基于外部效應(yīng)的北京城市軌道交通補貼額度研究

基于外部效應(yīng)的北京城市軌道交通補貼額度研究

F062.9：A1672-8106(2011)O2-0040-07一、問題的提出城市軌道交通具有速度快、運能大、用地省、節(jié)能環(huán)保等諸多特點。截止到2009年9月28日(4號線開通)，北京城市軌道交通運營總里程達(dá)到230公里。到2015年北京將開通19條地鐵，總里程達(dá)到561公里，實現(xiàn)“三環(huán)、四橫、五縱、七放射”的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。軌道交通的規(guī)模建設(shè)與運營，不僅可以緩解地面交通壓力、節(jié)約居民出行時間、減少污染，而且能改善整個城市投資環(huán)境、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)城市發(fā)展[1]。由于軌道交通建設(shè)投資及運營成本巨大，而且具有極大的正外部效應(yīng)，單純依靠運營收入彌補建設(shè)及運營成本幾乎不可能，因此，與世界各地類似，北京城市軌道交通建設(shè)采用了以政府投資為主，運營“低票價+財政補貼”的模式。目前，北京城市軌道交通由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司負(fù)責(zé)投融資和資本運營，北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司負(fù)責(zé)地鐵建設(shè)，北京市地鐵運營有限公司負(fù)責(zé)絕大部分線路的運營(地鐵4號線由北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)運營)。除4號線采用PPP模式獲得50億元香港地鐵公司投資外，其他城市軌道交通線路基本上是政府全額財政投資和債務(wù)融資，虧損由政府財政補貼。北京城軌的運營補貼采用了類似“總額控制、分項考核、超虧不補、減虧分成”的補貼方式。這種對運營企業(yè)實際虧損發(fā)生額進(jìn)行資金補助的直接補貼方式的優(yōu)點在于操作簡單，根據(jù)企業(yè)經(jīng)營成本狀況動態(tài)補貼，不僅滿足企業(yè)維持經(jīng)營的盈虧需要，更重要的是符合價格等于邊際成本水平的效率標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)得到了完全實現(xiàn)。但缺陷也十分明顯。首先，削弱了企業(yè)降低經(jīng)營成本的動力。盡管目前的補貼政策也采取了分成的做法，但仍難以根本解決企業(yè)激勵問題。其次，信息不對稱容易造成補貼扭曲。政府很難從外部人層面對企業(yè)內(nèi)部人的成本信息進(jìn)行充分的了解和把握，由此可能導(dǎo)致補貼失靈。再次，政府承擔(dān)了企業(yè)的全部經(jīng)營成本風(fēng)險，負(fù)擔(dān)沉重。最后，補貼多少實際上由政府與企業(yè)之間的討價還價來決定，資源配置效率得不到保證。由此可見，北京城市軌道交通的投資和運營補貼總額完全取決于軌道交通建設(shè)規(guī)模及運營虧損情況，而且隨著北京軌道交通建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，運營虧損會日漸增大，政府建設(shè)投資和運營補貼資金壓力將與日俱增。目前建設(shè)以政府投資為主，運營“低票價+財政補貼”大包大攬式的補貼方式一方面使政府背負(fù)了沉重的投資和運營補貼負(fù)擔(dān)，另一方面它將成為軌道交通建設(shè)和運營資金的瓶頸。而且，這種補貼模式還降低了軌道交通運營企業(yè)的經(jīng)營積極性，不利于提高城市軌道交通經(jīng)營效率以及可持續(xù)發(fā)展。如何確定最優(yōu)的投資和運營補貼額度以及與其相適應(yīng)的補貼模式，是軌道交通發(fā)展面臨的迫切問題。本文從城市軌道交通外部效應(yīng)的角度，探討了城市軌道交通最優(yōu)的補貼額度，希望能對城市軌道交通的發(fā)展有所裨益。二、基于外部效應(yīng)的軌道交通補貼分析外部效應(yīng)又稱外部性，是指一種物品或活動施加給社會的某些成本或收益，這些成本或收益不能在該物品或活動的市場價值中得到反映。按外部性所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)后果，可以將其分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是指某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價；負(fù)外部性是指某個經(jīng)濟(jì)行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經(jīng)濟(jì)的人卻沒有為此承擔(dān)成本。圖1軌道交通正外部效應(yīng)導(dǎo)致的無效率城市軌道交通的建設(shè)和運營具有巨大的正外部效應(yīng)，體現(xiàn)在減輕地面交通壓力、緩解交通擁堵；節(jié)約能源、降低污染；優(yōu)化城市布局、促進(jìn)沿線土地升值等方面。正外部效應(yīng)的存在使得私人利益小于社會利益，從而導(dǎo)致資源配置缺乏效率。如圖1所示，MPC代表提供軌道交通運輸服務(wù)的邊際私人成本，由于軌道交通的負(fù)外部性(比如污染等)不顯著，所以該成本也就是提供軌道交通服務(wù)的邊際社會成本MSC。MPB代表邊際私人利益，是軌道交通服務(wù)提供者(即運營公司)獲得的利益，主要是乘客票款收入。MSB表示邊際社會利益，它是整個社會從軌道交通服務(wù)中獲得的全部利益，除了運營票款收入，還包括因軌道交通開行而節(jié)約地面交通的出行時間、沿線房地產(chǎn)增值、減少污染物排放等給社會相關(guān)主體帶來的利益，這一利益稱為邊際外部利益MEB，因此，邊際社會利益等于邊際私人利益與邊際外部利益之和，即MSB=MPB+MEB。對于軌道交通運營部門來說，其利潤最大化的軌道交通服務(wù)供給量為Q[，1]，而從整個社會的角度看，最優(yōu)的軌道交通供給量是Q[，2]，由此可見，正外部性導(dǎo)致軌道交通運輸服務(wù)生產(chǎn)太少，從而產(chǎn)生了無效率。軌道交通外部效應(yīng)導(dǎo)致的無效率可以通過政府補貼得到糾正。政府補貼可分為直接補貼和間接補貼。直接補貼是指政府直接對軌道交通運營企業(yè)提供資金支持。間接補貼是指政府通過一些政策性手段來增加企業(yè)收入。例如，香港地鐵采用的“地鐵+物業(yè)”補貼模式[2]，就是讓地鐵企業(yè)以沒有地鐵建設(shè)和開通預(yù)期下的地價獲得地鐵沿線土地開發(fā)權(quán)，從而使地鐵企業(yè)獲取軌道交通投資所產(chǎn)出的沿線土地增值收益，實現(xiàn)外部利益內(nèi)部化；又比如，政府采取限制進(jìn)入的方式，允許一家企業(yè)獨占經(jīng)營權(quán)，用熱線補貼冷線；還有一種交叉補貼方式，即允許軌道交通企業(yè)開展包括車體廣告、站內(nèi)商業(yè)以及其他投資項目等在內(nèi)的非主營業(yè)務(wù)，適當(dāng)在非主營業(yè)務(wù)下給予一定的優(yōu)惠政策。間接補貼可以減輕政府的財政壓力、調(diào)動地鐵企業(yè)降低成本、提高效率的積極性。無論采取何種補貼方式，政府補貼都能增加軌道交通企業(yè)的私人利益，使MPB曲線向右移動，促進(jìn)軌道交通服務(wù)的增加。當(dāng)補貼正好等于MEB時，軌道交通企業(yè)得到的私人利益正好與社會利益相等，其產(chǎn)量就能從Q[，1]增加到Q[，2]，實現(xiàn)資源的有效配置。而政府補貼小于或大于MEB，則出現(xiàn)補貼不足或補貼過度，從而使軌道交通服務(wù)生產(chǎn)太少或太多，導(dǎo)致資源配置失當(dāng)。由此可見，政府對軌道交通企業(yè)的補貼，應(yīng)該與其產(chǎn)生的外部效應(yīng)大小相當(dāng)。為了確定政府的最優(yōu)補貼額度，有必要對軌道交通外部效應(yīng)進(jìn)行量化研究。三、北京城市軌道交通補貼額度的計算本文以北京市2008年公共交通狀況為例，通過建立相應(yīng)的指標(biāo)體系和計量模型，來衡量北京城市軌道交通外部效應(yīng)的大小，從而估算出北京市政府給予城市軌道交通的最優(yōu)補貼額度。由于經(jīng)濟(jì)效益一般用Benefit來表示，因此這里用B1，B2，…來依次代表城市軌道交通正外部性所帶來的各項經(jīng)濟(jì)社會效益。(一)減輕地面交通系統(tǒng)壓力，節(jié)約居民出行時間由于軌道交通的開行，大大緩解了地面交通的壓力，節(jié)省了地面車輛購置費用、節(jié)約了地面交通基礎(chǔ)設(shè)施投資、減少了居民出行時間。下面分別計算這幾項效益。節(jié)省車輛購置費的經(jīng)濟(jì)效益——B1。如表1所示，2008年末公交運營車輛為21507輛，出租車輛為66646輛，軌道交通車輛達(dá)1714輛①，若將2008年北京市軌道交通日均客運量按現(xiàn)有的客運結(jié)構(gòu)分配至地面，完全由地面公交和出租車來承運(無軌道交通項目時，公交車與出租車的客流配比為6.82∶1)，則客流分配結(jié)果為：常規(guī)公交及專線客運量增幅為每年10.6111億人次，出租車增幅為每年1.5549億人次，根據(jù)表1中相應(yīng)車輛完成的客運量推算，需要增加4847輛常規(guī)公交車，14951輛出租車。若空調(diào)公交車輛按中檔市價80萬元、出租車采用捷達(dá)轎車市價8萬元統(tǒng)計，共需增加常規(guī)公交車輛的初始投資為387760萬元，出租小轎車的初始投資為119608萬元，共計507368萬元。根據(jù)國家民用汽車報廢標(biāo)準(zhǔn)，客車使用年限為10年，出租車使用年限8年，采用直線折舊法，則2008年若沒有城市軌道交通，至少需花費5.37億元購置其他公交車輛。截至2008年末，城市軌道交通車輛為1714輛，按每輛600萬元計算，折舊期為20年，相當(dāng)于2008年城市軌道交通車輛購置花費5.14億元?？梢?008年由于城市軌道交通開通節(jié)約的車輛購置費為0.23億元。節(jié)約交通基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)效益——B2。2008年北京市道路長度為26921公里，道路面積8941萬平方米，年末機(jī)動車保有量為350.4萬輛，車均道路長度為7.68米/輛。假設(shè)要增加4847輛常規(guī)公交車和14951輛出租車，要維持當(dāng)前的道路交通狀況，則需增加城市道路長度152.05公里。北京城市道路修建成本粗略估計1公里需要2000萬，共需投資30.41億元。若使用年限按標(biāo)準(zhǔn)15年計，并采取直線折舊法，則2008年北京市需增加道路折舊費用約為2.03億元。需增加的城市停車泊位數(shù)：2008年北京市總計停車泊位1111840個，車均泊位供給數(shù)為0.32個/輛。以現(xiàn)有停車泊位使用密度為標(biāo)準(zhǔn)，新增加19798輛車后共需增加停車泊位6335個，按普通停車泊位規(guī)格(5m×2.5m)，每個車位建設(shè)成本2000元來看，至少需投資1267萬元。同樣采用使用年限10年及直線折舊法，則2008年需增加停車泊位折舊費用約為126.7萬元。綜上可知，2008年北京市已建成城市軌道交通體系減輕地面公交系統(tǒng)投資壓力所節(jié)約的社會資源約為2.04億元。減少居民出行時間所產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益——B3。由于軌道交通的開行，減輕了地面交通的擁堵情況，節(jié)約了選擇地面交通出行居民的出行時間。由于直接估算地面交通縮短的出行時間比較困難，在此采用軌道交通乘客節(jié)約的時間價值作為其估算值。軌道交通乘客節(jié)省的乘車時間效益可以由工作出行時間價值和休閑出行時間價值兩部分構(gòu)成。對于工作出行的客流來說，在路途中節(jié)省的時間是可以創(chuàng)造價值的。非工作出行目的的乘客，其節(jié)省的時間也是具有閑暇價值的。這里將閑暇價值粗略地計算為工作價值的50％，軌道交通節(jié)約居民出行時間對應(yīng)的外部效應(yīng)可量化為：B3=Q×T×G式中：B3為節(jié)約乘客出行時間所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益；Q為軌道交通年客運量(單位：億人次)；T為單位乘客平均節(jié)約時間；G為人均小時市民收入(單位：元/小、時)。Q——根據(jù)北京市2008年客運量資料，城市軌道交通年客運量達(dá)到12.17億人次。據(jù)2005年調(diào)查，在全部出行人員中，通勤上下班的比例為47.5％[3]。因此按2005年的統(tǒng)計量計算，出于上班目的乘坐城市軌道交通的客運量達(dá)到12.17×47.5％=5.78億人次，在閑暇時間乘坐城市軌道交通的客運量為6.39億人次。T——目前北京城區(qū)公交車輛的平均速度為17km/h，而軌道交通的平均速度為35km/h。每位乘客每次乘坐軌道交通運行的平均距離是8.4公里。若乘客某次出行乘坐城市軌道交通，平均花費的時間為0.24小時(8.4/35)；若乘坐公共汽車，平均花費時間為0.49小時(8.4/17)，乘坐軌道交通能為每位乘客平均節(jié)約0.25小時(約15分鐘)。G——2008年北京市職工平均年工資為44715元，年工作日為250天，平均每個工作日的收入達(dá)到178.86元，按每天八小時工作計算，人均小時市民工作收入為22.36元。本文將閑暇價值粗略地計算為工作價值的50％，即每小時收入為11.18元。節(jié)約居民出行時間產(chǎn)生的外部效應(yīng)B3為50.17億元(B3=5.78×0.25×22.36+6.39×0.25×11.18)。(二)降低能源消耗，減輕城市污染根據(jù)表2的數(shù)據(jù)可以計算出，鐵路運輸單位能耗量相當(dāng)于公共汽車單位能耗的56.8％，節(jié)約能源43.2％。而軌道交通由于車體輕、路況好，單位能耗低于一般鐵路。即使按一般鐵路能耗計，軌道交通單位能耗比公交車節(jié)約能耗330KJ，比私用汽車節(jié)約2131KJ。節(jié)約能源產(chǎn)生的外部效益——B4。根據(jù)2008年客運資料，北京城市軌道交通年客運量為12.17億人次，每人平均乘距為8.4公里，得出年客運公里數(shù)為102.228億人公里。按上文計算出公交車與出租車的客流配比6.82:1將軌道交通客流分配至公交車和出租車，得出同等公交車客運公里數(shù)為89.16億人公里，同等出租車客運公里數(shù)為13.07億人公里。由此可得節(jié)省公交車能耗數(shù)量為2.94×KJ，節(jié)省出租車能耗數(shù)量為2.79×KJ，合計為5.73×KJ。由于1噸汽油所產(chǎn)生的能量約為4.6×KJ，則節(jié)省的這些能量相當(dāng)于節(jié)約汽油約12.5萬噸，2008年北京汽油價格約為每噸6000元，則節(jié)省能源消耗所產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)效益折合人民幣約為7.5億元。降低污染產(chǎn)生的外部效應(yīng)——B5。每年節(jié)約12.5萬噸汽油能減少多少尾氣，從而可降低多少污染損害？有研究表明，年行使3萬公里的汽車每年排放汽車尾氣0.820噸[5]，而按每百公里10升的油耗計算，1噸汽油等于1378.36升，因此燃燒12.5萬噸汽油將產(chǎn)生47094噸汽車尾氣。眾所周知，在大中城市，汽車尾氣已成為空氣污染的最重要來源。英國空氣潔凈和環(huán)境保護(hù)協(xié)會曾發(fā)表研究報告稱，與交通事故遇難者相比，英國每年死于空氣污染的人要多于10倍②。由于沒有檢索到汽車尾氣造成的疾病等直接經(jīng)濟(jì)損失的權(quán)威數(shù)據(jù)，在此采用轉(zhuǎn)向計算要消除這些尾氣的成本。根據(jù)研究，每畝人工林可吸收1.83噸汽車尾氣③，而每畝人工林的成本約為800元，所以要將47094萬噸尾氣吸收，需要植樹25734畝，花費0.21億，這僅僅是植樹成本。由于尾氣集中于市中心，如果按最保守的每畝土地100萬元、使用期40年計算，每畝土地每年的占有費達(dá)2.5萬元，則植樹的土地占用費為6.4億，因此降低污染的收益保守估計為6.21億元。(三)優(yōu)化城市布局，促進(jìn)沿線土地升值由于城市軌道交通對沿線房地產(chǎn)價格的影響主要集中在開通的當(dāng)年，因此筆者選取2009年9月28日開通的地鐵4號線為例進(jìn)行測算。由于開通地鐵4號線對南城的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于北城，因此為了得到平均數(shù)據(jù)，筆者在北段和南段各選擇三個站點，北段選取中關(guān)村站、海淀黃莊站和魏公村站，南段選取的三個站點為陶然亭站、角門西站和公益西橋站，在每個站點半徑150米范圍內(nèi)選取小區(qū)(表3)，用二手房1年以來的均價作比較。促進(jìn)沿線房產(chǎn)市場所產(chǎn)生的外部效應(yīng)——B6。在此建立模型的目的是體現(xiàn)城市軌道交通對沿線房價的影響，考察城市軌道交通的開通對于沿線房價增值的貢獻(xiàn)率?，F(xiàn)引入計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型進(jìn)行建模和分析，采用樣本容量為12的時間序列模型，運用2009年4月到2010年3月的數(shù)據(jù)，其中的解釋變量為4號線沿線房價的均價與北京市二手房均價的差價(這里設(shè)作X，X=P-AP)，被解釋變量為4號線沿線房價的均價(用P來表示)。因為貢獻(xiàn)率是一種邊際的概念，因此分別對解釋變量以及被解釋變量取對數(shù)來進(jìn)行擬合，其前面估計出來的參數(shù)就是城市軌道交通開通對于沿線房價增長的貢獻(xiàn)率。采用Eviews軟件，進(jìn)行線性最小平方估計，回歸結(jié)果如圖2?；谝陨霞僭O(shè)及相關(guān)數(shù)據(jù)，用最小二乘法估計模型如下：X=-2887.78+0.3223P(13.02)=0.9443F=169.60上述模型中，4號線沿線均價P前的估計參數(shù)通過了t值檢驗，其t值為13.02，大大高于其2.18的臨界值，同時F值較大，表明回歸效果顯著；擬合優(yōu)度達(dá)到0.9443，接近1，表明模型回歸擬合程度比較高，證明模型有效。模型顯示，在剔除房價平均上漲的幅度以后，城市軌道交通開通對于沿線房價的貢獻(xiàn)率大約為0.32。以4號線為例，2009年4月份4號線沿線均價為14291元，2010年同樣樣本的均價為24506元，恰好是地鐵開通前半年與后半年的均價對照，上漲了10215元。根據(jù)模型計算出北京市城市軌道交通開通對于沿線房價的貢獻(xiàn)率大約為0.32，貢獻(xiàn)價值約為3268.80元。由于2009年我國全年的通貨膨脹率為-0.7％，2010年1季度為2.2％，因此按2008年貨幣計算，軌道交通使每平米房地產(chǎn)價值上漲約3200元。2008年北京市已開通8條地鐵，共有地鐵站123個(見表5)。以每站半徑150米的范圍為補貼范圍④，每站補貼范圍為70650平方米，一共123站，每平米補貼3200元，得出對于軌道交通開通帶動周圍房價的外部效應(yīng)為278.08億元。但是，與前五項外部效應(yīng)不同，促進(jìn)土地增值的效益不是每年都發(fā)生的，而只發(fā)生在軌道交通建設(shè)期與開通運營初期。當(dāng)軌道交通帶來的便利在沿線房地產(chǎn)價格與同地區(qū)非沿線房地產(chǎn)的差價上得到充分體現(xiàn)后，促進(jìn)土地增值的外部效應(yīng)就消失了，也就是說，只有新線的建設(shè)與開通運營才具有促進(jìn)土地增值的外部效應(yīng)。因此，需要將土地增值效益分?jǐn)偟杰壍澜煌ǖ拇胬m(xù)期內(nèi)。如果按25年⑤進(jìn)行分?jǐn)偅瑒t2008年，軌道交通促進(jìn)土地增值的效益為11.12億元。(四)外部效應(yīng)與補貼的對應(yīng)額度根據(jù)上文的分析計算，可得出2008年各項外部效應(yīng)及其對應(yīng)的補貼額度(見表4)。四、北京城市軌道交通實際補貼額度分析及建議2008年，已建成的北京城市軌道交通總投資為516.2億元(見表5)，一般說來，城市軌道交通投資中40％為政府的自有資金，60％來自銀行貸款。但考慮到機(jī)會成本，這里統(tǒng)一用貸款利率作為資金使用成本。貸款利率以2007年3月18以后的利率下限5.74％來計算，期限25年，采用等額本息還款法，每年還款39.39億元。也就是說，平均每年的基礎(chǔ)設(shè)施投資達(dá)到39.39億元。2008年基礎(chǔ)建設(shè)補貼為39.39億元，運營補貼為15.2億元，即政府給予北京城市軌道交通的補貼總共為54.59億元，而第三部分計算的最優(yōu)補貼額為77.27億元，這說明北京市政府對軌道交通的補貼總額沒有超過臨界點，甚至補貼不足。由此可見，北京城市軌道交通的資源配置還是太少，需要進(jìn)一步大力發(fā)展，這必然對軌道交通建設(shè)資金提出了更高的要求。但是，總補貼額度不足，并不意味著投資和運營補貼均不足。例如，在同為2元票價的情況下，2009年開通的地鐵4號線，在30％的投資由港方承擔(dān)的情況下，其運營補貼額為每名乘客0.4元，而投資完全由政府負(fù)擔(dān)的北京地鐵運營公司，2008年全年客運量為121660萬人次，卻拿到了15.2億元的補貼，人均1.25元，是京港公司的3倍！可見，由于直接運營補貼模式的內(nèi)在制度缺