城郊社區(qū)自治能力對社區(qū)公共服務水平的影響研究

城郊社區(qū)自治能力對社區(qū)公共服務水平的影響研究

［］C912.6［］A［］1000－2952（2010）03－0025－07一、引言隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，郊區(qū)的城市化進程已不僅僅在中心城市迅速開展，在一些中小型城鎮(zhèn)周邊也開展得如火如荼。根據(jù)《浙江省城市社區(qū)建設指導綱要2003～2010（試行）》，2010年浙江省新組建社區(qū)將超過2400個。隨著“鎮(zhèn)改街道”、“撤村建居”等工程的推廣，城郊型社區(qū)建設成為當前經(jīng)濟社會發(fā)展過程當中一個量大、面廣的重要社會治理內(nèi)容。在城郊社區(qū)中由于居民成分復雜、社會結(jié)構(gòu)變化巨大、政府原有公共領(lǐng)域投入不足等問題的存在，導致城郊社區(qū)的公共服務水平較低。如何解決當前城郊社區(qū)中現(xiàn)存的公共服務水平低下的問題，必然成為城郊社區(qū)化的重要內(nèi)容。傳統(tǒng)農(nóng)村和城市社區(qū)在公共服務供需方面存在很大差異，城郊由農(nóng)村變?yōu)樯鐓^(qū)也必然帶來在公共產(chǎn)品供給和需求上的變化。Samuelson（1954）指出，公共物品是指具有消費的非競爭性和非排他性的物品。①理論上，由于在公共物品的提供上存在市場失靈，為了解決這種市場失靈，公共物品的提供責任主要由各級政府來承擔。但是由于公共物品的外部效應，許多學者認為如果公共物品由地方政府分別提供將導致公共物品提供不足（Weisbrod，1964）。②而另外許多學者認為由于公共物品的外部效應隨空間尺度的變化有所不同，因此公共物品的提供是否采用分權(quán)化的方法，取決于所提供公共物品的外部性（溢出效應）的大小和不同區(qū)域間偏好的差異（BesleyandCoate，2003）。③許多公共物品提供研究探討了治理方式和公共物品提供之間的關(guān)系，如Timothy與Burgess（2001）探討了當選民在可以通過媒體獲得信息的情況下，民主選舉如何影響政府的責任心并進而如何影響政府對一些不利沖擊（如自然災害）所采取的行動。④FosterandM.R.Rosenzweig（2003）使用印度村級面板數(shù)據(jù)的一般均衡模型基礎(chǔ)上的投票模型，研究了低收入國家的民主和財政分權(quán)對不同種類公共物品提供的影響。⑤Timothy與Coate（2000）建立了一個模型來對選舉的和任命（非選舉）的管制者的行為進行研究。研究發(fā)現(xiàn)，選舉激勵會促使他們執(zhí)行親選民的政策。⑥國內(nèi)學者對于社區(qū)公共服務的研究焦點集中在如何有效提升社區(qū)公共物品這一問題上。楊團（2002）最早寫出社區(qū)公共服務定義，社區(qū)公共產(chǎn)品供給應實現(xiàn)多主體化，以提供社區(qū)成員更多的公共利益。⑦至于具體如何實現(xiàn)社區(qū)公共產(chǎn)品的多主體提供方式，李雪萍（2009）認為可以從四個方面入手：一是創(chuàng)建多元的利益表達機制，確定居民所需社區(qū)公共產(chǎn)品；二是協(xié)商確定社區(qū)公共產(chǎn)品的供給數(shù)量和質(zhì)量標準；三是建立多元的籌集機制，整合公共和民間資源；四是制定規(guī)則用以約束社區(qū)公共產(chǎn)品消費以及生產(chǎn)中的個人行為。⑧湯庭芬等（2001）在探討社區(qū)民主自治的意義時指出：社區(qū)自治的實現(xiàn)有利于降低公共物品的提供成本。⑨改善社區(qū)公共服務狀況既是社區(qū)自治的重要內(nèi)容，也是提高社區(qū)自治能力的重要途徑，兩者是相輔相成、相互促進的辯證關(guān)系。由于社區(qū)居民對社區(qū)認同度和歸屬感不強、對社區(qū)公共事務參與的積極性不高、社區(qū)公共服務提供的主體比較單一、非政府組織參與不足等多方面原因的影響，城郊社區(qū)公共服務的供給狀況不能滿足社區(qū)居民的需求，居民對公共產(chǎn)品與服務供給不足的不滿，進一步影響了他們對社區(qū)公共事務參與的積極性，直接影響到社區(qū)的自治和社區(qū)自我服務的實現(xiàn)。因此，積極探索如何通過社區(qū)自治能力的增強來帶動城郊型社區(qū)公共服務水平的提高，成為實現(xiàn)城郊型社區(qū)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，快速推進城市化的重要舉措?，F(xiàn)有的研究成果對于如何把社區(qū)自治與社區(qū)公共產(chǎn)品的有效供給有機的結(jié)合起來缺乏必要、深入的研究，特別是對于如何通過社區(qū)自治來有效提供社區(qū)公共服務，至今尚未有學者就這兩者之間的關(guān)系做出專門的研究，至多只是在論述社區(qū)自治的意義或者論述社區(qū)公共產(chǎn)品的供給問題時略有涉及。本文運用對浙江省9個地市15個社區(qū)中400名城郊居民的調(diào)查數(shù)據(jù)，采用排序選擇模型對社區(qū)自治、對公共產(chǎn)品的影響進行了實證分析，在此基礎(chǔ)上提出了一些政策建議。二、調(diào)查設計和數(shù)據(jù)來源城郊公共產(chǎn)品和社區(qū)自治的測量沒有現(xiàn)成的量表可以借鑒，因此，根據(jù)本研究的目的，應用實驗經(jīng)濟學原理，通過對浙江省杭州市西湖區(qū)部分城郊農(nóng)戶的先期調(diào)查，又走訪了部分專家，從而形成了測量社區(qū)自治能力和城郊公共服務水平的量表。本研究調(diào)查的主要目的是考察社區(qū)自治對城郊公共服務水平的影響。問卷主要包括三個方面的內(nèi)容：被調(diào)查者的個人屬性（包括年齡、學歷、年人均收入和工作單位性質(zhì)）、社區(qū)自治的發(fā)展程度和城郊農(nóng)村的公共服務（包括基礎(chǔ)設施、教育服務和醫(yī)療社會保障服務等）。調(diào)查采用參與快速評估法，即自我設計DIY調(diào)查表，讓被調(diào)查對象對已經(jīng)設定的目標選項，根據(jù)自身對公共產(chǎn)品的滿意程度進行選擇。問卷收回后，計算了各項公共產(chǎn)品的重要程度，重要程度越高，說明需求偏好越大。滿意強度指數(shù)測定采用李克特量表法，以1～5分別為對滿意度的態(tài)度（“非常不滿意”、“較不滿意”、“無所謂”、“比較滿意”、“非常滿意”）的賦值，對某一指標的不同回答通過賦值后加權(quán)累計得到反映對不同類型的滿意強度指數(shù)。同時運用SSPS13.0軟件對定量資料進行描述統(tǒng)計分析。為了獲取研究所需數(shù)據(jù)，在2009年7月～8月對浙江省城郊社區(qū)進行了調(diào)研。本次調(diào)研選取了浙江省經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程比較快的9個地區(qū)的15個社區(qū)，其中杭州5個社區(qū)，寧波和湖州各2個社區(qū)，紹興、麗水、嘉興、溫州、臺州和舟山各1個社區(qū)，這些社區(qū)具有較好的代表性。為了客觀反映城郊社區(qū)的自治能力和公共服務狀況，從社區(qū)居民和社區(qū)管理者的角度分別進行了調(diào)查問卷。每個社區(qū)隨機抽取20戶居民和7名社區(qū)工作者，總共調(diào)查300戶居民和105名社區(qū)工作者，實際獲得有效問卷400份，有效率為98.76％。三、理論和實證模型設定（一）社區(qū)自治影響公共產(chǎn)品供給的理論按照一般理論，社區(qū)自治組織在提供公共產(chǎn)品時起的作用包括：（1）降低交易成本。對于城郊社區(qū)來說，還處于向城市社區(qū)過渡的階段，政府難以提供所有的公共產(chǎn)品，外來企業(yè)或私人也沒有愿意提供的。社區(qū)如想在提供公共產(chǎn)品上發(fā)揮重大作用，最有效的方式就是社區(qū)自治組織提供，將外在的收益內(nèi)在化。學界漸已形成共識：小范圍受益的公共設施和產(chǎn)品，由于其外溢較小，且受益群體相對固定，屬于俱樂部產(chǎn)品范疇。對于這類產(chǎn)品，政府提供顯然不合理。由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率損失，因而理想的方式就是社區(qū)自治組織提供。通過俱樂部方式將外部收益內(nèi)在化。在市場和政府雙雙失靈的情況下，民間非營利的第三部門可以拾漏補缺。（2）克服搭便車現(xiàn)象。公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性。非競爭性是指增加一個消費者，既不會影響原來消費者對該產(chǎn)品的消費數(shù)量，也不會影響消費質(zhì)量，其邊際成本為零；非排他性是指對公共產(chǎn)品來說，用價格機制或產(chǎn)權(quán)界定進行排他消費，要么在技術(shù)上不可能，要么排他的成本大于排他后所帶來的收益，也就是說某個人或組織對公共產(chǎn)品的提供造成其他個人或組織收益受損，而其他個人或組織沒有為此承擔相應的成本費用或獲得應有的補償性報酬。（3）個人效用最大化。政府公共產(chǎn)品供給缺位時，在村委會或社區(qū)自治組織下，全體村民各出一小部分資金即可解決個人可能出資更多才能滿足其對公共產(chǎn)品的需求，以達到個人效用最大化。在這種模式下，公共產(chǎn)品的供給量是遞增的，個人效用也隨之遞增。（二）模型設定本文選擇多元選擇模型中的排序，選擇模型對因變量進行回歸分析，將因變量的取值定義為1、2、3……在本研究中，例如可以將對公共基礎(chǔ)設施提供的評價結(jié)果中，非常不滿意為1，不滿意為2，無所謂為3，滿意為4，非常滿意為5。排序選擇模型的形式定義如下：（三）變量選取本文主要基于社區(qū)自治程度對城郊公共服務的影響進行分析。影響公共服務的因素主要包括兩組：社區(qū)自治的程度和居民的個體特征。社區(qū)自治主要是依靠社區(qū)內(nèi)的自治組織來實現(xiàn)的，通過財產(chǎn)自治、選舉自治、組織與管理自治、教育自治、服務自治，來承擔宣傳教育、公共服務、民間調(diào)解、維護治安、協(xié)助政府、表達民意等功能。在本次調(diào)研中，主要考察了財產(chǎn)自治（是否擁有實體經(jīng)濟或者能夠參與集體收入分配）、選舉自治（是否對社區(qū)選舉滿意）、組織和管理自治（是否對社區(qū)事務的處理滿意）、教育自治（對社區(qū)的公共教育及婦女素質(zhì)拓展、健康知識普及、婦嬰保健、老人保健、法制教育與生產(chǎn)技能培訓等方面是否滿意）和服務自治（包括婚喪嫁娶互助、蓋房換工互助和恤貧濟困等的滿意度）。四、描述性統(tǒng)計和計量結(jié)果分析（一）樣本數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計分析根據(jù)研究的需要，本研究的調(diào)查問卷主要涉及被調(diào)查者的個人屬性（包括年齡、學歷、年人均收入和工作單位性質(zhì)）、社區(qū)自治的發(fā)展程度和城郊農(nóng)村的公共服務（包括基礎(chǔ)設施、教育服務和醫(yī)療社會保障服務等）。（1）被調(diào)查者基本特征的描述性分析。被調(diào)查者的年齡基本分布在18～60歲，合計占89.75％；從學歷上看，初中、高中及中專學歷的占到73.5％，本科以上占24％，說明隨著城市化的不斷加快，城郊居民的教育層次不斷提高，9年制義務教育后基本都能進一步深造。從被調(diào)查家庭人均年收入看，隨著不斷融入城市經(jīng)濟，收入水平也不斷提高，3萬元以上的占59.25％，這遠遠超過中國農(nóng)民的平均收入水平。收入水平的提高來源于工作單位的分布，城郊居民在政府機關(guān)、企事業(yè)單位就業(yè)的占到41.25％，而高達42.75％的受訪者都有家庭小作坊或者小生意。（2）對公共產(chǎn)品的滿意度意愿分析。隨著新農(nóng)村建設的進行和不斷融入城市的進程，城郊的公共基礎(chǔ)設施投資也不斷增加，包括公路、健身器材等設施的提供也在增加。雖然公共基礎(chǔ)設施建設水平難以滿足居民生活的實際需求，城郊農(nóng)村基礎(chǔ)設施建設的現(xiàn)狀依然不能令被調(diào)查者滿意，但在對公共產(chǎn)品的三個分類的調(diào)查上，被調(diào)查者對公共基礎(chǔ)設施的滿意度仍比較高，滿意度高達36.5％。對于社會保障的不滿意度是最多的，社會保障包括醫(yī)療、養(yǎng)老、安全的保障。由于城郊的生活成本相對較低，大量外來務工人員到城市工作，在城郊租房和生活。當城郊村的公共產(chǎn)品被外來人口使用時，將會對當?shù)剞r(nóng)民的私人利益產(chǎn)生負面影響。而如果試圖消除這些負面影響，將這些外來人口排除在使用者之外（阻止他們使用），防止他們“搭便車”，成本是很高的，這就是公共經(jīng)濟學理論關(guān)于公共產(chǎn)品的外溢性或外部性問題。由于該項投入增加，勢必會增加本村農(nóng)民的負擔，在一定程度上影響本村農(nóng)民對公共產(chǎn)品滿意度的提高。而且，值得擔憂的是，隨著外來人口的繼續(xù)增加和郊區(qū)城市化要求的不斷提高，部分費用將呈現(xiàn)有增無減的趨勢。在社會保障型公共產(chǎn)品中，對醫(yī)療服務、養(yǎng)老保障和教育等不滿意度非常高。在城郊這些供給嚴重短缺，從而制約了居民在市場經(jīng)濟中取勝的機遇。在地方政府財力的限制下，大部分城郊的教育資源供給匱乏，學校的數(shù)量和教師的質(zhì)量無法滿足發(fā)展的需求。在衛(wèi)生方面，城郊只擁有較少的衛(wèi)生資源，普遍缺乏醫(yī)療保障。（3）社區(qū)自治情況分析。從調(diào)查結(jié)果看，被調(diào)查者對財產(chǎn)自治、選舉自治、組織與管理自治的滿意度較差。非常不滿意和不滿意兩項合計分別占72.5％、85％和72％。而對教育自治和服務自治的滿意度稍高，滿意和非常滿意的占到48％和34％。說明在目前的城郊社區(qū)，還沒有真正實現(xiàn)自治。在城郊，由于經(jīng)濟社會處于轉(zhuǎn)軌時期，大部分村民忙于提高自身的經(jīng)濟實力（這也從被調(diào)查者的年人均收入水平得到佐證），而疏于公共事務，沒有參與社區(qū)的選舉，進而對社區(qū)的財務和收入狀況不熟悉，導致不滿意度的居高不下。而在現(xiàn)有的情況下，大多數(shù)社區(qū)一般在教育和服務等方面提供了較多的服務，比如在“甲流”的宣傳和防治上、婦嬰和養(yǎng)老保健上均能提供一些知識的宣傳，相對來說滿意度也就較高。（二）計量模型回歸結(jié)果基于前面的模型，對樣本進行計量分析，城郊社區(qū)自治能力對公共服務評價的影響如下：（1）是否對選舉滿意是影響公共產(chǎn)品提供的重要影響因素。社區(qū)居委會選舉是城郊居民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是實現(xiàn)居民民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提，選舉質(zhì)量的高低直接關(guān)系到居民自我管理、自我教育、自我服務和自我約束的實現(xiàn)程度。但目前的中國農(nóng)村，包括城郊結(jié)合部，選舉仍停留在“上邊定調(diào)調(diào)，下邊畫圈圈”，個別干脆指選、派選，或在選舉以后隨意更換、調(diào)整干部，這嚴重挫傷了居民選舉的積極性，進而導致對參與管理自身事務和提供公共產(chǎn)品的消極態(tài)度。（2）組織與管理自治是影響公共產(chǎn)品評價的最重要的影響。在三個公共產(chǎn)品上都具有非常大的顯著性。社區(qū)事務關(guān)系到社區(qū)居民切身利益，因而如果能夠組織管理社區(qū)事務，就可以增加公共產(chǎn)品的提供。社區(qū)居民對社區(qū)事務卻缺乏理論預期的熱情，其根本原因在于這些所謂的社區(qū)事務來源于“上面”而不是社區(qū)居民的現(xiàn)實生活需要。事實表明，沒有社區(qū)參與決策，就不會有真正的社區(qū)事務。培育社區(qū)居民和社區(qū)組織的參與意識、權(quán)利意識。社區(qū)居民和組織在參與過程中通過互動加深相互理解，建立各種社會聯(lián)系，形成社區(qū)歸屬感，對于公共產(chǎn)品供給也就有極大的促進作用。（3）教育和服務自治是社區(qū)自治的重要內(nèi)容，能夠承擔宣傳教育、公共服務、民間調(diào)解、維護治安、協(xié)助政府、表達民意等功能。這些都能夠在一定程度上增加公共產(chǎn)品的提供。（4）被調(diào)查者的個體特征對公共產(chǎn)品的提供有不同的影響，而且對公共產(chǎn)品的不同構(gòu)成影響也不同。年齡的差異對于公共基礎(chǔ)設施有一定影響，而學歷對于公共產(chǎn)品的提供基本沒有影響，這主要基于學歷越高，收入水平也越高，可以不依賴于組織的提供。從工作單位上看，機關(guān)和事業(yè)單位都具有較好的收入、社會保障和社會教育等，同收入的影響相類似。五、結(jié)語基于以上調(diào)研和分析，可以得出以下結(jié)論：（1）城郊社區(qū)組織作用沒有得到充分發(fā)揮。社區(qū)作為一個相對獨立的“制度化的社會自治領(lǐng)域”，對于解決社區(qū)公共物品、實現(xiàn)社區(qū)性公共利益發(fā)揮著重要的作用。一般社區(qū)成了具有行政權(quán)力的“準政府”，難以準確地表達居民的意愿，難以發(fā)揮自治組織在公共產(chǎn)品供給中的主導作用。（2）提高社區(qū)自治能力，有助于更好地滿足城郊社區(qū)居民對公共服務的新需求。自治能力的提高在某種程度上必然意味著社區(qū)公共服務的改善。提高城郊社區(qū)自治能力可以適應城市化進程中社區(qū)對公共服務需求的新變化。（3）城郊型社區(qū)的諸多特性為創(chuàng)新社區(qū)自治作用的發(fā)揮路徑提供了可能。轉(zhuǎn)型期的城郊社區(qū)普遍存在社區(qū)主體多元化和公共服務需求多樣性的特征。多樣的需求也為社區(qū)組織參與社區(qū)公共服務提供了更積極支持，有利于培育居民民主自治的能力?；谝陨戏治鼋Y(jié)果，為了提高城郊公共產(chǎn)品的供給，應該重視提高社區(qū)的自治能力。因此，應該加強以下方面的工作：第一，提高居民的選舉意愿，做好組織和宣傳自治方面的法律法規(guī)，將社區(qū)的居民組織起來，形成選舉的有利氣氛。第二，不斷提高自治組織的財務能力和收入分配透明度，加強財務監(jiān)督。第三，提高居民的組織與管理自治能力，可以增加社區(qū)居民的參與意識和歸屬感，明確參與社區(qū)決策、參與社區(qū)自治建設的權(quán)利與義務，共住共建、人人參與建設美好家園，在決策程序中引入居民的意志。為防止無效公共產(chǎn)品的過度供給和急需的公共產(chǎn)品供給不足，應當按照居民的需求來供給公共產(chǎn)品。社區(qū)公共資源的籌集和公共產(chǎn)品的供給須經(jīng)社區(qū)自治組織表決進行。第四，加強居民的監(jiān)督權(quán)。由于公共產(chǎn)品供給決策不可避免地會受到領(lǐng)導者個人意愿的影響，而在當前法制并不健全，特別是領(lǐng)導決策還缺乏約束和監(jiān)督機制的情況下，各級政府官員在做決策的過程中不可避免地會把追求政績擺在重要的位置上。為此，應加強居民的監(jiān)督權(quán)力。注釋：①Samuelson,Paul,ThePureTheoryofPublicExpenditure.ReviewofEconomicsandStatistics,1954,p.256.②Weisbrod,BurtonA.,Collective-ConsumptionServicesofIndividualConsumptionGoods.QuarterlyJournalofEconomies,1964(78),pp.471-477.③Besley,Timot