中國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境與突破路徑研究

中國(guó)統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的困境與突破路徑研究[中圖分類號(hào)]F840.67[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1009―2234〔2016〕07―0088―02一、中國(guó)養(yǎng)老制度演進(jìn)養(yǎng)老作為我們國(guó)家保障體系中一個(gè)非常重要的組成部分，在新中國(guó)演進(jìn)中一直備受關(guān)注。1949年全國(guó)協(xié)商會(huì)議通過(guò)的〔共同綱領(lǐng)〕指出，要在中“逐步推行勞動(dòng)保險(xiǎn)制度。〞此后〔〕也明確規(guī)定勞動(dòng)者應(yīng)享受保障權(quán)利。在的規(guī)定和蘇聯(lián)模式的引導(dǎo)下，中國(guó)逐步建立起“城鄉(xiāng)二元〞的社會(huì)保障制度模式?？傮w而言，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度演進(jìn)可分為三個(gè)大的階段：1.傳統(tǒng)單位制養(yǎng)老保險(xiǎn)模式1949―1956年，是職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的初創(chuàng)階段。建國(guó)初期，政務(wù)院制定發(fā)布了〔中國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例〕，標(biāo)志新中國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立。該條例是基于我們國(guó)家當(dāng)時(shí)所有制條件之下的總覽規(guī)定，在社會(huì)保險(xiǎn)方面囊括了職工生育、傷殘、疾病、養(yǎng)老等多個(gè)方面。之后由于執(zhí)行層面受阻，又相繼發(fā)布〔國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法〕〔國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法〕，正式規(guī)定了職工的退休待遇標(biāo)準(zhǔn)，加上后來(lái)的一系列補(bǔ)充條例，我們國(guó)家國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本建立。這一時(shí)期，勞動(dòng)保險(xiǎn)的對(duì)象主要是城鎮(zhèn)職工，是保險(xiǎn)主導(dǎo)下的“國(guó)家+單位〞的混合保險(xiǎn)模式。2.養(yǎng)老保險(xiǎn)體制脫變期1966―1976年期間，十年“文革〞使中國(guó)新建立起來(lái)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度幾近癱瘓，勞動(dòng)等組織受到嚴(yán)重打擊，使得社會(huì)保險(xiǎn)事物無(wú)人看管。在這種背景下，1969年內(nèi)務(wù)部被撤銷，之后部又規(guī)定國(guó)企禁止提取勞動(dòng)保障金，勞動(dòng)保險(xiǎn)徹底退化為企業(yè)保險(xiǎn)。這一時(shí)期社會(huì)保障制度經(jīng)歷了一個(gè)大倒退，勞動(dòng)保險(xiǎn)演變?yōu)閱我恢频膯挝槐ｋU(xiǎn)，基金也停止了積累。這一時(shí)期一直延續(xù)到改革開放，也成為后來(lái)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革的導(dǎo)火索之一。2.恢復(fù)、發(fā)展、變革期1978年的十一屆三中全會(huì)逆轉(zhuǎn)了文革的動(dòng)亂局面，開始逐步恢復(fù)被破壞的社會(huì)保險(xiǎn)方面業(yè)務(wù)。1978年6月頒布〔關(guān)于安置老弱病殘的暫行辦法〕和〔關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法〕，之后又建立離休制度，逐步恢復(fù)了被文革破壞的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。這一時(shí)期“單位保險(xiǎn)〞開始向“社會(huì)保險(xiǎn)〞轉(zhuǎn)變，并在江蘇、廣東和東莞等地開始退休費(fèi)社會(huì)統(tǒng)籌的試點(diǎn)。隨著中國(guó)老齡化初現(xiàn)端倪，原有的現(xiàn)收現(xiàn)付制面臨著財(cái)務(wù)危機(jī)。世界各國(guó)開始了現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制的改革，給中國(guó)帶來(lái)巨大影響。1993年，十四屆三中全會(huì)正式提出實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本制度，確定了統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付、個(gè)人賬戶基金完全積累的制度模式，開始建立起適合我們國(guó)家國(guó)情的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。作為制度創(chuàng)新的統(tǒng)賬結(jié)合模式逐步出現(xiàn)在人們視野中，歷經(jīng)十幾年實(shí)踐，統(tǒng)賬結(jié)合模式的有效性得到人們認(rèn)可，但其中暴露出的弊端也越來(lái)越令人質(zhì)疑。二、統(tǒng)賬結(jié)合模式困境分析我們國(guó)家統(tǒng)賬結(jié)合模式的出現(xiàn)伴隨著社會(huì)的發(fā)展和國(guó)企改革穩(wěn)步推行。1986年之前，我們國(guó)家主要實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，國(guó)企承擔(dān)大部分責(zé)任。1986年之后逐步建立起國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，1993年明確提出“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶〞概念，為之后的改革指明了方向。1997年，頒布了〔關(guān)于建立統(tǒng)一企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知〕，對(duì)各種賬戶繳費(fèi)比例和方式作了明確規(guī)定。雖然對(duì)個(gè)人賬戶的和統(tǒng)賬結(jié)合的收支比例進(jìn)行了完善和調(diào)整，但不可否認(rèn)當(dāng)前的“統(tǒng)賬結(jié)合〞模式出現(xiàn)了很多問(wèn)題，甚至有陷入惡性循環(huán)的可能，其困境主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：1.隱性及轉(zhuǎn)制成本難以清償新制度提出，每一項(xiàng)制度變遷都會(huì)伴隨交易成本的產(chǎn)生，我們國(guó)家由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)賬結(jié)合模式的過(guò)程中形成了數(shù)額巨大的隱形，轉(zhuǎn)制成本成為改革面臨的巨大難題。改革之前，我們國(guó)家一直實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付模式，其核心是使用當(dāng)代工作人員的繳費(fèi)來(lái)支付當(dāng)年養(yǎng)老金的支出，實(shí)質(zhì)是一種“代際贍養(yǎng)〞〔1〕。這種模式是根據(jù)短期收支平衡理論建立起來(lái)的，具有相當(dāng)程度的制度穩(wěn)定性。但是，其淘汰原因在于現(xiàn)收現(xiàn)付制只適合平穩(wěn)的制度，在我們國(guó)家老齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革突出的現(xiàn)代社會(huì)不再適用，因此，轉(zhuǎn)制逐漸成為一種合理的趨勢(shì)。隱性債務(wù)正是在現(xiàn)收現(xiàn)付制向統(tǒng)賬結(jié)合制的轉(zhuǎn)變過(guò)程中產(chǎn)生的。原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之下實(shí)行的是企業(yè)保障養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，國(guó)家為員工提供全方位的福利和保護(hù)措施。隨著改革的推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任逐步形成國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)的局面，然而，已退休的老人〔即轉(zhuǎn)制前退休并繼續(xù)享受原退休待遇的職工〕以及中人〔在轉(zhuǎn)制前參加工作但仍在職的職工〕都存在一部分進(jìn)入新制度前并沒有繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的階段。這部分亟待支付的養(yǎng)老金沒有原先的積累基礎(chǔ)，但企業(yè)和仍有支付的責(zé)任，于是就形成巨大的隱性債務(wù)。這部分隱性債務(wù)可視為新制度轉(zhuǎn)變需支付的成本，由于數(shù)額巨大，這筆轉(zhuǎn)制成本成為養(yǎng)老金制度改革中的巨大漏洞。2.個(gè)人賬戶“空賬〞問(wèn)題嚴(yán)重空賬的出現(xiàn)與上文提及的隱性債務(wù)密不可分。轉(zhuǎn)制之后的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的是社會(huì)統(tǒng)籌加個(gè)人賬戶的支付模式，社會(huì)統(tǒng)籌賬戶負(fù)責(zé)支付當(dāng)期退休人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，個(gè)人賬戶則負(fù)責(zé)養(yǎng)老金的積累〔2〕。這種制度設(shè)計(jì)的初衷是為了將養(yǎng)老金與資本市場(chǎng)相結(jié)合協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在實(shí)際的運(yùn)行中卻面臨巨大困難。因?yàn)楝F(xiàn)有退休工人沒有養(yǎng)老金積累，隨著改革提高支付水平，社會(huì)統(tǒng)籌部分無(wú)力支付巨額的退休人員養(yǎng)老保證金，因此只能通過(guò)劃撥個(gè)人賬戶中的資金填補(bǔ)空缺，由此一來(lái)，個(gè)人賬戶就出現(xiàn)“空賬〞這一巨大難題。統(tǒng)賬結(jié)合模式實(shí)施以來(lái)，面臨的壓力日漸顯現(xiàn)。雖然每年會(huì)視養(yǎng)老金給付情況給予一定基金補(bǔ)償，但這部分的補(bǔ)助卻顯得杯水車薪。另外，空賬的形成還與養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的模式存在很大關(guān)聯(lián)。我們國(guó)家當(dāng)前實(shí)行的是混賬管理模式，在統(tǒng)賬結(jié)合制度之下，既是養(yǎng)老保險(xiǎn)金的持有者，也是其管理者，因此一旦社會(huì)統(tǒng)籌賬戶出現(xiàn)空缺，理性的必然會(huì)調(diào)用個(gè)人賬戶部分補(bǔ)足空缺，這必然加重個(gè)人賬戶的貪污、挪用等現(xiàn)象〔3〕。時(shí)至今日，空賬規(guī)模仍以每年1000億元的速度在增加，個(gè)人賬戶“空賬〞問(wèn)題已成為制約中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的瓶頸。三、統(tǒng)賬結(jié)合模式困境突破路徑選擇我們國(guó)家雖然制定了統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老金制度模式，但是在實(shí)踐和分析中可以看出，這種體制在運(yùn)行中存在種種問(wèn)題。本部分將依據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我們國(guó)家發(fā)展實(shí)際，提出突破統(tǒng)賬結(jié)合模式困境的有效手段。1.建立“名義賬戶制〞借鑒瑞典等國(guó)家的改革模式，近年來(lái)我們國(guó)家許多學(xué)者提出要建立“名義賬戶制〞，即現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制、待遇確定型與繳費(fèi)確定型的一種混合模式〔4〕。這種模式對(duì)當(dāng)前中國(guó)有很大的吸引力和適用性。首先，名義賬戶有利于緩解個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題。從本質(zhì)上講，名義賬戶為個(gè)人賬戶提供了一個(gè)模擬運(yùn)行的模式，有利于引導(dǎo)養(yǎng)老金向半積累制甚至完全積累制轉(zhuǎn)變。由于名義賬戶避開了轉(zhuǎn)制成本的問(wèn)題，掃除了待遇確定型現(xiàn)收現(xiàn)付制的改革障礙，因此它是一個(gè)較為緩和的養(yǎng)老金制度改革途徑。其次，名義賬戶的基本特征與統(tǒng)賬結(jié)合制度改革的出發(fā)點(diǎn)相一致。統(tǒng)賬結(jié)合模式之下，社會(huì)統(tǒng)籌體現(xiàn)的是“社會(huì)互濟(jì)〞原則，個(gè)人賬戶則是“自我保障〞原則，部分積累制恰好將社會(huì)責(zé)任與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合，在公平和效率的對(duì)比之下，名義賬戶顯得更具有彈性和張力。2.延長(zhǎng)退休年齡，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)率基于龐大的基數(shù)，我們國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)自我負(fù)擔(dān)率難以達(dá)到一個(gè)平衡狀態(tài)，加上老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重和個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題，養(yǎng)老金支付更加困難。借鑒歐美等國(guó)的發(fā)展模式，本文認(rèn)為，延遲退休年齡，降低養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)率有利于統(tǒng)賬結(jié)合模式更好發(fā)展。據(jù)，在OECD的代表性國(guó)家中，勞動(dòng)者法定退休年齡基本都在60歲左右，其中美國(guó)和德國(guó)最高，為65歲。另外，除了意大利，各國(guó)的男女退休年齡基本一致。對(duì)于我們國(guó)家男女退休年齡相差5歲而言，適當(dāng)?shù)匮舆t工作年限是可行的。另一方面，鼓勵(lì)老年人就業(yè)和再就業(yè)也是緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)的適當(dāng)做法。在歐美一些老齡化比較嚴(yán)重的國(guó)家，制定了專門的老齡工人計(jì)劃用以鼓勵(lì)老年人再就業(yè)，還成立各種機(jī)構(gòu)培訓(xùn)老年人工作技能，確保老齡工人有充分的就業(yè)機(jī)會(huì)。對(duì)于老齡化日趨嚴(yán)重的中國(guó)來(lái)說(shuō)，法定退休年齡必須隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整，延長(zhǎng)退休年齡減輕了待際支付的壓力，有利于優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)構(gòu)。3.加強(qiáng)“財(cái)政兜底〞，緩解個(gè)人賬戶壓力統(tǒng)賬結(jié)合模式的改革過(guò)程中，個(gè)人賬戶被擠占形成空賬的現(xiàn)象嚴(yán)重，使個(gè)人賬戶無(wú)法達(dá)到預(yù)期的資金積累效果，這其中最主要的原因就是巨額的轉(zhuǎn)制成本。這部分成本是對(duì)上一代職工的福利承諾，應(yīng)該由進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而非挪用個(gè)人賬戶資金。強(qiáng)調(diào)財(cái)政兜底，