政府隱性債務(wù)“清零”意味著什么

政府隱性債務(wù)“清零”意味著什么近期，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，分別在廣東、上海開(kāi)展全域無(wú)地方政府隱性債務(wù)試點(diǎn)工作，這是規(guī)范地方政府債務(wù)管理的重要舉措，也是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。筆者借地方存量隱性債務(wù)加快化解之際，談?wù)動(dòng)嘘P(guān)政府隱性債務(wù)化解和防范的幾個(gè)問(wèn)題。何為地方政府債務(wù)化解的上下半場(chǎng)？我國(guó)地方政府債務(wù)化解分為兩個(gè)階段，有的學(xué)者稱(chēng)為“上下半場(chǎng)”，即上半場(chǎng)是2018年以前化解地方政府性債務(wù)，下半年是2018年之后化解地方政府隱性債務(wù)。（一）化解地方政府性債務(wù)所謂政府性債務(wù)是地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)及因擔(dān)保形成或有債務(wù)總稱(chēng)，是指2015年1月修訂后《預(yù)算法》實(shí)施之前，地方政府缺乏舉債融資渠道，而通過(guò)政府部門(mén)、企事業(yè)單位替代政府為公益性項(xiàng)目融資舉債，由財(cái)政資金兜底償還或政府為融資主體提供擔(dān)保所形成的債務(wù)，即政府債務(wù)和或有債務(wù)。政府性債務(wù)是截至2014年12月31日之前的債務(wù)，是在中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)還不匹配，地方政府缺乏融資渠道情況下所形成的，此債務(wù)的存在有其客觀制度性。從全國(guó)范圍來(lái)看，融資平臺(tái)公司在政府性債務(wù)中所占比較高，接近50%的比例。從2015年-2018年開(kāi)始化解這部分債務(wù)，化解政府性債務(wù)是在清理甄別認(rèn)定的基礎(chǔ)上，主要通過(guò)發(fā)行政府置換債券置換此債務(wù)，即在債權(quán)人同意前提下，將融資平臺(tái)公司等企業(yè)為純公益性項(xiàng)目融資轉(zhuǎn)為政府債務(wù)，當(dāng)年，全國(guó)地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)規(guī)模為15.4萬(wàn)億，2018年前這部分債務(wù)基本置換完成。（二）化解地方政府隱性債務(wù)2018年至今是政府債務(wù)化解的下半場(chǎng)，是化解地方政府隱性債務(wù)，何為地方政府隱性債務(wù)呢？隱性債務(wù)是相對(duì)與顯性債務(wù)（法定政府債務(wù)），是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或承諾以財(cái)政資金償還及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，即構(gòu)成地方政府承諾的中長(zhǎng)期支出責(zé)任和擔(dān)保形成的或有債務(wù)責(zé)任。2015年以來(lái)隨著修訂《預(yù)算法》實(shí)施，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)）明確規(guī)定：地方政府只能通過(guò)債券形式在預(yù)算內(nèi)舉借債務(wù)和推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式（PPP），但許多地方在預(yù)算不足和PPP模式不能滿(mǎn)足需求時(shí)，繼續(xù)通過(guò)地方融資平臺(tái)為公益性項(xiàng)目融資舉債，或通過(guò)PPP項(xiàng)目、政府投資基金、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)及違規(guī)擔(dān)保的方式構(gòu)成政府固化支出責(zé)任所形成隱性債務(wù)。對(duì)于地方政府隱性債務(wù)的規(guī)模官方?jīng)]有公布，有的研究智庫(kù)保守估計(jì)在30萬(wàn)億元左右。由于隱性債務(wù)透明度不高、范圍較廣，若管理和監(jiān)管不當(dāng)，很容易觸發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)甚至可能構(gòu)成金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。在2018年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2018]27號(hào)）,《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)<地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法>的通知》（中辦發(fā)[2018]46號(hào)）頒發(fā)之后，開(kāi)始進(jìn)入隱性債務(wù)化解期，按照《意見(jiàn)》要求地方需用5—10年完成隱性債務(wù)化解。以專(zhuān)項(xiàng)債券化解隱性債務(wù)意味什么？本輪地方隱性債務(wù)化解方式，根據(jù)財(cái)政部《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》提出將化解方式分為六類(lèi)：安排財(cái)政資金償還；出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還；利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還；合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)；通過(guò)借新還舊、展期等方式償還；采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。這說(shuō)明地方隱性債務(wù)的化解和之前政府性債務(wù)的化解有明顯區(qū)別，本輪隱性債務(wù)主要通過(guò)存量財(cái)政和市場(chǎng)化方式化解，而不是大規(guī)模置換化解。但我們注意到，2021年10月廣東省成功發(fā)行了再融資一般債券（六期～八期）和再融資專(zhuān)項(xiàng)債券（十期～十一期），該批債券發(fā)行規(guī)模合計(jì)751.63億。根據(jù)債券募集資金投向，本次發(fā)行再融資債券均用于償還存量債務(wù)。據(jù)專(zhuān)業(yè)人士分析：廣東發(fā)行的752億元再融資債明確表示是用于償還存量債務(wù)，這與此前各地發(fā)行用于償還隱性債務(wù)的再融資債表述一致，因此752億再融資債應(yīng)該是用于償還隱性債務(wù)。那么，以專(zhuān)項(xiàng)債券化解地方政府隱性債務(wù),這意味著什么呢？一是以專(zhuān)項(xiàng)債券化解地方隱性債務(wù)不違反“地方債務(wù)中央不救助”的原則?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）強(qiáng)調(diào)：“要硬化預(yù)算約束，防范道德風(fēng)險(xiǎn)，地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”。雖然我國(guó)地方政府再融資債券是為償還到期地方政府債券因項(xiàng)目收益不足而發(fā)行融資的，但從實(shí)踐來(lái)看，2021年開(kāi)始有的新發(fā)行的再融資債券資金用途開(kāi)始轉(zhuǎn)變?yōu)閮斶€政府存量債務(wù)了，但這沒(méi)有改變中央政府對(duì)地方債務(wù)不救助的原則，地方政府在預(yù)算內(nèi)發(fā)行籌資償還其存量債務(wù)。二是“全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)”開(kāi)始，意味著全國(guó)政府隱性債務(wù)清零時(shí)間點(diǎn)會(huì)提前。2018年中發(fā)27號(hào)文要求各省用5-10年將政府隱性債務(wù)化解完畢，但受到突如其來(lái)新冠疫情影響，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，財(cái)政收入下降，地方政府尤其區(qū)縣級(jí)政府化解存量政府隱性債務(wù)面臨很大難度，有可能在10年內(nèi)無(wú)法使區(qū)域內(nèi)政府隱性債務(wù)“清零”。在此背景下，國(guó)務(wù)院先選擇廣東、上海兩個(gè)財(cái)力比較好的省市開(kāi)展試點(diǎn)先行，相信今后還會(huì)有省市跟進(jìn)試點(diǎn)和發(fā)行再融資債券。但通過(guò)發(fā)行地方政府再融資債券置換存量債務(wù)應(yīng)該是財(cái)力比較好地區(qū)，政府要有發(fā)債空間，項(xiàng)目建設(shè)和化解債務(wù)都會(huì)使用一定的政府債券，對(duì)于債務(wù)率較高的地區(qū)，在現(xiàn)有的債務(wù)額度下難以實(shí)施，除非全國(guó)人大批準(zhǔn)提高地方政府債務(wù)限額。三是讓地方政府隱性債逐步“顯性化”已成為可能。自2018年以來(lái)，在嚴(yán)監(jiān)管、必問(wèn)責(zé)背景下，堅(jiān)決遏制隱性債增量，對(duì)違法違規(guī)舉債融資行為，發(fā)現(xiàn)一起、問(wèn)責(zé)一起，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)總額和風(fēng)險(xiǎn)得到基本控制。目前，地方政府尤其是區(qū)縣級(jí)政府和融資平臺(tái)公司對(duì)防范政府隱性債務(wù)在政治站位、思想認(rèn)識(shí)都有明顯提高，并采取積極有效防范控制，地方政府隱性債逐步“顯性化”已經(jīng)成為可能。我們相信繼廣東再融資一般債券（六期～八期）和再融資專(zhuān)項(xiàng)債券（十期～十一期）之后，還會(huì)有地方政府發(fā)行置換存量隱性債務(wù)債券。但防范政府隱性債務(wù)不能等債務(wù)出現(xiàn)了再去化解，而要繼續(xù)保持強(qiáng)監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)，要防止隱性債死灰復(fù)燃，要從源頭上杜絕隱性債務(wù)，關(guān)鍵是厘清政府和企業(yè)債務(wù)邊界，堵住政府隱性債務(wù)渠道。怎樣厘清政府與融資平臺(tái)公司債務(wù)邊界？有資料顯示：2015年1月-2018年8月通過(guò)地方融資平臺(tái)公司形成政府隱性債務(wù)占到總債務(wù)的80%左右，令人深思。當(dāng)前，在政府債務(wù)監(jiān)管日趨嚴(yán)格，紅線(xiàn)越來(lái)越多情況下，要進(jìn)一步厘清政府和融資平臺(tái)公司債務(wù)邊界，搞清楚在基建中政企合法合規(guī)的投融資模式，既充分用好財(cái)政資金支持，又防止財(cái)政資金兜底和剛性支付，合理釋放轉(zhuǎn)型后公益類(lèi)國(guó)企市場(chǎng)化融資機(jī)制，成為當(dāng)前防范政府隱性債務(wù)的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手：（一）規(guī)范政府對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為政府作為融資平臺(tái)公司股東，大多數(shù)是獨(dú)資股東，注資是股東加大投入，增強(qiáng)企業(yè)資金實(shí)力有效途徑。但為融資平臺(tái)公司注資要規(guī)范，必須依法嚴(yán)格確保公司資產(chǎn)的真實(shí)有效，必須具備真實(shí)足額的資本金注入。除了財(cái)政資金和經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資源資產(chǎn)外，諸如市政道路、防洪設(shè)施、公立學(xué)校、市政大樓、公立醫(yī)院、公園、事業(yè)單位資產(chǎn)等公益性資產(chǎn)是不能注入融資平臺(tái)公司，公益性資產(chǎn)對(duì)市場(chǎng)化企業(yè)屬于無(wú)效資產(chǎn)。早在2010年國(guó)家發(fā)改委關(guān)于申請(qǐng)發(fā)債的融資平臺(tái)公司若有注入公益性資產(chǎn)的，在計(jì)算發(fā)債規(guī)模時(shí)，必須從凈資產(chǎn)規(guī)模中予以扣除。因此，純公益性資產(chǎn)不能作為出資注入到融資平臺(tái)名下，一方面造成企業(yè)資產(chǎn)數(shù)額虛高不實(shí)，另一方面，企業(yè)利用其抵押融資時(shí)，由于資產(chǎn)本身缺乏現(xiàn)金流，會(huì)形成融資風(fēng)險(xiǎn)。而非公益性資產(chǎn)、收費(fèi)權(quán)、國(guó)有股權(quán)是可以注入，通過(guò)有效資產(chǎn)注入加大對(duì)融資平臺(tái)公司投資，形成較好的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)。（二）政府合理投資補(bǔ)貼和貸款貼息按照《政府投資條例》規(guī)定政府投資四種方式，直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)貼和貸款貼息。直接投資和資本金注入屬于政府投資項(xiàng)目，而投資補(bǔ)貼和貸款貼息雖然使用政府投資資金，但通常用于企業(yè)投資項(xiàng)目，它不屬于政府投資項(xiàng)目，是政府鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資有效方式。對(duì)于承擔(dān)公益性項(xiàng)目建設(shè)和投資運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，政府能以給予一定的納入預(yù)算的財(cái)政補(bǔ)貼或貸款貼息，這是合規(guī)的。從以下兩個(gè)相關(guān)政策可見(jiàn)一斑。財(cái)建〔2017〕743號(hào)文指出：鼓勵(lì)地方國(guó)有企業(yè)對(duì)城市管理基礎(chǔ)設(shè)施等公益性行業(yè)加大投入；綜合采取安排財(cái)政資金、劃撥政府資產(chǎn)、國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司資本配置、政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作等方式，加大對(duì)公益性行業(yè)投入。財(cái)金〔2018〕23號(hào)文也強(qiáng)調(diào)：國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評(píng)估融資主體的還款能力和還款來(lái)源，確保其自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。因此，合法合規(guī)財(cái)政缺口補(bǔ)貼是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不可或缺資金來(lái)源，合法合規(guī)財(cái)政補(bǔ)貼主要體現(xiàn)在以下方面：一是財(cái)政補(bǔ)貼支持項(xiàng)目范圍合規(guī)。財(cái)政資金支持企業(yè)立項(xiàng)的項(xiàng)目性質(zhì)一定是公益性，包括純公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但不能支持商業(yè)性項(xiàng)目。如城市停車(chē)場(chǎng)雖然屬于經(jīng)營(yíng)性，但前提是公益性，政府可以專(zhuān)項(xiàng)債券支持。二是財(cái)政部門(mén)每年編制年度預(yù)算，并會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)補(bǔ)助資金支持項(xiàng)目合規(guī)性、有效性進(jìn)行評(píng)估評(píng)價(jià)，要先預(yù)算后支出。三是要建立財(cái)政支出考核機(jī)制，財(cái)政不得有保本保收益等兜底安排，也不得承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金，也不得為項(xiàng)目提供擔(dān)保增信等。（三）采購(gòu)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)前，很多地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府通過(guò)行政決議方式將政府出資建設(shè)項(xiàng)目直接授權(quán)屬地融資平臺(tái)或國(guó)有企業(yè)作為實(shí)施主體，比較典型是在片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)中應(yīng)用，這是否合規(guī)呢？我們看政策怎么說(shuō)的，首先，《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)條例》及國(guó)家發(fā)改委《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》都要求不能直接指定實(shí)施主體，否則存在程序違規(guī)或無(wú)法通過(guò)審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)。其次，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（第25號(hào)令）第十五條規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者?！弊詈?，《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則》（國(guó)市監(jiān)反壟規(guī)〔2021〕2號(hào)），在市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)中明確，未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)不得授予經(jīng)營(yíng)者特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，包括未采取招標(biāo)投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式，直接將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予特定經(jīng)營(yíng)者。上述是國(guó)家相關(guān)部委的政策，近期，有的地方政府也頒布相關(guān)政策，如《江蘇省關(guān)于規(guī)范融資平臺(tái)公司投融資行為的指導(dǎo)意見(jiàn)》（蘇政傳發(fā)〔2021〕94號(hào)）就明確要求：不得以行政決議方式違規(guī)將政府出資建設(shè)項(xiàng)目交由融資平臺(tái)公司籌資承建。《貴州省政府投資項(xiàng)目管理辦法》（2021年10月8日起施行）強(qiáng)調(diào)：政府不得授意或者以行政決議方式，違規(guī)將應(yīng)當(dāng)由政府出資建設(shè)的項(xiàng)目交由國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)籌資承建?！渡虾Ｊ谐鞘懈聴l例》規(guī)定：市、區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)按照公開(kāi)、公平、公正的原則組織遴選，確定與區(qū)域范圍內(nèi)城市更新活動(dòng)相適應(yīng)的市場(chǎng)主體作為更新統(tǒng)籌主體。因此，國(guó)家及地方政策要求通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式確定基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)者，采購(gòu)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是大勢(shì)所趨。實(shí)踐中，一些地區(qū)通過(guò)行政決議直接授權(quán)融資平臺(tái)公司或國(guó)企作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施主體是存在瑕疵。（四）根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)確定合規(guī)模式基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性，三種項(xiàng)目收益性不同其投融資模式也肯定不同，筆者結(jié)合目前新規(guī)政策就三類(lèi)項(xiàng)目中政府和融資平臺(tái)公司合作模式及債務(wù)邊界進(jìn)行闡述。1.純公益性項(xiàng)目對(duì)于無(wú)收益的公益性項(xiàng)目，應(yīng)該明確政府和融資平臺(tái)合作邊界，項(xiàng)目沒(méi)有收益無(wú)法實(shí)現(xiàn)融資自求平衡，因此，項(xiàng)目建設(shè)資金需要財(cái)政統(tǒng)籌納入預(yù)算，由財(cái)政資金投入，在預(yù)算資金不足時(shí)可以由政府發(fā)行一般債券籌集資金。融資平臺(tái)不得為純公益性項(xiàng)目進(jìn)行市場(chǎng)化融資，因?yàn)闉榧児嫘皂?xiàng)目融資最終會(huì)由財(cái)政資金償還，不符合當(dāng)前政策規(guī)定，且這樣項(xiàng)目也難以獲得融資支持。如審計(jì)機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2020年初西部某融資平臺(tái)公司通過(guò)貸款采購(gòu)疫情防控物資，貸款償還資金被納入財(cái)政預(yù)算，形成以財(cái)政資金償還政府隱性債務(wù)的問(wèn)題，對(duì)形成新增政府隱性債務(wù)的問(wèn)題負(fù)有直接責(zé)任，被紀(jì)檢部門(mén)追究相應(yīng)責(zé)任。對(duì)于融資平臺(tái)公司還款資金來(lái)源與地方財(cái)政直接或間接掛鉤的問(wèn)題，銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)文要求：“不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持的融資?！币虼?，對(duì)于單一純公益性項(xiàng)目只能是政府相關(guān)部門(mén)作為發(fā)包人，通過(guò)政府采購(gòu)工程、設(shè)備或服務(wù)，融資平臺(tái)公司可以代建制方式參與項(xiàng)目當(dāng)中。若企業(yè)具備工程資質(zhì)的城投公司，也可以EPC模式承擔(dān)工程建設(shè)。當(dāng)然，在當(dāng)?shù)豍PP財(cái)政支出占比當(dāng)年一般公共預(yù)算支出總額5%以下時(shí)，也可以通過(guò)PPP模式實(shí)施相應(yīng)的純公益性項(xiàng)目。2.準(zhǔn)公益性項(xiàng)目準(zhǔn)公益性項(xiàng)目是有一定收益的公益性項(xiàng)目，分為兩類(lèi)情形：一是對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券融資，而不能開(kāi)展市場(chǎng)化融資。如土地一級(jí)開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目（2019年下半年土地專(zhuān)項(xiàng)債券停發(fā)）。二是對(duì)有一定收益且收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專(zhuān)項(xiàng)收入的公益性項(xiàng)目，可以部分財(cái)政資金投資，也可以通過(guò)發(fā)行地方專(zhuān)項(xiàng)債券籌集資金，此外，可由企業(yè)法人項(xiàng)目單位或項(xiàng)目公司根據(jù)剩余專(zhuān)項(xiàng)收入向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。如高速公路項(xiàng)目其收入包括項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車(chē)輛通行費(fèi)收入和專(zhuān)項(xiàng)收入（收費(fèi)公路項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的廣告收入、服務(wù)設(shè)施收入、收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入），這類(lèi)項(xiàng)目除了發(fā)行債券外，融資平臺(tái)公司可利用專(zhuān)項(xiàng)收入進(jìn)行市場(chǎng)化融資。在規(guī)范資金來(lái)源之后，就是項(xiàng)目采用什么樣的投融資模式，是直接關(guān)系到政府與融資平臺(tái)債務(wù)邊界。當(dāng)然，從合規(guī)性來(lái)講，首選是PPP模式，PPP模式是在政府財(cái)政預(yù)算不足時(shí)首先可選擇模式，也是國(guó)家鼓勵(lì)優(yōu)先使用的。但PPP項(xiàng)目能否使用政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持呢？筆者認(rèn)為：還難以實(shí)施，尤其專(zhuān)項(xiàng)債券作為PPP項(xiàng)目資本金的問(wèn)題具有財(cái)政兜底和債務(wù)性資金充當(dāng)資金嫌疑。至于專(zhuān)項(xiàng)債券不充當(dāng)資本金，只是和PPP相結(jié)合，一直存在爭(zhēng)議。筆者不贊成專(zhuān)項(xiàng)債券和PPP項(xiàng)目結(jié)合，理由：一是PPP項(xiàng)目主要依靠社會(huì)資本投資運(yùn)營(yíng)，沒(méi)有必要使財(cái)政緊張的地方政府還要發(fā)債為PPP項(xiàng)目出資。二是專(zhuān)項(xiàng)債券是政府融資而來(lái)，政府需要承擔(dān)償還風(fēng)險(xiǎn)，若投入到PPP項(xiàng)目，不符合PPP