中國(guó)水污染的轉(zhuǎn)型特征與政策建議

中國(guó)水污染的轉(zhuǎn)型特征與政策建議中國(guó)水污染的轉(zhuǎn)型特征與政策建議摘要：本文分析了我國(guó)水污染的轉(zhuǎn)型特征，即從單一污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變；從工業(yè)污染為主向生活污染為主轉(zhuǎn)變；地表水進(jìn)入富營(yíng)養(yǎng)化階段；流域性水污染問題嚴(yán)重；水污染事故進(jìn)入高發(fā)期；水污染引發(fā)水資源短缺、水生態(tài)和水災(zāi)害等問題。在分析水污染加劇原因的基礎(chǔ)上，提出了有關(guān)政策建議，包括重新評(píng)估污染物減排目標(biāo)，采用適應(yīng)性管理方法；加快污水處理企業(yè)改革的步伐；發(fā)揮價(jià)格杠桿作用；建立多元化的投融資機(jī)制。

關(guān)鍵詞：水污染轉(zhuǎn)型特征政策建議

一、中國(guó)水污染的轉(zhuǎn)型特征

當(dāng)前我國(guó)的水污染形勢(shì)已經(jīng)發(fā)展到非常嚴(yán)重的地步，呈現(xiàn)出復(fù)合性、流域性和長(zhǎng)期性，并處在急劇的轉(zhuǎn)型過程中，其主要轉(zhuǎn)型特征包括以下六個(gè)方面：

1、從單一污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變的重污染行業(yè)和企業(yè)開始向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，加上農(nóng)村生活污染的比重也有一定幅度的攀升，這些因素導(dǎo)致了農(nóng)村的水污染呈現(xiàn)出不斷加劇的趨勢(shì)。

2、從工業(yè)污染為主向生活污染為主轉(zhuǎn)變

隨著工業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整和優(yōu)化，政府管理部門加強(qiáng)了對(duì)工業(yè)污染的控制，使得工業(yè)廢水的排放量和污染負(fù)荷呈現(xiàn)逐年下降的趨勢(shì)。與此同時(shí)，隨著城市人口的增加和生活質(zhì)量的提高，生活污水的排放數(shù)量和污染負(fù)荷正以較快的速度上升。

目前，生活污水排放量已經(jīng)超過工業(yè)廢水排放量，成為污染的主要矛盾。根據(jù)2006年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)，圖1、圖2列出了全國(guó)近年(1997-2006)廢水和COD排放量。從圖可以看出，近幾年中國(guó)污水的排放總量穩(wěn)中有升，從1999年開始，生活污水的排放量和COD排放量一直超過工業(yè)廢水排放量。圖3表明，從2001年到2006年，生活污水的氨氮排放量明顯超過工業(yè)廢水，并且比工業(yè)廢水氨氮排放量多一倍左右。

圖1全國(guó)近年來(lái)廢水排放量

圖2全國(guó)近年來(lái)COD排放量

圖3全國(guó)近年來(lái)氨氮排放量

3、地表水進(jìn)入富營(yíng)養(yǎng)化階段

我國(guó)從20世紀(jì)80年代初開始，大力推廣化肥的施用，化肥總消費(fèi)量迅猛增長(zhǎng)，與此同時(shí)，農(nóng)作物播種面積沒有明顯變化(見圖4)，所以單位播種面積的化肥使用量呈現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭。目前，我國(guó)的化肥年使用總量已躍居世界之首。但是由于傳統(tǒng)的施肥和灌水技術(shù)相當(dāng)落后，致使化肥利用率偏低，氮肥的單季利用率僅為30%左右。由此造成大量的化肥通過不同的損失途徑進(jìn)入環(huán)境，不僅導(dǎo)致地表水富營(yíng)養(yǎng)化和地下水硝酸鹽富集，而且還造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失。

圖4中國(guó)農(nóng)作物總播種面積和化肥施用量的變化(1952-2005)

資料來(lái)源：《2007中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告》

除了化肥污染外，農(nóng)藥是農(nóng)田水土面源污染的另一個(gè)污染源。一般來(lái)說(shuō)，只有10%～20%的農(nóng)藥附著在農(nóng)作物上，而80%～90%流失于土壤、水體和空氣中。過量的化肥和農(nóng)藥在灌溉與降水的淋溶與遷移作用下，使得農(nóng)田水土資源受到嚴(yán)重污染，農(nóng)田生態(tài)環(huán)境日趨惡化。另外，生活中以表面活性劑為主要成分的洗滌用品的廣泛使用、集約化養(yǎng)殖業(yè)快速發(fā)展帶來(lái)的廢物急劇增加以及管理的落后，也使得面源污染的范圍和程度日趨升級(jí)，從而導(dǎo)致內(nèi)陸湖泊和近海水域富營(yíng)養(yǎng)化程度的進(jìn)一步加重，給局部區(qū)域帶來(lái)災(zāi)難性的后果。

4、流域性水污染問題嚴(yán)重

近年來(lái)，水污染的影響早已超越局部和“點(diǎn)源”的范圍，發(fā)展成為流域性污染問題。2006年，長(zhǎng)江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河和遼河等七大水系的197條河流408個(gè)監(jiān)測(cè)斷面中，Ⅰ～Ⅲ類，Ⅳ、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為46%、28%和26%(見圖5)。主要污染指標(biāo)為高錳酸鹽指數(shù)、石油類和氨氮?？傮w上看，我國(guó)流域污染狀況是干流水質(zhì)好于支流，一般河段強(qiáng)于城市河段，污染從下游地區(qū)逐步向上游轉(zhuǎn)移，湖泊水庫(kù)富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重。

圖52006年七大水系水質(zhì)類別比例分布

資料來(lái)源：2006年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)

5、水污染事故進(jìn)入高發(fā)期

近幾年頻繁發(fā)生的水污染事故給地方的經(jīng)濟(jì)和居民健康構(gòu)成了重大危害。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)，我國(guó)水污染事故頻繁發(fā)生，僅2001年到2004年就發(fā)生水污染事故3988件。尤其是因企業(yè)違法排污和事故而引發(fā)的重大水污染事件也是接連發(fā)生。2005年底至2006年初不足3個(gè)月的時(shí)間，就發(fā)生了3起重大水污染事件。2005年11月，吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，造成松花江部分江段污染，導(dǎo)致沿江居民用水發(fā)生困難。2005年12月，廣東一家企業(yè)超標(biāo)排放含鎘廢水，導(dǎo)致下游10萬(wàn)人無(wú)法飲用北江水。2006年1月，湖南省株洲市霞港灣因水利工程施工不當(dāng)，導(dǎo)致含鎘廢水流入湘江。國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳2006年9月10日在“2006年中國(guó)企業(yè)高峰會(huì)”上指出，自2005年底松花江水污染事故以來(lái)，中國(guó)共發(fā)生130多起與水有關(guān)的污染事故，達(dá)到平均每?jī)芍寥煲黄?。未?lái)一個(gè)時(shí)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，水污染治理舊賬未還、又欠新賬，水污染事故將進(jìn)入一個(gè)高發(fā)期。

6、水污染導(dǎo)致水資源短缺進(jìn)一步加劇，并引發(fā)一系列水生態(tài)和水災(zāi)害問題

由于水污染程度的加劇，導(dǎo)致區(qū)域水質(zhì)性缺水，引發(fā)水資源短缺。同時(shí)，嚴(yán)重的水污染還會(huì)導(dǎo)致水體中和周圍地區(qū)動(dòng)植物大量死亡，使水域的生態(tài)物種退化、生物多樣性減少，并產(chǎn)生一系列的水生態(tài)問題，導(dǎo)致嚴(yán)重的生態(tài)系統(tǒng)健康風(fēng)險(xiǎn)。另外，如果當(dāng)?shù)氐乃廴締栴}嚴(yán)重，而且治理難度較大或者成本太高，就可能轉(zhuǎn)而超采地下水、采取調(diào)水或大規(guī)模建設(shè)水源地保護(hù)工程等措施。這一方面沒有解決污染問題，另一方面，這些水利工程建設(shè)若處理不當(dāng)，就會(huì)影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境，如大壩、河閘等工程建設(shè)就可能影響河流的連續(xù)性，阻斷回游性魚類的通道；河流的渠化也會(huì)使水文條件均一化，各種生物喪失其所需的多樣化水流，進(jìn)而有可能引發(fā)其他的水生態(tài)災(zāi)害(如泥石流等)，造成進(jìn)一步的人員、財(cái)產(chǎn)和生態(tài)服務(wù)功能損失。

二.水污染加劇的原因分析

造成我國(guó)水污染的最直接的原因是工業(yè)廢水和城市生活污水的治理速度趕不上產(chǎn)生和排放速度。這其中包括工業(yè)點(diǎn)源污染仍沒有得到很好地控制、城市生活污水處理率低和越來(lái)越嚴(yán)重的面源污染問題。從管理和預(yù)防的角度來(lái)看，造成水污染主要有以下四個(gè)方面原因：

第一，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致污染物產(chǎn)生量的增加，污染治理能力不足。對(duì)于一個(gè)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)而言，在發(fā)展過程中降低污染物的產(chǎn)生量是非常困難的，即使是產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化改造或發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，對(duì)絕對(duì)排放量的削減還需要依賴于末端治理，況且轉(zhuǎn)變也需要時(shí)間。

第二，水污染防治存在有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)。地方環(huán)境保護(hù)行政主管部門受制于地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的需要，對(duì)水污染違法事件往往是大事化小，小事化了。環(huán)保部門的制度安排和治理結(jié)構(gòu)存在突出問題。

第三，對(duì)水污染事件的估計(jì)和準(zhǔn)備不足，許多地方政府尚未建立和健全水污染事件應(yīng)急機(jī)制和應(yīng)急預(yù)案。目前，很多具有嚴(yán)重潛在污染危害的工廠布局在河流兩岸、城市區(qū)域內(nèi)或者水源地附近的環(huán)境敏感區(qū)，但卻沒有完善的污染處理設(shè)施和系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案，形成巨大的風(fēng)險(xiǎn)和安全隱患，一旦發(fā)生事件，往往處理不當(dāng)，有可能進(jìn)一步擴(kuò)大事態(tài)和引起連鎖效應(yīng)。

第四，對(duì)水污染治理的嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，政府政策導(dǎo)向存在一定偏差。目前國(guó)家對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)等技術(shù)方面的硬件建設(shè)比較重視，相比之下，對(duì)相關(guān)的政策制定和制度安排重視不足，特別是對(duì)現(xiàn)在污染的特征和規(guī)律缺乏認(rèn)識(shí)，不能從流域和系統(tǒng)的角度進(jìn)行統(tǒng)籌安排、綜合防治。各級(jí)政府的環(huán)境財(cái)政投資導(dǎo)向主要集中在城市，對(duì)農(nóng)村地區(qū)投資不足；對(duì)流域下游投資較多，上游投資明顯不足；對(duì)末端治理投資較多，對(duì)源頭預(yù)防重視不夠；對(duì)調(diào)水、水庫(kù)等工程措施考慮較多，對(duì)水污染治理問題關(guān)注不夠，從而無(wú)法做到標(biāo)本兼治。

三.解決水污染問題的政策建議

《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國(guó)發(fā)〔2005〕39號(hào))提出，到2010年，全國(guó)設(shè)市城市污水處理率不低于70%。要完成這一規(guī)劃目標(biāo)，城市污水處理率要從2005年的52%提高到2010年的70%以上。從目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的進(jìn)展來(lái)看，要在“十一五”期間要完成城市污水處理率的規(guī)劃目標(biāo)，困難很大，為此提出以下四個(gè)方面政策建議：

1、重新評(píng)估污染物減排目標(biāo)，采用適應(yīng)性管理方法

實(shí)現(xiàn)“十一五”主要污染物排放總量減少10%的目標(biāo)面臨相當(dāng)大的難度，在一個(gè)快速的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)中設(shè)定這樣的目標(biāo)是對(duì)環(huán)境有益的，但代價(jià)也是高昂的。建議對(duì)“10%”的污染物減排目標(biāo)(特別是COD)進(jìn)行重新評(píng)估，提出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整方案。一方面要論證完成該目標(biāo)所需要的各項(xiàng)條件，包括配套投資方案、污水處理費(fèi)的調(diào)整、點(diǎn)源和面源污染控制政策等；另一方面，尋找更加科學(xué)的替代方案，比如建立基于水體環(huán)境容量(或水體最大排放負(fù)荷)和流域基礎(chǔ)上的總量控制指標(biāo)。

有鑒于此，在完成“10%”減排目標(biāo)的相關(guān)條件并不具備或可能付出過高代價(jià)的情況下，我們建議采取適應(yīng)性管理(adaptivemanagement)的方法，即利用動(dòng)態(tài)的漸進(jìn)的多目標(biāo)的管理來(lái)實(shí)現(xiàn)污染綜合防治。具體做法是：①優(yōu)先控制點(diǎn)源污染，這是目前最實(shí)際的也最成熟的污染防治手段。②城市生活污水進(jìn)行治理。③建立新的基于水體最大污染負(fù)荷(或環(huán)境容量)基礎(chǔ)上的總量控制。在我國(guó)需從試點(diǎn)開始，從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集和監(jiān)測(cè)入手，評(píng)估區(qū)域和過程層面的水體質(zhì)量，尋找簡(jiǎn)單有效的模型進(jìn)行污染負(fù)荷測(cè)算，積累經(jīng)驗(yàn)后再行推廣。

2、加快污水處理企業(yè)改革的步伐

當(dāng)前，我國(guó)傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)排水、污水處理單位改制不徹底、不到位，難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，必須加快體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的力度，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，改變企業(yè)長(zhǎng)期依靠財(cái)政補(bǔ)貼的狀況，降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，提高經(jīng)營(yíng)效率。今后，要進(jìn)一步理清思路，明確目標(biāo)，深入推進(jìn)城市排水包括污水處理行業(yè)的改革，要從有利于企業(yè)和行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的大局出發(fā)，著重在政府水管理體制改革、企業(yè)制度改革及企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換上下工夫。我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理單位都要改制成為企業(yè)法人，實(shí)行政企分離，建立企業(yè)自我激勵(lì)和自我約束的機(jī)制，提高企業(yè)的管理水平和服務(wù)水平。同時(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，支持企業(yè)跨區(qū)域投資運(yùn)營(yíng)，培育一批具有一定實(shí)力的大型企業(yè)集團(tuán)。

3、發(fā)揮價(jià)格杠桿作用

要充分利用價(jià)格這個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿的作用，建議盡快在全國(guó)城市全面征收污水處理費(fèi)，逐步提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以減少污水排放、促進(jìn)節(jié)約用水及加快水污染的治理，同時(shí)吸引社會(huì)資本參與污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。要合理確定水資源費(fèi)與城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)及再生水價(jià)格之間的比價(jià)關(guān)系，推動(dòng)水資源的保護(hù)和節(jié)約用水工作。

4、建立多元化的投融資機(jī)制

未來(lái)一個(gè)時(shí)期，我國(guó)水業(yè)將處于快速發(fā)展時(shí)期，據(jù)估計(jì)至2010年整個(gè)中國(guó)水務(wù)市場(chǎng)年增長(zhǎng)率將保持在15%左右?！笆晃濉逼陂g，我國(guó)在供水、污水處理、中水回用和排水、水污染防治等方面的總投資將超過一萬(wàn)億元人民幣，這為全球水行業(yè)提供了很大的機(jī)遇和廣闊的市場(chǎng)。應(yīng)建立政府、企業(yè)、社會(huì)的多元化投入機(jī)制，擴(kuò)寬融資渠道，以中央預(yù)算的基本建設(shè)資金、地方資金以及企業(yè)自籌資金為基礎(chǔ)，積極爭(zhēng)取國(guó)家政策性貸款、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款、商業(yè)銀行貸款和社會(huì)資金，鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)大型企業(yè)集團(tuán)(包括民間資本)介入水務(wù)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)多元化和投資多元化。

發(fā)行市政債券投資城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法。在美國(guó)的水務(wù)公共事業(yè)領(lǐng)域，每年建設(shè)性投資的85%來(lái)自市政債券；在日本，城市污水處理設(shè)施建設(shè)投資的20%～40%來(lái)自地方債券。鑒于未來(lái)我國(guó)水處理需要巨額資金支持，應(yīng)考慮引入這一融資工具，根據(jù)相關(guān)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)可行性，將發(fā)行市政債券作為新的融資渠道。當(dāng)前，可以根據(jù)城市綜合開發(fā)計(jì)劃的需要，選擇資信高、