淺析中國經濟適用房政策

淺析中國經濟適用房政策第1頁/共37頁北京2007年下半年房價變化2023/4/162第2頁/共37頁面對住房難，政府做了什么？一、要健全廉租住房制度，加快廉租住房建設，增加房源供給，加強經濟適用住房建設和管理，積極解決城市低收入群眾住房困難。同時，要積極改善農民工居住條件。二、要增加中低價位、中小套型普通商品住房供應，建立多渠道投融資機制，通過多種途徑幫助中等收入家庭解決住房問題。合理調整城市土地供給結構，增加中小套型住房用地。

2023/4/163第3頁/共37頁三、要綜合運用稅收、信貸、土地等手段，完善住房公積金制度，增加住房有效供給，抑制不合理需求，防止房價過快上漲。四、加強市場監(jiān)管，嚴格房地產企業(yè)市場準入和退出條件。依法查處閑置囤積土地、房源和炒地炒房行為。同時，要加強農村住房建設規(guī)劃和管理，切實解決農村困難群眾住房安全問題。我們要堅定不移地推進住房改革和建設，讓人民群眾安居樂業(yè)?！?008年國務院政府工作報告2023/4/164第4頁/共37頁淺析中國經濟適用房政策2023/4/165第5頁/共37頁●經濟適用房制度是我國住房私有化改革過程中探索出來的一種重要的住房供應形式。我國的住房供應主要模仿新加坡，由政府建設廉租房提供給城市低收入階層，高收入階層購買市場提供的商品房。但是我國又在廉租房和商品房之間創(chuàng)新式地提出經濟適用房，為之提供一定政策傾斜，使它的價格低于商品房，從而滿足城市中低收入者的購房需求。●經濟適用房是政府提供政策優(yōu)惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房。2023/4/166經濟適用房簡介第6頁/共37頁經濟適用房基本運行模式2023/4/167在開發(fā)建設階段，由政府視市場需求情況確定開發(fā)建設規(guī)模(以銷定產)，以行政劃撥方式提供土地，通過減免稅費、適當控制建設標準、嚴格開發(fā)、設計、施工等階段的招標管理手段控制開發(fā)建設成本；在銷售階段，嚴格界定銷售對象即具有當地常住戶口的中低收入家庭的居民，實行購買過程中的申請、審批和登記備案制度，以政府審定的微利價格限價銷售；在使用階段，全面推行社會化物業(yè)管理，保持經濟適用住宅的良好運行狀態(tài)和居住環(huán)境。第7頁/共37頁我國經濟適用房政策的歷史沿革經濟適用房政策是隨著中國住房制度改革的不斷深化而提出的。一、最早是1991年6月，國務院在《關于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》（國發(fā)[1991]30號文件)中提出:“大力發(fā)展經濟實用的商品房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”。二、1994年7月18日，國務院《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》中進一步指出“各地人民政府要十分重視經濟適用住房的開發(fā)建設，加快解決中低收入家庭的住房問題”。2023/4/168第8頁/共37頁三、1995年1月20日，國務院住房制度改革領導小組提出《國家安居工程實施方案》，開始了以安居工程為主要形式的經濟適用住房的建設。四、1998年7月3日，國務院《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設的通知》(國發(fā)[1998]23號文件)中，進一步明確了“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系，對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房;中低收入家庭購買經濟適用住房;高收入家庭購買、租賃市場價商品住房。”五、2004年5月13日建設部、發(fā)改委、國土資源部、人民銀行共同頒布了《經濟適用住房管理辦法》。至此，中國經濟適用房政策已逐步形成。2023/4/169第9頁/共37頁經濟適用房的成效經濟適用住房建設促進了住宅建設投資規(guī)模的增加，為住宅建設拉動經濟增長發(fā)揮了積極作用；明確了合理的住房價格構成，對過高的商品房價起到了平抑的作用；保障了中低收入居民的購房利益，大大促進了個人購房；調動了企業(yè)單位職工集資建房和合作建房的積極性，有力地促進了企業(yè)職工住房困難的解決；以經濟適用住房的配套建設和環(huán)境建設帶動了周邊乃至城市商品房開發(fā)水平的提高;對規(guī)范、活躍房地產市場，促進開發(fā)企業(yè)的管理起到了促進作用。2023/4/1610第10頁/共37頁經濟適用房政策面臨的挑戰(zhàn)經濟適用房不“經濟”經濟適用房審批制度不完善，缺乏有效的監(jiān)督機制經濟適用房的審批過程中易產生“尋租”行為經濟適用房缺乏合理的分配原則經濟適用房價格一定程度上影響市場價格體系2023/4/1611第11頁/共37頁2023/4/1612一、價格管制落空國家要求新建的經濟適用住房出售價格實行政府指導價，按保本微利原則確定。然而，因地方政府對房地產市場的監(jiān)管缺乏力度，部分開發(fā)商在享受優(yōu)惠的同時，并未執(zhí)行“低價銷售”、“微利銷售”的政策，更有甚者巧立名目、加價加利銷售，從而導致經濟適用住房價格較同地段普通商品房價低10%-20%甚至30%-50%的光景不長，價格快速上漲。經濟適用住房價格的快速攀升不僅讓政府的各種優(yōu)惠為開發(fā)商所享有，更讓企盼廉價住房的中低收入家庭無力承受。第12頁/共37頁2023/4/1613二、建設標準控制不力

為了讓有限的土地、房產資源為更多的人享用，實現社會經濟的可持續(xù)性發(fā)展，嚴格控制經濟適用住房的建設標準既合情合理又具有政策依據。國務院和建設部要求控制經濟適用住房設計和建設標準，并要在市場調查的基礎上，合理確定經濟適用住房的套型和標準，以滿足目前中低收入家庭的實際消費需要。然而，多數經濟適用住房建設根本就沒有執(zhí)行什么控制標準，“貪大癥”、不經濟性嚴重，有些兩居室建筑面積竟然從60-70平方米發(fā)展到80-100平方米。住房標準失控不僅顯著提高了中低收入家庭的入市門檻，而且激發(fā)了中高收入家庭的購買興趣，甚至吸引了投機者的目光，結果真正需要經濟適用住房的中低收入家庭難以如愿。第13頁/共37頁杭州市經濟適用房：北景園小區(qū)2023/4/1614第14頁/共37頁2023/4/1615三、劃撥地塊偏根據規(guī)定，經濟使用住房建設用地應在建設用地年度計劃中統(tǒng)籌安排，并采取行政劃撥方式供應。在現實中行政劃撥土地政策能夠得到很好地貫徹，但在具體的供應地塊方面出現了偏差。由于行政劃撥土地直接影響各地的土地收益，因此在絕大多數城市，經濟適用住房建設都沒能得到城市中心甚至是近郊區(qū)的土地，得到的只是遠郊、區(qū)縣的土地。翻開城市的規(guī)劃圖，圍繞整個城市的就是經濟適用住房。將經濟適用房小區(qū)選在遠離市區(qū)的郊區(qū)，主要是因為征地、拆遷安置等費用低，可以減少房屋建造成本，降低售價，但都出現了公交線路少、社區(qū)設施一時難以完善配套、工作與生活不便的負面效應。再者，遠郊的教育環(huán)境畢竟不很理想，現在的父母寧肯居住條件差一點也要讓后代得到良好的教育。因此，中低收入家庭很難選擇經濟適用住房。第15頁/共37頁2023/4/1616第16頁/共37頁2023/4/1617第17頁/共37頁2023/4/1618一、開發(fā)項目審批不嚴

開發(fā)商都知道政府給予經濟適用房很多政策優(yōu)惠，所以開始都打著開發(fā)經濟適用房的旗號，申請土地，而批準權在政府有關部門手中，如果都是符合資質的，批準誰都不會產生太大的影響，就會產生“設租、尋租”行為。第18頁/共37頁2023/4/1619二、購買審批過程不嚴

經濟適用房的對象很明確，就是中低收入家庭。審批機關應首先界定本地中低收入家庭的評判標準，然后嚴格按照審批程序，審查上報材料，最終確定是否具有資格。這就需要管理部門花費更多的精力去調查申請者的資格及收入等隱匿信息，一旦管理不規(guī)范，很容易產生社會不公現象，如經濟適用房小區(qū)停放很多高級轎車，就是因為經濟適用房銷售給了一部分高收入階層。造成這種不公的現象，是有一定歷史原因的。住房制度改革之初就加入了宏觀調控因素，政府想借助房地產業(yè)的發(fā)展刺激需求，從而促進經濟增長，所以對當時的建設標準、銷售對象沒有提出限制，人員審核不太嚴格，造成了今天的被動局面；除此之外，管理部門的審批往往只停留在書面材料，不注重實際調查。第19頁/共37頁經濟學里，“尋租”指：如果讓政府行政權力干預資源分配，那么權力就一定會在市場上尋求自己的價格。尋租產生的關鍵在于政府官員手中控制有太多的分配資源的權力。如果在體制內取得資源的成本要大大低于市場交易，那么必然會有人愿意通過行賄來取得資源。對于擁有分配經濟適用房權力的官員來說，一旦認識到手中權力的市場價值之后他們就有可能“尋租”。2023/4/1620第20頁/共37頁2023/4/1621沒有合理的分配制度是推行經濟適用房的一大弊病。現今經濟適用房的分配主要有兩種方式：一、放號由于想要取得政府額外住房補貼的人遠遠多于政府能夠提供的經濟適用房，于是人們只要聽說哪里有經濟適用房開盤就趕去，通宵達旦排隊。購買經濟適用房的隊伍必然越來越長。排隊是供不應求的情況下被逼無奈的選擇。二、公開搖號采用搖號的方式看起來似乎很公平，和彩票開獎差不多。但買彩票是要出錢的，而購買經濟適用房采取搖號方式通常無需付款買號，這樣會造成來搖號的人鋪天蓋地，真正需要住房的人得到幫助的概率更小。第21頁/共37頁2023/4/1622第22頁/共37頁2023/4/1623

市場經濟體制下，商品價格由市場規(guī)律決定，房產價格也是如此。經濟適用房價格普遍比普通商品房價格要低很多，如果一部分人購買了經濟適用房以后，通過各種方式再轉到二手房市場去賣，可以獲得很大的差價。更嚴重的是影響到普通商品房價格體系。所以很多城市根據新的《經濟適用住房管理辦法》做出規(guī)定：經濟適用房產權過戶后，5年內不得轉讓。

由于審批制度的不嚴格，很多中低收入家庭沒有買到經濟適用房，反而被一部分中高收入家庭或高收入家庭買到。這就形成了對商品房市場的“擠出”效應，本來中高收入和高收入家庭要購買商品房的，因為購買了經濟適用房，就不會再購買商品房。第23頁/共37頁國外的住房保障制度2023/4/1624日

本新加坡第24頁/共37頁新加坡的住房保障制度2023/4/1625一、大力推行住房公積金制度二、根據購買公有住宅情況分級提供補貼，超過標準的加成征收三、根據不同時期的不同情況，采取靈活多樣的公有住宅配售政策四、建設綜合性社區(qū)，促進各階層融合第25頁/共37頁日本的住房保障制度2023/4/1626一、政府通過完善立法來推行住宅建設二、以低息貸款促進企業(yè)從事民間住宅建設三、政府以低稅和免稅優(yōu)惠促進私人住宅的興建與購置四、組織公團進行住宅開發(fā)第26頁/共37頁政策建議各級政府和單位建立起嚴格的“房子”領導負責制建立科學的收入評估機制合理確定經濟適用房價格根據各地區(qū)經濟發(fā)展狀況，合理確定經濟適用房建設規(guī)模各級政府加強管理，解決經濟適用房分配中的不合理問題設立非營利性的獨立機構，負責經濟適用房的建設、銷售和管理2023/4/1627第27頁/共37頁2023/4/1628應明確各級政府在經濟適用房的供應上承擔的責任，實行“房子”首長負責制，具體到各個單位，建立起嚴格的單位領導負責制。各級地方政府應根據居民住房需求變化的情況，結合居民住房改善目標及房價控制目標，制定長、中、短期配套的經濟適用房供應計劃，并與土地供應、城市規(guī)劃等相協(xié)調，組織、監(jiān)督各部門、各級政府予以嚴格執(zhí)行，并將此列入官員政績考核指標體系。第28頁/共37頁2023/4/1629建立中低收入家庭的收入申報機制，科學評估“中低收入家庭”經濟狀況，正確引導住房消費需求的有效增長。經濟適用房是為了解決中低收入家庭住房問題而建的，這里首先需要解決兩個為問題:一是中低收入家庭如何界定;二是中低收入家庭收入總量如何衡量。目前的實際情況來看，科學評估“中低收入家庭”涉及到整個社會分配制度的運作、監(jiān)控機制，要完善這些機制在短期是難以實現的。盡管如此，我們還是應該創(chuàng)造條件，力求逐步準確、科學的對“中低收入家庭”進行評估。第29頁/共37頁2023/4/1630一是應盡快建立個人收入申報制度，將其與已實行的個人存款實名制相聯(lián)系，準確掌握家庭收入情況，建立家庭收入檔案，嚴格審查、登記，并實行動態(tài)管理，切實保障中低收入家庭的利益；二是應建立起一種新的工薪階層住房供給的機制，改變中、低收入一勺燴的局面，提高政府住房政策的針對性；三是積極引導居民樹立正確的消費觀念，提倡有能力的居民應從市場上去實現“各盡所能，各居其屋”，而不是依賴經濟適用性房來解決住房問題。第30頁/共37頁2023/4/1631經濟適用房是以經濟為前提的，因此其合理的價格定位尤為關鍵。而在確定經濟適用房價格時，除了要考慮成本因素外，還應兼顧中低收入家庭的支付能力。首先應盡快出臺適合我國國情的經濟適用房價格管理條例，嚴格規(guī)范價格構成，這是促進我國住房建設加快發(fā)展的重要保證。其次，經濟適用房指導價格的制定應遵循價格形成規(guī)律，各類經濟適用房價格也應有差異，避免“一刀切”。最后，應強化價格審核制度，建立經濟適用房成本約束機制，嚴格限制一些開發(fā)商借“經濟適用房”之名，低價獲得土地，高價銷售房子，賺取額外利潤。第31頁/共37頁2023/4/1632在確定經濟適用房建設規(guī)模時，應認真研究各地市場需求狀況，綜合考慮本地區(qū)房價收入比、住房補貼水平、居民住房供應關系狀況及住房二級市場發(fā)育水平等因素，以保障需求為宗旨，合理安排經濟適用房在住宅建設中的比例。首先，在經濟適用房政策與普通商品住房政策未并軌前，低標準的經濟適用房的總規(guī)模應依據地區(qū)或城市的經濟發(fā)展水平與市場化程度來綜合制定。其次，經濟適用房應該以銷定產。第32頁/共37頁經濟適用房分配過程中存在著嚴重的對象不符問題。國家制定經濟適用房政策本意是給予中低收入家庭補貼，以幫助其實現購房目的。但事實上這一政策并不到位?；诖?，政府可以從以下幾方面入手：一是明確以不合格身份購買經濟適用房應