對我國績效責任審計的思考

對我國績效責任審計的思考

績效責任審計是指審計機關對政府及相關組織管理和使用財政性資金及其他公共資源的績效和責任履行監(jiān)督和評價活動。我國政府審計的發(fā)展呈現(xiàn)出財政財務審計、經(jīng)濟責任審計、效益審計、績效責任審計等多種審計模式交替跨越整合式的發(fā)展，政府審計必將不斷探索適合中國特定環(huán)境完善的績效責任審計模式。其發(fā)展趨勢參見圖1?？冃ж熑螌徲嫃膶徲嬆繕?、對象、職能、方法等方面在以往審計模式經(jīng)驗的基礎上得到傳承和發(fā)展，如表1所示。從表1中可以看到，我國的績效責任審計目標是以有效性審計目標為核心，融合真實性、合法性審計目標在內(nèi)的綜合審計目標。（一）改革現(xiàn)行審計體制根據(jù)《憲法》和《審計法》的規(guī)定，國家審計署隸屬于國務院，地方審計機關實行業(yè)務管理受上級審計機關的領導、組織管理受同級地方政府領導的雙重管理體制。我國現(xiàn)行的審計監(jiān)督體制是行政型模式，審計的委托方、審計方以及被審計方擁有同一的隸屬關系和共同的利益，權責關系不夠明晰。可以認為，我國政府審計的實質形成一種政府自己使用和分配公共財產(chǎn)，同時又反過來審自己的“內(nèi)部審計”關系。我國行政領導對審計所持的態(tài)度對政府審計職能的發(fā)揮起著很大的作用，影響著政府績效責任審計工作的開展。由于審計部門受本級政府領導，經(jīng)費由地方政府供給，干部的使用、調動、任免權在地方，所以審計部門的獨立性受到了較大的限制。地方政府領導對審計所揭露的問題所需承擔的責任或對政績的影響均存有顧慮，造成最終的上報難以反映問題的實質。我國審計界不斷圍繞審計獨立性探索審計體制的途徑，逐漸形成了“立法論”、“垂直論”、“獨立論”和“雙軌制論”等觀點。其中，“立法論”改革模式主要有“一府三院制”和“人大隸屬論”。在對審計體制改革不同觀點進行評述和比較的基礎上，筆者認為，長遠看來最終實現(xiàn)“人大隸屬論”比較理想，但目前采用“雙軌制論”改革模式顯然比較穩(wěn)妥，即在全國人大下設最高審計機關，在人大系統(tǒng)設立專門進行財政預算監(jiān)督方面的審計組織，同時將現(xiàn)行的審計機關明確為政府的內(nèi)部審計組織，執(zhí)行政府各項經(jīng)濟監(jiān)督任務。“雙軌制”體制只是把現(xiàn)行審計職責和工作部分地從政府行政系統(tǒng)中轉移到人大系統(tǒng)中，在保留現(xiàn)行行政審計體系的同時，又在人大系統(tǒng)中構建新的立法型審計體系?！半p軌制”下審計長由人大常委會直接任命，審計費用要納入人大機關預算之內(nèi)，審計工作直接向人大報告等諸多方面的變革都可以在一定程度上有效提高審計的獨立性。（二）提高績效責任審計認識雖然國外已有很多綜合審計方面的成功經(jīng)驗，但我國目前政府審計人員對公共部門開展績效責任審計的諸多方面的認識還存在一些局限性。審計人員在多年來主要圍繞財務審計開展工作，已經(jīng)形成一套熟悉的程序性方法，在這方面的工作成效也是非常大的。但政府績效責任審計中對“績效”的審查和評價在我國尚沒有現(xiàn)成的審計準則可以遵循，通常也沒有統(tǒng)一固定的審計方法可供使用，使得相當一部分審計人員感覺工作沒有頭緒。部分審計人員會認為，如果開展政府績效責任審計，首先必須要有權威的全國統(tǒng)一的績效評價標準和方法，否則績效責任審計就無法開展。從實質上來說，統(tǒng)一的績效評價標準是無法建立的。由于公共產(chǎn)品和政府行為復雜多樣，政府績效責任審計是一種不重復的獨立檢查工作，只宜做出原則性規(guī)定，而在具體運用時應該靈活和富有彈性。事實上，對政府機關或項目是否實現(xiàn)目標及其負責人的責任是否履行進行持續(xù)不斷的監(jiān)督檢查是內(nèi)部管理和控制的內(nèi)容，建立績效責任評價標準是政府機關和公營部門管理者的責任，績效責任審計人員的職責是收集并驗證這些評價標準是否有效，并根據(jù)有效的評價標準評價其績效的優(yōu)劣，解釋、說明績效責任評價標準無效的原因及其影響，分析、說明“績效實現(xiàn)”及“責任履行”優(yōu)劣的原因，并提出可能的有效建議。此外，審計人員在進行績效責任審計過程中，根據(jù)被審計事項的實際情況，靈活地選擇與相適應的衡量方法和審查技術。對于教育、環(huán)保、公共安全等部門的績效責任，一定會大量使用到相關領域的特定評價指標和專業(yè)衡量方法，審計人員必須還要從教育學、環(huán)境科學、社會學等學科的專業(yè)視角來對待這些審計事項，而不要像過去那樣將眼光僅僅局限在財務領域?？冃ж熑螌徲嬀唧w衡量方法和審查技術的多樣性，對現(xiàn)有的審計部門和工作人員來說是一種挑戰(zhàn)，但同時也給了審計人員更大的選擇自由。這些都是順應時代要求的必然選擇，不能成為無法開展績效責任審計的理由。（三）優(yōu)化審計人員結構績效責任審計的專業(yè)性和綜合性較強，審計技術與方法更加復雜多樣，審計人員只具備會計、審計方面的知識顯然是不夠的，還需要通曉公共管理、工程、環(huán)保、法律等多方面的知識和較強的評價政府工作績效的意識，需要審計人員能夠對政府組織、項目和職能深刻地理解，并有能力運用各種專業(yè)知識測定被審組織及相關領導的業(yè)績和責任，以對其作出深刻而中肯的評價和建議。引進多元化的高級人才，可為績效責任審計的開展提供優(yōu)質的人力資源，從而優(yōu)化審計人員結構。此外，應加強對現(xiàn)有審計人員的國內(nèi)外先進理論和實務的培訓，尤其是結合對某一領域或行業(yè)進行審前培訓、政府環(huán)境培訓及