非正式制度更難變遷。[20]改革主要是改正式制度,這是行政本錢久治無功的重要原因。公務消費成為不良行政本錢的重災區(qū),就是因為公務消費是一種由多種因素鎖定的非正式制度。“三公〞改革理應將非正式制度納入視野。

(二)不適當?shù)臎Q策誘導:改革預算制度和績效評估

作為理性選擇制度主義第二種觀點的代表,阿羅認為,作為規(guī)則的制度“為做出選擇提供了一套穩(wěn)定的手段〞。制度經過參與者同意,一次博弈偏好常無法得到反映,制度在重復博弈中為此提供了補償可能,構成了穩(wěn)定的決策依據,從而防止阿羅不可能定律描述的政治爭議。布坎南和塔洛克認為,通過考慮規(guī)則或制度作為偏好聚積的性質,可以到達制度或憲法設計的優(yōu)化。[16]我國傳統(tǒng)的支出控制型預算對行政行為和資源投入沒有效果責任約束,只有投入責任約束。這使得官僚在預算決策的過程中只有速度和總量偏好,而沒有效益偏好。因此造成行政行為不重效果,行政本錢很高。這就需要改革預算制度,引入投資質量指標和鼓勵型的預算制度。

(三)無約束的理性官僚:用制度理性平衡官僚理性

作為理性選擇制度主義的第三種觀點的代表,尼斯坎南和唐斯等人引入了利用制度來實現(xiàn)個人目標的“理性官僚〞假設,以解釋“制度中的個體〞,特別是領導者和組織行為。如領導者會利用組織地位來實現(xiàn)個人效用最大化,比方盡量擴大預算和可支配資源等。根據這一假設,在層級頗多的中國政府官僚體系中,每一級官僚都有自我利益。在行政活動中,行政官員力求個人效用最大化,各部門力求部門效用最大化。行政活動目標在兩重意義上發(fā)生置換。其一是官員利用職權將行政活動目標與個人和部門利益相捆綁,其二是官員懾于嚴厲規(guī)則選擇嚴守規(guī)定而不是完成使命。實現(xiàn)同樣的目標需要更多投入。地方官員挪用公共效勞資金投入公共工程,建造豪華廣場和地標建筑,外表是公共投資,實際是鋪*浪費、挖掘行政活動的外部性,謀求個人政績和聲望。因此,合法行政本錢的比例失衡的實質就是巨額不良行政本錢。優(yōu)化行政本錢構成需要通過鼓勵兼容、限制自由裁量權、指標多元化等一系列規(guī)則設計,使外部性內部化,用制度理性平衡官僚理性。

(四)鼓勵投機的重復博弈:懲防并舉杜絕腐敗

格雷夫、米爾格羅姆、諾斯和溫加斯特等學者從博弈論視角研究制度。制度博弈的關鍵在于立法者如何設計回報,確保行政官僚服從。由于官僚具有持續(xù)的自利鼓勵和自由裁量權“尋求更大的行動空間〞,服從便成為“博弈雙方都在設法使對方在議價活動中服從的雙邊過程〞。腐敗是我國不良行政本錢的重要構成局部,近年來腐敗制度化、高層化、年輕化、社會化、群體化、新型化開展趨勢日益嚴重,[21]更通過社會網絡,向制度化、社會化和意識形態(tài)化開展,造成局部行政系統(tǒng)乃至地方社會風氣病變。[22]在重復博弈中,及時有效的懲罰和威懾是杜絕腐敗的關鍵。我國每年審計出大量的違規(guī)資金和低效的行政本錢,卻缺乏強有力的問責。金融、外貿、跨國公司等成為腐敗的熱點,包括引渡規(guī)則在內的制度建立卻相當落后。反腐倡廉之所以要常抓不懈,就是因為腐敗者大多參與制度設計和執(zhí)行。十七大報告提出反腐敗的重點是“完善懲治和預防腐敗體系〞,反腐敗制度設計的關鍵在于引入新的參與人和改變回報,一方面建立透明政府,加強監(jiān)管,提升問責機制反響速度和力度。另一方面,要改變權力配置,引入多元力量,實施利益制衡,改變腐敗預期。

(五)失控的委托代理關系:多元監(jiān)視降低代理本錢

社會分工收益催生了委托代理現(xiàn)象。委托代理問題的核心是合同訂立和執(zhí)行過程的信息、監(jiān)視和鼓勵。由于信息不對稱導致的道德風險和逆向選擇會造成風險承當中的不確定性和代理問題?，F(xiàn)代民治政府理念認為政府只是公民的代理人。但對具體行政部門而言,委托代理關系卻相當復雜。特定的行政代理人可能與公民、立法機關、上級部門、其他公共部門、社會機構都有代理關系,要同時面對不同委托人,擔負復雜和相互沖突的任務。行政代理人可以通過逆向選擇、信息甄別和信號傳遞,選擇行政合同、傳遞特定信息、選擇行政任務、任務對象和執(zhí)行方式等,使委托人難以實施事前控制。事后,也可以通過隱藏行動和信息,獲取委托人的剩余損失。降控行政本錢的難點在于信息,而我國行政監(jiān)視體系存在構造問題。整個監(jiān)視系統(tǒng)自上而下依附于權力中樞。在政府內部,平級監(jiān)察權附屬于行政權。外部信息披露受到行政干預。社會監(jiān)視必須通過上級黨政機關才能落實,而上下級之間職責同構、利益關聯(lián),問責效率低下。信訪制度就存在這類問題。[23]目前相對高效的網絡監(jiān)視也是由于最高領導人出面才獲得有限空間。不僅體制上存在外部監(jiān)視不力、頂層缺乏監(jiān)視,平級監(jiān)視效率低下等問題,低效的監(jiān)視機關自身就是不良行政本錢的來源。由于中國憲政體制和社會組織政策,中國政府面臨的“效勞競爭〞缺乏,更加推高了委托代理本錢。建立透明政府,降低公眾監(jiān)視的信息本錢,通過監(jiān)視機構的外部化、獨立化、社會化和多元化,可以大大降低監(jiān)視本錢和緩解代理問題。

(六)改革的不良路徑依賴:減少無效的制度變遷

以伯格、豪爾、斯科克波爾、卡贊斯坦等為代表的歷史制度分析關注歷史、政治和文化層面,聚焦制度創(chuàng)新的路徑依賴和制度對個人選擇偏好的決定性影響。制度的開展依賴特定的歷史過程。外部環(huán)境、力量失衡、歷史事變和參與者策略改變等都會引發(fā)制度變遷。報酬遞增會導致路徑依賴現(xiàn)象。從中國方案體制的轉型起點使中國政府更擅長強制行政,難以適應復雜任務,導致外部行政本錢巨大。吳敬璉指出,轉變經濟開展方式,政府已經提了近30年,正式列入五年方案也有15年,但實施結果不如人意。問題在于經濟制度和機制。最容易犯的毛病就是,用舊體制去實現(xiàn)經濟開展方式的轉型。[24]當前中國改革停滯的原因在于利益格局的固化,在九十年代后期知識精英、政治精英與商業(yè)精英結合,[25]改革日益成為權錢結合、知識參與的特殊利益集團收益遞增的過程。九十年代末二十世紀初一系列教改、醫(yī)改、房地產調控、三網合一改革,雷聲大雨點小,就是遭遇了利益集團梗阻。改革行政體制和降本增效,需要打破利益集團主導,跳出路徑依賴,否則不但久治無功,還會因為無效的制度變遷本錢的累積而越改越高。

(七)扭曲的文化規(guī)*:以文化支撐降控行