日本財政危機的走勢及根源分析

日本財政危機的走勢及根源分析

20世紀(jì)90年代以后，發(fā)達國家財政狀況基本都得到改善，唯獨日本卻進一步惡化。此后，財政危機一直成為日本難以解決的難題。2006年日本財政危機稍有好轉(zhuǎn)，卻于次年遭遇了全球金融危機。2011年，日本因東海岸地震不得不增加清理、賠償、重建的財政支出費用，日本經(jīng)濟財政大臣與謝野馨就曾表示，此次地震的破壞程度遠超過1995年的神戶地震，因而清理和重建的支出也將超越1995年神戶大地震過后3.3萬億日元。[1]處理和應(yīng)對東海岸地震災(zāi)害，令還未從金融海嘯引發(fā)的財政危機中完全擺脫出來的日本雪上加霜。本文擬探討泡沫經(jīng)濟危機以來日本的財政危機狀況及發(fā)展態(tài)勢，進而探討了日本久而未決的財政危機背后的深層次原因，文末預(yù)測了日本財政危機的未來發(fā)展趨勢。一、平成時期日本財政危機的發(fā)展態(tài)勢（一）1989-2005年日本財政赤字問題日漸嚴(yán)重分析日本政府的財政狀況不難發(fā)現(xiàn)①，由于長期實施擴張性財政政策，[2]使得日本財政赤字激增，財政狀況不斷惡化，成為發(fā)達國家中累計債務(wù)負擔(dān)最重的國家之一，遠遠高于美、英、德、法、意等國的水平。2000年日本政府債務(wù)余額占GDP的比例為122.9%，超過了意大利的110.8%，成為發(fā)達國家中財政危機最為嚴(yán)重的國家（見表1），這個問題直到2006年以后才有所好轉(zhuǎn)（見表2）。日本降低利率擠占了貨幣政策的調(diào)控空間，加之不良債權(quán)問題嚴(yán)重，結(jié)果導(dǎo)致日本不得不依賴于擴張性財政政策。但是，由于日本政府過度舉債，公共支出膨脹過快，終于使得擴張性財政政策演變成赤字財政政策。日益嚴(yán)峻的財政赤字問題擠壓了日本政府進一步利用積極財政政策刺激經(jīng)濟增長的回旋余地，財政風(fēng)險高度聚集。（二）2006年嚴(yán)峻的赤字財政形勢有所改善2001年小泉內(nèi)閣出臺的緊縮性財政政策陸續(xù)得以實施，特別是提出“由官到民”的口號，壓縮了政府支出。2004年日本政府支出規(guī)模在發(fā)達國家中比較小，占GDP比例約為37.0%，僅略高于美國的36.0%，相比歐盟國家平均水平49.0%和OECD各國平均水平的41.0%來說，日本政府支出規(guī)?？芍^比較低（見圖1），故而認為日本成功實現(xiàn)了由“大政府”向“小政府”的轉(zhuǎn)變。自2006年開始，日本嚴(yán)峻的赤字財政形勢終于有所改善，主要表現(xiàn)在：2005年基礎(chǔ)財政收支赤字占GDP的-6.7%，2006年財政赤字下降（占GDP的-1.4%），2007年財政赤字雖略有增加（占GDP的-2.4%），但仍遠低于2005年的水平（見圖2），國債依存度由2005年的36.6%下降到了2006年的33.7%，2007年進一步下降到了31.0%（見表3）。2006年日本政府財政支出規(guī)模之所以并未超過2002年的水平，是因為日本中央和地方政府設(shè)定了2010年初將實現(xiàn)基礎(chǔ)財政收支黑字的目標(biāo)，隨著歲出改革的初見成效和經(jīng)濟景氣的稍見恢復(fù)，日本稅收收入有所增加。盡管財政狀況依然嚴(yán)峻，但是財政收支大體上得到了相對改善。分析日本財政收支改善的結(jié)構(gòu)性原因在于削減了公共投資和增加了稅收。在歲出方面，2006年歲出占GDP的比例為36.0%，2007年為35.8%，比2002年的38.8%有明顯下降。[3]其中，降得最多的是公共投資。主要是公務(wù)員的開支等最終消費支出，包括警察、外交、防衛(wèi)、教育及保健衛(wèi)生等方面。在歲入方面，筆者根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)整理計算發(fā)現(xiàn)，隨著研發(fā)減稅措施的實施，郵政儲蓄到期所致的所得稅的增加，2006年的稅收收入占GDP的8.8%，2007年租稅收入占GDP的9.07%，比2002的8.6%、2003年的8.3%和2004年的8.6%均有增加。[4]（三）2007年以后全球金融危機加劇財政危機自2002年2月以來，日本經(jīng)濟景氣持續(xù)了6年之久，可謂保持了二戰(zhàn)后最長的歷史記錄。日本為應(yīng)對全球金融危機，自2008年以后，政府相繼出臺了“實現(xiàn)安心的緊急綜合對策”、“生活對策”、“防衛(wèi)生活的緊急對策”、“經(jīng)濟危機對策”，日本金融危機后的一年內(nèi)史無前例地投入了132.2萬億日元規(guī)模的經(jīng)濟對策。雖然付出了如此代價，但是財政負擔(dān)僅為26.2萬億日元，占日本政府總支出規(guī)模的19.82%。而1992-2000年，日本政府為改善泡沫經(jīng)濟后低迷的經(jīng)濟現(xiàn)狀，多次提出經(jīng)濟對策，財政負擔(dān)占政府支出總額的34.8%。②與此相比，此次全球金融危機給政府造成的負擔(dān)還是比較低的。[5]2009年12月，日本內(nèi)閣會議確定2010年度財政預(yù)算金額為92.3萬億日元，創(chuàng)日本財政預(yù)算支出的歷史最高記錄。但是，2009年日本歲入中的新增發(fā)國債為44.3萬億日元，稅收僅為37.4萬億日元，這樣歲入不足歲出的部分只能由稅外收入——“霞關(guān)埋藏金”③中支取以進行補充。這是日本自戰(zhàn)后1946年以來第一次出現(xiàn)國債增發(fā)金額超過稅收的異常事態(tài)。[6]財政狀況如此嚴(yán)峻，稅收不斷下降，而且通過預(yù)算甄別擠出的資金又很有限，霞關(guān)埋藏金已經(jīng)接近全額用盡，日本2009年中央與地方政府長期債務(wù)余額超過900萬億日元，占GDP比例達218.6%，財政收支占名義GDP的-10.5%（見圖3）?？梢姡蚪鹑谖C使得稍事好轉(zhuǎn)的日本財政危機形勢再度變得嚴(yán)峻起來。二、日本深陷財政危機的六大根源盡管日本從未停止過財政改革的腳步，但是日本中央和地方政府的累計負債、特殊法人的不良債務(wù)④、社會保障賬目中的積累不足等問題集中在一起，[7]政府債務(wù)仍在孕育著深刻的危機。導(dǎo)致日本財政危機的原因是多方面的，有的學(xué)者認為因經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性、政治性、社會性、企業(yè)及民眾心理等原因，使日本20世紀(jì)90年代實行的擴張性財政政策不僅未能發(fā)揮應(yīng)有的政策效果，反而帶來了財政危機。[8]本文認為導(dǎo)致日本深陷財政危機的根源在于經(jīng)濟景氣因素、人口的老齡化、制度的扭曲、歐美的反襯作用、公共投資乘數(shù)的下降以及維持龐大的公共支出規(guī)模等6個方面。（一）經(jīng)濟景氣因素1989年到2008年日本名義GDP增長率平均為1.29%⑤，經(jīng)濟景氣長期低迷，稅收收入絕對額的嚴(yán)重下降是造成政府收支失衡的主要原因之一。進一步分析稅收收入的變化主要在于直接稅和資本稅的減少，2003年相比1991年這兩項指標(biāo)的增幅分別為-5.8%和-0.3%（見表4），稅收短缺成為懸在日本政府頭上的“達摩克利斯”之劍，因此日本經(jīng)濟“失去的10年”，也可謂是日本稅收“失去的10年”。造成政府收支失衡的另一個主要原因在于政府支出的增加。20世紀(jì)90年代，日本政府共實施了10次刺激經(jīng)濟景氣的對策，投入了122萬億日元的政府支出。為了支撐如此大規(guī)模的經(jīng)濟景氣對策，日本政府只能大量發(fā)行國債，2009年日本政府債務(wù)余額占GDP的比例為218.6%，而同期美國政府債務(wù)余額只占當(dāng)年GDP的84.8%，（見表5）。（二）少子老齡化因素近20年來，日本以在發(fā)達國家中最快的速度進入老齡化社會，在財政上用于社會保障的開支急劇增加。自20世紀(jì)80年代前后，日本人口老齡化進入了加速增長階段。1960年，日本65歲以上人口在總?cè)丝谥兴急戎貫?.7%，1995年這一比重則上升到了14.6%。經(jīng)驗表明，老齡人口在總?cè)丝谥械谋戎孛吭黾右粋€百分點，社會保險支出就會增加一個百分點，日本將人口老齡化導(dǎo)致的財政支出歸納為“贍養(yǎng)負擔(dān)的增加”。日本政府支出增加的項目有利息支付、對企業(yè)的補助金、社會供給、公共服務(wù)、中央和地方政府轉(zhuǎn)移支付、社會保障基金經(jīng)常轉(zhuǎn)移、公共投資、增加的庫存、購買的土地等等。實際上，造成日本財政危機的根本原因并不在于公共投資的增加，而在于公共服務(wù)和社會保障基金轉(zhuǎn)移支付的激增（見圖4）。2003年相比1991年，日本公共投資增幅為-0.79%，而同期用于公共服務(wù)和社會保險基金經(jīng)常轉(zhuǎn)移支付的收支占GDP比例的增幅分別為0.97%和1.59%（見表6）。日本正在面臨人口年齡結(jié)構(gòu)少子老齡化日益嚴(yán)重的問題。據(jù)預(yù)測，2050年，日本65歲以上人口將達到39.6%，14歲以下人口比例將降至8.6%（見表7）。納稅人的減少和領(lǐng)取年金生活的人口不斷增加，將對日本財政產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。（三）制度扭曲因素日本獨立行政法人經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究所（RIETI）教授青木昌彥和鶴光太郎在《日本的財政改革——怎樣改變“國家形態(tài)”》一書的前言中一針見血地指出：既得權(quán)益和管轄行政省廳之間僵硬的合伙關(guān)系，對未來一代將會增加的負擔(dān)欠缺考慮的惰性政策形成機制，優(yōu)先保護當(dāng)前供給者利益并利用其能力而忽視消費者的規(guī)制結(jié)構(gòu)，官僚激勵機制被縱向分割結(jié)構(gòu)所埋沒。日本財政上不斷暴露的困難反映了所謂“國家形態(tài)”的國家制度形式上產(chǎn)生了扭曲。關(guān)于日本財政赤字與日本政治體制、官僚體制的關(guān)系，日本獨立行政法人經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)研究所教授飯尾潤的研究認為民主制是削弱“官僚內(nèi)閣制”中財政自律性的雙刃劍，他強調(diào)日本應(yīng)該確立超越黨派的穩(wěn)健的財政重建的政治意志以及追求國家利益的官僚制的自律性。[9]日本東京大學(xué)教授岡崎哲二對利益集團要求的強大的預(yù)算膨脹壓力進行了驗證，結(jié)果發(fā)現(xiàn)第一次世界大戰(zhàn)之后，由元老帶來的財政自律性下降，其壓力逐步失控。[10]我國學(xué)者傅鈞文則認為造成日本財政危機的制度因素包括預(yù)算增量主義、壓力團體、族議員、縱向行政及政府內(nèi)部調(diào)整、審議會、地方政府依賴性等。[11]追求特定集團特定利益的團體，一般是行業(yè)團體采取各種手段（游說、政治捐款、提供各種招待）向決策者施加影響的壓力團體。預(yù)算增量主義是指政府編制預(yù)算受到來自代表各方利益的壓力團體的干擾，結(jié)果使預(yù)算追求的并不是經(jīng)濟上最合理的選擇，而是如何調(diào)整各方利益，這樣制定出的預(yù)算往往不是減少財政支出，預(yù)算只增不減。族議員是指一些長期在自民黨調(diào)查會中各種專業(yè)委員會任要職的資深議員，他們與政府部門經(jīng)常溝通，對日本決策的影響力有時甚至超過官僚。族議員與官僚、財界人士一致影響政策制定，這種出于實現(xiàn)壓力團體利益的政策可能會損害整個國民利益。[12]（四）歐美反襯因素根據(jù)馬斯特里赫特條約，歐盟各國政府將緊縮性財政作為一個重要的政策目標(biāo)。歐盟各國認為高失業(yè)率不是有效需求不足造成的，而是由于過分優(yōu)越的社會福利制度已經(jīng)僵化的勞動力市場所導(dǎo)致的，[13]因此歐盟各國已達成了解決失業(yè)不單純依靠擴張性財政政策的共識。美國為削減財政赤字于1990年專門制定了《財政調(diào)整法》等一系列法律，1997年共和黨在制定的《財政均衡法》中強調(diào)，到2002年美國必須要擺脫赤字財政。歐美對于赤字財政的抵觸使其財政赤字并不嚴(yán)重，進而反襯了日本財政危機的嚴(yán)峻性。（五）投資乘數(shù)下降造成日本公共投資乘數(shù)下降的原因主要有以下幾個方面：1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化因素日本產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷趨于柔性化和服務(wù)化，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度減弱，產(chǎn)業(yè)中間產(chǎn)品投入比率不斷下降，由此使公共投資引起的最終需求減弱，進而使公共投資乘數(shù)效應(yīng)被削弱。2.蒙代爾—弗萊明效應(yīng)受經(jīng)濟全球化的開放經(jīng)濟影響，日本企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品的金融市場與國際市場聯(lián)系日益緊密，日本政府公共支出的增加導(dǎo)致國債發(fā)行增加，進而引起日本債券價格下跌和長期利率上升，刺激國際資本的流入，結(jié)果導(dǎo)致日元升值，刺激國外商品對日進口，抑制日本商品對國外的出口，不利于經(jīng)濟增長，即產(chǎn)生了蒙代爾—弗萊明效應(yīng)（Mundel-FlemingEffect），抵消了公共支出乘數(shù)。3.國債中立定理的作用巴羅提出國債中立定理認為人們對于未來具有理性預(yù)期能力，即若政府通過發(fā)行國債、減稅等方式采取擴張性財政政策，人們產(chǎn)生政府未來可能會增加稅收的預(yù)期。出于維持未來生活水平的考慮，人們就會增加儲蓄，減少當(dāng)前消費，最終使公共投資乘數(shù)因邊際消費傾向的減少而受到限制。日本擴張財政演變?yōu)槌嘧重斦褪蛊鋰襁呺H消費傾向下降，限制了公共投資乘數(shù)。4.未形成經(jīng)濟景氣預(yù)期我國學(xué)者孫建夫和馬衛(wèi)紅探討導(dǎo)致日本“投資乘數(shù)”失靈的原因時曾指出：日本公共投資對民間投資產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”，盡管日本的公定利率連續(xù)保持在接近于零的水平上，盡管日本政府一再增加公共投資，但民間設(shè)備投資卻一直在低位徘徊。因而，他們認為日本未能走出長期蕭條的一個主要原因在于日本始終未能形成經(jīng)濟景氣預(yù)期，居民邊際消費傾向一直走低，長期蕭條使得居民對未來消費預(yù)期的不穩(wěn)定性增強，民間消費低迷與政府債務(wù)過重形成了惡性循環(huán)。[14]5.財政政策與貨幣政策配合失調(diào)我國學(xué)者張玉棉的研究認為，自20世紀(jì)90年代以來，日本經(jīng)濟長期低迷的一個重要原因是財政政策與貨幣政策不同步、不協(xié)調(diào)，影響了其效用的發(fā)揮，使效果大大下降。她指出日本銀行是從1989年開始降低利率的，而日本政府采取不動產(chǎn)融資總量限制和征收低價稅等政策則是為了阻止過熱經(jīng)濟繼續(xù)膨脹進而促使資產(chǎn)價格下降，這樣就造成了貨幣政策與財政政策的相悖，并且擴大公共支出等景氣刺激對策則是從1992年8月才開始實施的，兩者雖有重合期但是步調(diào)不一致，財政政策滯后了4年，成為日本經(jīng)濟泡沫崩潰的一個重要原因。[15]（六）維持龐大的支出規(guī)模盡管日本公共支出引發(fā)的乘數(shù)效應(yīng)逐漸下降，但是20世紀(jì)90年代以來，日本卻維持著龐大的公共支出規(guī)模。究其原因，主要有3個方面：1.公共投資型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)因素日本以補充預(yù)算形式推出了擴張性財政政策，高額的補充預(yù)算推出以后，往往會抑制次年預(yù)算。即至次年，日本政府擔(dān)心減少了預(yù)算后會影響經(jīng)濟增速，只能再以補充預(yù)算形式繼續(xù)追加公共投資，這樣導(dǎo)致了日本的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過分依賴于公共投資，形成了依附于追加公共投資的公共投資型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。2.財政制度改革滯后因素日本在推進中央集權(quán)與地方分權(quán)的財政制度改革中落后于美國。美國聯(lián)邦政府無權(quán)對各州政府提出財政方面的要求，但地方政府并不因此而隨意浪費公共支出，這是因為有市場競爭機制的約束作用。日本財政體制不同于美國，日本中央政府和地方政府之間在財政劃分上，中央政府掌握的是全部稅收的2/3，在事權(quán)劃分上，地方政府處理的事務(wù)占2/3。雖然中央政府掌握大部分稅收，但是地方政府總是設(shè)法尋找理由增加預(yù)算，而對高效使用公共支出的努力明顯不足。3.顧全既得利益集團因素日本的各項公共工程計劃由中央省廳局制定，這使得各項公共工程計劃的預(yù)算規(guī)模與各部門的利益緊密聯(lián)系在一起，形成了各類公共工程計劃的預(yù)算規(guī)模剛性。并且，龐大的公共工程預(yù)算使工程業(yè)主、地方官員和國會議員結(jié)成既得利益集團，如在國會議員中就形成了“道路族”、“郵政族”。這些既得利益集團控制下形成的公共支出規(guī)模剛性使得公共支出規(guī)模難以縮小。三、日本財政危機的未來走勢預(yù)測對于日本非常嚴(yán)重的財政危機狀況，我國學(xué)者認為如果日本資本市場資金緊張或國債信譽下降，國債利率上升至5%～6%，日本財政就會立即爆發(fā)債務(wù)危機。[16]綜上，本文也認為日本財政確實處在一觸即發(fā)的危機之中，特別是六大根源難以消解，加重了緩解財政危機的難度。日本瑞穗總研預(yù)測，[17]2012年名義GDP增長率約為1.5%，假設(shè)一般歲出允許社會保障費自然增長（其他的一般歲出停滯），則由于社會保障費和國債的增加，歲出將持續(xù)增加，到2025年一般會計總額（歲出或歲入金額）將達到127.3萬億日元。新增國債