北歐國家社會(huì)政策的演變及其對(duì)中國社會(huì)建設(shè)的啟示

北歐國家社會(huì)政策的演變及其對(duì)中國社會(huì)建設(shè)的啟示

一、導(dǎo)言：北歐社會(huì)民主主義福利國家及其特征社會(huì)民主主義作為一種理論形態(tài)，在19世紀(jì)后期和20世紀(jì)初期的歐洲曾經(jīng)十分流行。盡管20世紀(jì)60年代后人們呼吁進(jìn)入了“意識(shí)形態(tài)終結(jié)”的時(shí)代，但作為實(shí)踐理性，社會(huì)民主主義的理念深刻地影響了北歐社會(huì)政策的制定和社會(huì)發(fā)展的導(dǎo)向。在此基礎(chǔ)上，這些國家的發(fā)展被Esping-Andersen(1990)等人稱之為“社會(huì)民主主義福利國家”模式。該模式以普遍主義和社會(huì)平等理念為價(jià)值核心，具有高稅收和高再分配效應(yīng)等特征。這些北歐國家所形成的社會(huì)體制常常被人們稱之為“北歐模式”。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，北歐國家所取得的成就是顯著的：在聯(lián)合國的人文發(fā)展指數(shù)(HDI)排名中，挪威、瑞典、芬蘭和丹麥都名列前茅(分別為第2、6、11、14名，見UN，2007：229)；在全球最具創(chuàng)新力的國家排行中，2009年芬蘭、瑞典、丹麥和挪威分別位于第2、5、10、17名(EIU，2009)；在世界幸福指數(shù)調(diào)查的排名中，丹麥、芬蘭和瑞典分別位列第1、5和7名(Veenhoven，2010)；在世界民主指數(shù)排名中，挪威、丹麥、瑞典和芬蘭分別位列第1、3、4、7名(EIU，2010)。當(dāng)然，人們對(duì)于北歐社會(huì)的關(guān)注不僅僅在于其高水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障，更在于其良好的社會(huì)環(huán)境、相對(duì)平等的階級(jí)階層和利益集團(tuán)的關(guān)系、和諧的人與自然的關(guān)系，以及一個(gè)既具有高度民主又具有創(chuàng)新活力的社會(huì)秩序。例如，在女權(quán)主義者看來，北歐國家是婦女、老人和兒童的天堂；而對(duì)于環(huán)境保護(hù)主義者來說，北歐國家則是奉行綠色主義的典范。那么，北歐社會(huì)在達(dá)成這一社會(huì)體制的進(jìn)程中采取了哪些政策措施？推進(jìn)這一進(jìn)程的動(dòng)力機(jī)制、價(jià)值指向和必要因素有哪些？其與社會(huì)保障體系的發(fā)展有怎樣的內(nèi)在關(guān)系？要展開這些討論，我們首先要對(duì)北歐國家的社會(huì)政策制定進(jìn)行歷史回顧。二、北歐社會(huì)保障體系的形成和發(fā)展(一)早期的社會(huì)政策制定北歐國家從農(nóng)業(yè)社會(huì)進(jìn)入工業(yè)社會(huì)始于19世紀(jì)中期。在這一轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，北歐國家出現(xiàn)了早期對(duì)“工人問題”和社會(huì)政策議題的討論。這些討論催生了北歐國家早期的社會(huì)立法活動(dòng)。自19世紀(jì)70年代開始，北歐各國開始討論建立養(yǎng)老保險(xiǎn)項(xiàng)目。丹麥在1891年頒布了養(yǎng)老保險(xiǎn)法，瑞典也于1913年設(shè)立了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。芬蘭在1937年建立了以個(gè)人賬戶和家計(jì)調(diào)查為基礎(chǔ)的覆蓋全民的養(yǎng)老保險(xiǎn)。挪威也于1936年頒布了養(yǎng)老保險(xiǎn)法，該項(xiàng)目由財(cái)政支持，并覆蓋了全體公民(Kuhnle，1986：121)。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，挪威(1906)和丹麥(1907)都建立了國家給予補(bǔ)貼的失業(yè)保險(xiǎn)體系，相同的體系也在芬蘭(1917)和瑞典(1934)建立。在工傷保險(xiǎn)方面，丹麥和瑞典在1916年都通過了強(qiáng)制雇主投保的工傷保險(xiǎn)法；而類似的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目也在芬蘭(1917)得以通過(Kuhnle，1981：401～405)。除了“勞工問題”以外，有關(guān)家庭政策的討論也很早就成為北歐社會(huì)政策討論所關(guān)注的問題。有三個(gè)因素促進(jìn)了家庭政策的發(fā)展。一是移民問題。由于貧困和嚴(yán)酷的自然環(huán)境，北歐農(nóng)民常常向歐洲大陸移民，并在20世紀(jì)30年代后出現(xiàn)了大規(guī)模向美國移民的活動(dòng)(例如瑞典，見Valkonen，etal.，1980：16、28)。因此，如何穩(wěn)定人口規(guī)模，防止人口外流是當(dāng)時(shí)北歐國家的社會(huì)精英普遍討論的問題。二是人口問題。到20世紀(jì)20年代，這些國家的人口下降趨勢(shì)日益嚴(yán)重。例如，當(dāng)時(shí)瑞典的生育率已居于世界最低水平①(Hiilamo，2002：62)。三是單親母親和非婚兒童現(xiàn)象的流行。隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，結(jié)婚率開始下降。例如，在20世紀(jì)初的瑞典，許多兒童在單親母親家庭出生，私生兒童在新生兒總數(shù)中所占的比重高達(dá)20％(Hiilamo，2002)。如何撫養(yǎng)這些兒童成為一個(gè)重要的社會(huì)問題。在這些因素的推動(dòng)下，北歐國家制定了其早期的家庭政策。為此，在一些地方，地方政府的公共部門為16歲以下孩子的父母或監(jiān)護(hù)人提供少量的工資補(bǔ)助，而寡婦津貼和孤兒津貼則更早。瑞典自20世紀(jì)20年代起就開始為兒童提供兒童津貼，并且為小學(xué)生提供學(xué)校午餐和衣物資助(Hiilamo，2002：59～60)?！岸?zhàn)”以后，挪威在1946年立法通過了兒童福利計(jì)劃，這一計(jì)劃為每個(gè)家庭內(nèi)的第二胎及以后生的孩子提供津貼；瑞典在1948年進(jìn)行了兒童津貼立法；芬蘭也進(jìn)行了兒童津貼的立法，并在1949年設(shè)立生育津貼；丹麥也在1948年通過了針對(duì)16歲以下兒童的福利計(jì)劃。因此，在北歐，家庭政策從來就不是處在社會(huì)政策制定的邊緣領(lǐng)域，而是其核心議題之一(Olson，1987：23；Kuhnle，1987：88)。(二)福利國家體系的建構(gòu)從20世紀(jì)50年代到70年代，北歐社會(huì)政策的發(fā)展逐漸形成了福利國家體系，并走入其獨(dú)特的“社會(huì)民主主義模式”。在此進(jìn)程中，北歐的社會(huì)建設(shè)在以下三個(gè)方面取得了積極的進(jìn)展：一是公共福利；二是社會(huì)津貼；三是社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃。在公共福利方面，這些國家在醫(yī)療、教育和住房等方面發(fā)展了公共服務(wù)體系，并由市政府來推進(jìn)醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園等機(jī)構(gòu)的發(fā)展。在社會(huì)津貼方面，北歐各國政府在戰(zhàn)后重建階段已發(fā)展起兒童津貼、殘疾津貼和生育津貼體系(Salminen，1993)。這些政策包含了普遍主義的因素。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，丹麥在1956年通過了國民年金立法。瑞典早在1946年形成了以稅收為基礎(chǔ)的統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。在挪威，1957年頒布的國民年金和與收入相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃結(jié)合在一起(Kuhnle，1981)。1956年芬蘭也立法通過了《全民養(yǎng)老金法案》，為所有超過65歲的公民提供養(yǎng)老金(Alestalo&Uusitalo，1987)。在疾病保險(xiǎn)方面，丹麥1960年通過的《國家疾病保險(xiǎn)法案》覆蓋了所有的勞動(dòng)者。芬蘭在1959年建立了失業(yè)救助，并分別在1963年和1967年兩個(gè)階段引入了疾病保險(xiǎn)法。挪威在1958年建立了普遍的工傷保險(xiǎn)，并在1961年引入了傷殘津貼(Kuhnle，1987)。顯然，北歐社會(huì)政策的發(fā)展在很早就含有一些普遍主義的因素，它體現(xiàn)在諸如兒童津貼和國民年金等項(xiàng)目上。這一普遍主義的政策導(dǎo)向?yàn)槿蘸笮纬杀睔W普遍主義的福利國家模式開辟了道路。要探索這一發(fā)展進(jìn)程所具有的社會(huì)基礎(chǔ)和推動(dòng)力，我們首先要看到工業(yè)化和城市化進(jìn)程的影響。從“二戰(zhàn)”之前到19世紀(jì)70年代，北歐社會(huì)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的以農(nóng)業(yè)、林業(yè)和畜牧業(yè)為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型。除此之外，我們還要從其社會(huì)文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)政治來尋找原因，來解釋北歐社會(huì)政策發(fā)展的獨(dú)特環(huán)境和道路。三、推進(jìn)社會(huì)民主主義福利模式形成的關(guān)鍵因素(一)社會(huì)理念在北歐國家，社會(huì)政策常常被看作追求社會(huì)民主主義理念的手段和工具，具有很強(qiáng)的價(jià)值導(dǎo)向。這一價(jià)值導(dǎo)向的形成可以追溯到北歐社會(huì)民主黨所提出的“人民之家”的理想。其倡導(dǎo)者包括瑞典的PerAlbinHansson，GustavMller和ErnstWigforss，以及丹麥的KartKristianSteincke和芬蘭的PekkaKuusi(Olsson，1994；Bjrnson，2001：207)。“人民之家”的理念倡導(dǎo)把國家建設(shè)成人民的“家”，主張國家對(duì)公民的福利狀況承擔(dān)最主要的責(zé)任。為此，社會(huì)民主黨人(例如GunnarMyrdal)提出了包括父母產(chǎn)假、補(bǔ)貼、結(jié)婚貸款、公共診所、免費(fèi)的孕婦保健、保障單親母親生計(jì)和社會(huì)化的日間照顧等一系列社會(huì)政策建議(Ekerwald，2000；Ginsburg，1995：191)。社會(huì)民主黨的“人民之家”的理念深刻地影響了北歐國家的社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。這一理念的影響力不僅存在于工人階級(jí)和左翼勢(shì)力中，也影響到其他的社會(huì)階級(jí)(特別是農(nóng)民階級(jí))。它使社會(huì)民主主義的理想不僅僅成為工人階級(jí)的意識(shí)形態(tài)，也能夠在各個(gè)階級(jí)階層和社會(huì)群體中得以普及和傳播。特別是在20世紀(jì)60年代以來的福利國家建設(shè)時(shí)期，社會(huì)民主黨人所倡導(dǎo)的普遍主義理念得到在當(dāng)時(shí)社會(huì)中占主導(dǎo)力量的農(nóng)民階級(jí)的接受和認(rèn)可，甚至為小資產(chǎn)階級(jí)所認(rèn)同。以后，也為女權(quán)主義的利益集團(tuán)所倡導(dǎo)和推進(jìn)(Hiilamo，2002：63～64)。除了“人民之家”的理念之外，進(jìn)步主義理念也支持了北歐社會(huì)民主黨政府在戰(zhàn)后進(jìn)行社會(huì)政策的立法和社會(huì)保障體系的發(fā)展。這些因素與貝弗里奇的“福利國家”理念、馬歇爾的公民權(quán)理論，以及在戰(zhàn)后十分流行的“社會(huì)工程主義”理論相互呼應(yīng)。在這些思想的支持下，“社會(huì)福利”概念逐漸超越了傳統(tǒng)的以貧困群體或少數(shù)福利需求群體等特殊對(duì)象所進(jìn)行的社會(huì)救助，轉(zhuǎn)化為以增進(jìn)全民福祉為目標(biāo)、帶有濃厚的普遍主義色彩的社會(huì)政策努力。福利也不僅僅被理解為工資水平和收入保障，而是在更為廣泛的意義上把它理解為解決與人們的生活方式、家庭結(jié)構(gòu)、兒童出生率等相關(guān)的社會(huì)問題的手段。(二)階級(jí)妥協(xié)的政策制定機(jī)制北歐社會(huì)模式形成的另一個(gè)關(guān)鍵因素是社會(huì)民主主義的政策制定機(jī)制。經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)的社會(huì)建設(shè)努力，北歐國家建構(gòu)了一個(gè)以法團(tuán)主義為基礎(chǔ)的各階級(jí)、政黨和利益群體進(jìn)行妥協(xié)和博弈的制度。這一機(jī)制的本質(zhì)是階級(jí)妥協(xié)和社會(huì)改良。通過各政黨和利益集團(tuán)的博弈過程，以形成利益談判機(jī)制，從而達(dá)到階級(jí)妥協(xié)的雙贏或多贏的結(jié)果。這一機(jī)制形成于20世紀(jì)30年代。在瑞典，工人協(xié)會(huì)與資方組織在20世紀(jì)30年代的工資談判中取得了積極的成果，達(dá)成了“歷史性的妥協(xié)”，在此之前，代表工人階級(jí)的社會(huì)民主黨也曾與代表農(nóng)民階級(jí)的政黨形成聯(lián)盟，即紅綠聯(lián)盟。經(jīng)過這兩次“歷史性的妥協(xié)”，逐漸形成了瑞典社會(huì)民主主義的政策制定機(jī)制。這一模式也影響了北歐其他國家。例如，在芬蘭，工人組織和資方于1944年在全國工會(huì)層面展開工資談判，形成了集體談判的政治機(jī)制(Salminen，1991：78)。對(duì)于這一機(jī)制的深入了解，是我們理解北歐社會(huì)的政治模式和制度框架的基本點(diǎn)。在北歐國家，社會(huì)階級(jí)具有很高的組織化程度。無論是勞方還是資方都被有效地組織起來進(jìn)行利益爭(zhēng)斗，工會(huì)的影響力和集中化程度也很高，從而為各利益群體之間進(jìn)行政治協(xié)商提供了基礎(chǔ)。政府也很早就介入到勞資關(guān)系的制度化過程中(Korpi&Shalev，1979)。國家/政府作為公共利益的代表，參與和介入到這一談判機(jī)制中，經(jīng)常作為各種利益的協(xié)調(diào)者，以確保三方談判機(jī)制的運(yùn)作(Moene&Wallerstein，1995)。在談判過程中，當(dāng)利益雙方各持己見、談判破裂或難以持續(xù)的時(shí)候，政府就成為保證這一機(jī)制繼續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵因素。此外，社會(huì)民主主義的理念也為北歐社會(huì)形成這一政治談判機(jī)制提供了意識(shí)形態(tài)的支持。在北歐社會(huì)，社會(huì)利益沖突的各方認(rèn)同通過多方參與達(dá)成妥協(xié)的途徑來獲取利益并爭(zhēng)取多贏的結(jié)果，而不是通過激烈或暴力的方式來達(dá)成利益目標(biāo)。這一規(guī)則能夠協(xié)調(diào)各社會(huì)團(tuán)體、階級(jí)的利益，從而為社會(huì)民主主義秩序的建立提供內(nèi)在的法則。它形成了一種政治行為模式，即各階級(jí)階層和利益群體通過組織的方式來進(jìn)行利益協(xié)調(diào)(Rothstein，1987)。(三)左翼力量和中間階級(jí)的作用要進(jìn)一步探討北歐國家社會(huì)建設(shè)的特點(diǎn)，我們還需要深入討論北歐四國的階級(jí)基礎(chǔ)。在北歐，推動(dòng)社會(huì)政策發(fā)展的兩大基本力量是工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)。Esping-Andersen和Korpi認(rèn)為，在北歐國家中，左翼力量十分強(qiáng)大，這為發(fā)展社會(huì)民主主義的國家福利模式奠定了階級(jí)基礎(chǔ)(Esping-Andersen&Korpi，1987)。例如，瑞典和丹麥的階級(jí)“組織化”程度較高(Kuhnle，1981：401)，因而社會(huì)保障方面的立法也出現(xiàn)得較早。這一階級(jí)結(jié)構(gòu)支持了瑞典在戰(zhàn)后形成以社會(huì)民主主義模式命名的瑞典模式，也有助于社會(huì)民主主義思潮的流行。與此同時(shí)，也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，支持北歐福利國家建設(shè)的階級(jí)力量還來自作為社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)的農(nóng)民的支持，特別是在芬蘭和挪威，農(nóng)民階級(jí)的力量十分強(qiáng)大(帕爾梅、康戈斯，2010：180)。出于階級(jí)利益，農(nóng)民階級(jí)歡迎以稅收為基礎(chǔ)的社會(huì)津貼項(xiàng)目，而不是以投保為原則的社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目；其保障的對(duì)象不僅僅是產(chǎn)業(yè)工人，而且還包括其他群體。這種立場(chǎng)一方面會(huì)阻礙社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的發(fā)展，但另一方面也會(huì)有利于發(fā)展普惠型的社會(huì)政策。因此，農(nóng)民階級(jí)的支持對(duì)于社會(huì)民主主義福利體系的形成起到了關(guān)鍵作用。根據(jù)以上考察，我們可以看到北歐福利國家體系是如何在國家、公民和階級(jí)三者之間互動(dòng)而形成的。這一互動(dòng)關(guān)系在北歐社會(huì)進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的努力中起到了關(guān)鍵作用。它涉及許多因素，包括政治因素(政府治理、地方民主等)、經(jīng)濟(jì)因素(工業(yè)化、城市化、經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)、就業(yè)率和失業(yè)率等)，以及歷史文化因素(國家主義的傳統(tǒng)、民主政治的理想、自由民的自主態(tài)度等)。其中，民眾理念、政治機(jī)制和階級(jí)是核心內(nèi)容。由于在此階段，國家福利體系尚未充分?jǐn)U展，階級(jí)與民主是比國家福利和生活方式更為重要的議題。四、福利國家的擴(kuò)展、危機(jī)及其改革在北歐四國，瑞典和丹麥的福利體系的發(fā)展在20世紀(jì)80年代達(dá)到其“黃金時(shí)期”。這從公共開支的迅速提高和政府的社會(huì)開支在GDP中所占的比重就可以反映出來。例如在1975年，這一比重在瑞典和丹麥分別為27.4％和27.1％，但到了1985年，這一指標(biāo)提升到33.2％和35.1％(OECD，1988：10～11)。通過相互間的政策學(xué)習(xí)甚至“追趕效應(yīng)”，挪威、芬蘭這兩個(gè)后起的北歐福利國家也正在接近所謂的“北歐模式”標(biāo)準(zhǔn)。然而，從20世紀(jì)80年代末期到90年代末期這十年，丹麥、瑞典和芬蘭先后出現(xiàn)了一系列經(jīng)濟(jì)問題：丹麥在20世紀(jì)80年代面臨著經(jīng)濟(jì)蕭條問題，瑞典在20世紀(jì)90年代初的GDP呈負(fù)增長(zhǎng)，芬蘭的失業(yè)率從1990年的3.2％上升到1994年的16.7％，導(dǎo)致福利開支的劇增和稅收的大量下降(Kuhnle，2000；Kangas&Palme，2005)。造成這些財(cái)政和經(jīng)濟(jì)困難的原因在這些國家各不相同。瑞典由于遭受了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，促使中央政府財(cái)政赤字大量增加。芬蘭的經(jīng)濟(jì)蕭條主要是由于政府把芬蘭馬克與德國馬克掛鉤，但德國馬克堅(jiān)挺以及世界經(jīng)濟(jì)的衰退對(duì)芬蘭經(jīng)濟(jì)造成了消極的影響。但批評(píng)者則認(rèn)為，瑞典和芬蘭的經(jīng)濟(jì)衰退和失業(yè)率增長(zhǎng)表明了福利國家體制的失靈。因此，20世紀(jì)90年代以來，北歐的政策分析和制訂者開始考慮以私有化為導(dǎo)向的政策改革。在瑞典，其1993年建立的經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(即Lindbeck委員會(huì))宣稱，現(xiàn)行的福利模式是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙，并主張把以往的社會(huì)民主主義政策導(dǎo)向轉(zhuǎn)向自由主義方向(Blom-Hansen，2000)。政府精英和政策制訂者開始接受個(gè)人應(yīng)對(duì)自己福利狀況負(fù)有更大的責(zé)任這種觀點(diǎn)。在丹麥，右翼政府在1992年發(fā)表了題為《福利選擇》的報(bào)告，表達(dá)了其尋求福利財(cái)政新途徑的意圖(Andersen&Greve，1996)。在芬蘭，EskoAho領(lǐng)導(dǎo)的右翼和中間聯(lián)盟的政府主張政府的公共開支必須降低，國家福利必須削減。同時(shí)，在丹麥和挪威，政府通過社會(huì)政策的改革力圖使社會(huì)福利資源多樣化、社會(huì)服務(wù)非集中化，并提高人們的就業(yè)積極性(Abrahamson，1994；Kosonen，1999：432)。在這些政策導(dǎo)向的引導(dǎo)下，北歐各國在20世紀(jì)90年代加速了對(duì)其社會(huì)保障制度和社會(huì)政策的改革。這些改革至少體現(xiàn)在以下六個(gè)方面：第一，津貼水平下降，特別是在芬蘭和瑞典的許多社會(huì)保障項(xiàng)目中。第二，津貼給付時(shí)間縮短且設(shè)置或延長(zhǎng)了等待時(shí)間。第三，通過不同的措施來嚴(yán)控津貼給付的資格條件審核。第四，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)就業(yè)能力的訓(xùn)練、教育和培訓(xùn)。第五，養(yǎng)老金系統(tǒng)的改革，強(qiáng)化了繳費(fèi)與津貼給付之間的關(guān)系。第六，地方政府在福利融資和分配中的作用大大強(qiáng)化，并在中央和地方之間出現(xiàn)了越來越多的談判(阿萊斯塔羅等，2010)。然而，在20世紀(jì)90年代后半期，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，所有北歐國家都成功地使公共財(cái)政從赤字回到盈余。此后，美國金融危機(jī)在2008年也影響到歐洲。對(duì)此，北歐各國都采取了積極的勞動(dòng)力政策以降低失業(yè)率。在社會(huì)政策的討論中，人們對(duì)北歐模式的支持度有明顯的回升。許多學(xué)者主張維護(hù)社會(huì)民主主義福利模式的合法性。例如主張以自由主義為導(dǎo)向的改革者Lindbom(2001：171)強(qiáng)調(diào)瑞典福利國家模式?jīng)]有瓦解；Blomberg和Kroll(1999)以芬蘭為例，指出在20世紀(jì)90年代，這一模式的合法性基礎(chǔ)仍然穩(wěn)固。五、福利國家建設(shè)和社會(huì)基礎(chǔ)的演變(一)階級(jí)基礎(chǔ)要解說北歐福利擴(kuò)張時(shí)期的社會(huì)基礎(chǔ)的變化，我們就要關(guān)注其階級(jí)關(guān)系的演變。社會(huì)民主主義政治模式是為各階級(jí)集團(tuán)進(jìn)行博弈而設(shè)置的利益妥協(xié)機(jī)制，它要求把各種政治力量(左、中、右翼)、國家和各種團(tuán)體的力量聯(lián)合起來進(jìn)行協(xié)調(diào)和協(xié)商(Pontusson，1992)。在這一博弈中，勞資關(guān)系是核心問題。自20世紀(jì)70年代后期至80年代以來，北歐社會(huì)的生產(chǎn)方式從福特主義向后福特主義轉(zhuǎn)化，這些變化都不可避免地影響到階級(jí)基礎(chǔ)的變化。隨著生產(chǎn)方式的變化，藍(lán)領(lǐng)工人的影響力不斷下降，白領(lǐng)工人的比重不斷提高。這迫使一部分工人(特別是白領(lǐng)工人)的政治立場(chǎng)開始向右轉(zhuǎn)，工人階級(jí)的組織化程度也在下降(林卡，2005)。于是，階級(jí)和政黨與個(gè)人的投票行為之間的相關(guān)性開始減弱，人們的階級(jí)團(tuán)結(jié)意識(shí)削弱，傳統(tǒng)的左翼和右翼的差別開始模糊。其結(jié)果是，在北歐國家社會(huì)政策制定的驅(qū)動(dòng)力中，階級(jí)陣線的影響力不斷下降(林卡，2008)。與此相反，各種職業(yè)群體的利益集團(tuán)的力量在不斷成長(zhǎng)。在集體行動(dòng)中，各種職業(yè)群體(包括一些與中產(chǎn)階級(jí)相連帶的職業(yè)群體)所發(fā)動(dòng)的集體行動(dòng)的頻率在增加，而以產(chǎn)業(yè)工人為核心所驅(qū)動(dòng)的集體行動(dòng)的頻率卻在大幅度下降。另一方面，隨著民眾的社會(huì)參與的重要性不斷地強(qiáng)化，社會(huì)民主主義模式運(yùn)行的重點(diǎn)由階級(jí)談判轉(zhuǎn)向鼓勵(lì)民眾直接的政治參與。20世紀(jì)70年代以來，公民直接參與地方和中央政治過程的人數(shù)有所增長(zhǎng)。例如，有三分之一的瑞典人積極地參與了政治生活。丹麥和挪威的情況相同(Eliassen，1981)。政府鼓勵(lì)民眾參與各種非政府組織，廣泛使用協(xié)調(diào)程序來聽取各方面的意見，使他們?cè)诹⒎ê驼疀Q策上獲得表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。民眾也通過對(duì)傳媒表達(dá)意見、參加社區(qū)活動(dòng)和建立社會(huì)組織等形式來介入并影響政策制定。由于社會(huì)民主主義體制的生存需要有積極參與政治的公眾和他們對(duì)于體制合法性和可接受性的確認(rèn)，所以他們的政治參與維護(hù)了社會(huì)民主主義的決策機(jī)制的運(yùn)作。(二)制度建設(shè)隨著社會(huì)環(huán)境的不斷變化，社會(huì)制度也會(huì)被不斷重構(gòu)。這些制度建設(shè)的努力可以從如下四大機(jī)制來進(jìn)行考察。第一，階級(jí)談判和利益協(xié)調(diào)機(jī)制。在北歐，勞資關(guān)系的協(xié)調(diào)成為社會(huì)民主主義決策機(jī)制形成的起點(diǎn)(Lin&Carroll，2006)。這一機(jī)制要求勞資雙方和勞動(dòng)仲裁委員會(huì)一起協(xié)商解決與企業(yè)職工利益相關(guān)的一些問題。但這一機(jī)制所具有的意義不僅僅局限于解決勞資糾紛問題，而是培育了一種新的利益協(xié)調(diào)方式和政治運(yùn)作模式。根據(jù)這種模式，不同階級(jí)和階層的利益可以通過協(xié)商的方式來解決。這一模式也為法團(tuán)主義的理念所支持，從而成為一種利益集團(tuán)的利益交換和妥協(xié)的模式。在福利國家體系成長(zhǎng)起來后，這一機(jī)制仍然在發(fā)揮重要作用。第二，社會(huì)再分配機(jī)制。北歐的社會(huì)保障機(jī)制成功地降低了社會(huì)的貧困率，使社會(huì)全體公民能夠在不同程度上受到公共體系的保護(hù)。在這些體系中，社會(huì)福利開支主要由公共財(cái)政承擔(dān)。其中，稅收占福利開支的50％～80％，而個(gè)人繳費(fèi)只占15％～20％(Marklund&Nordlund，1999：28)。在北歐各國，有將近一半或三分之二的全國福利開支用于收入轉(zhuǎn)移(包括各種社會(huì)保險(xiǎn))，而其余的三分之一用于社會(huì)服務(wù)，如醫(yī)療服務(wù)、兒童照顧、老人照顧等(Marklund&Nordlund，1999：30)。這使北歐國家在發(fā)達(dá)國家中具有較高的社會(huì)再分配效益。第三，社會(huì)服務(wù)機(jī)制。北歐國家具有發(fā)達(dá)的公共福利服務(wù)機(jī)制。20世紀(jì)50年代以來，一些北歐國家的立法允許地方政府去資助家政服務(wù)，進(jìn)而設(shè)立了對(duì)老人的家政服務(wù)的津貼。這一體系的發(fā)展由以下三種因素推進(jìn)：一是通過積極發(fā)展家庭政策；二是婦女對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的積極參與；三是在女權(quán)主義思潮的影響下，婦女和兒童權(quán)利的理念得到社會(huì)的廣泛認(rèn)可。即使在20世紀(jì)90年代的福利削減時(shí)期，在社會(huì)服務(wù)方面的公共開支也并未受到很大的影響。第四，地方民主管理機(jī)制。發(fā)展地方民主管理機(jī)制對(duì)于抑制福利國家的官僚化傾向和社會(huì)精英的導(dǎo)向起到了積極的作用。這一機(jī)制強(qiáng)化了市政府自治和地方民主的發(fā)展，使民眾可以通過選舉地方議員以及在與他們?nèi)粘Ｉ蠲芮邢嚓P(guān)的重要事務(wù)上發(fā)表意見等形式，來更大程度地參與地方民主進(jìn)程(Dahlin-Jansson，1983)。各種地方委員會(huì)在監(jiān)督地方的教育、環(huán)境、衛(wèi)生和福利等事務(wù)上都起到了重大的作用(杉德博格，2010：249)。(三)社會(huì)組織和社會(huì)參與當(dāng)用階級(jí)運(yùn)動(dòng)和階級(jí)爭(zhēng)斗等方式來獲得階級(jí)利益的重要性在逐漸下降時(shí)，各種非政府組織的重要性卻在不斷提高。這些非政府組織代表著一定的利益集團(tuán)，試圖影響政府的立法活動(dòng)。一些調(diào)查顯示，在各種類型的非政府組織中，有將近一半的非政府組織與工會(huì)和職業(yè)性的組織相關(guān)(如科學(xué)協(xié)會(huì)、汽車主組織)(Eliassen，1981：134～135)。各類社會(huì)組織(包括汽車協(xié)會(huì)、宗教團(tuán)體、消費(fèi)者合作協(xié)會(huì)和禁酒組織等)在北歐也十分流行，參加人數(shù)很多。政府與這些社會(huì)組織建構(gòu)起合作關(guān)系，從而在政府和人們之間的溝通中起到橋梁作用。福利國家體系的成長(zhǎng)也培育了新的利益群體，即各種福利依賴群體。它們大力支持福利國家體系。盡管這些群體(如退休老人、婦女群體、殘疾人群體等)不具有很大的社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，但他們可以通過投票和大眾傳媒來影響人們的看法和政治選舉活動(dòng)，從而把福利問題演變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的社會(huì)政治問題。隨著福利國家體系對(duì)于人們?nèi)粘Ｉ罡深A(yù)和滲透程度的加深，政府對(duì)于民眾生活狀況的影響力在不斷增強(qiáng)。民眾與福利國家之間的互動(dòng)關(guān)系日益緊密(Lin，2004)。同時(shí)，人們參加集體行動(dòng)的目標(biāo)定位也在發(fā)生變化。除了那些把組織目標(biāo)定位于政治和經(jīng)濟(jì)訴求的組織以外，另一些組織則在社會(huì)福利、互助、慈善和人道主義領(lǐng)域發(fā)揮作用。這類組織的涵蓋面很廣，從康復(fù)到兒童照顧，從教育培訓(xùn)活動(dòng)到慈善組織等(Ronnby，1995)。此外，也有一些非政府組織圍繞人們的直接利益和興趣而組成體育俱樂部、文化活動(dòng)小組等組織。其目的不在于增進(jìn)物質(zhì)利益，而在于提高自己的生活質(zhì)量和文化素質(zhì)(林卡、蘇科，2007)。在北歐，這些社會(huì)組織在市民社會(huì)中積極活動(dòng)，促進(jìn)了人們的交往和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的形成，是促進(jìn)市民社會(huì)活動(dòng)的基本力量?？傊?，在進(jìn)入福利國家的“黃金時(shí)期”之后，北歐國家的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了深刻的變化。例如，在政治基礎(chǔ)上，其階級(jí)關(guān)系發(fā)生了變化；在制度關(guān)系上，其公共部門獲得了巨大的擴(kuò)展；在觀念上，普遍的福利和公民權(quán)意識(shí)已成為主流意識(shí)形態(tài)的基本內(nèi)容。這一基礎(chǔ)的形成得益于社會(huì)政策發(fā)展和社會(huì)保障體系的積極作用。近十年來，隨著社會(huì)政策的改革，這一基礎(chǔ)也在繼續(xù)發(fā)生變化，包括在醫(yī)療保健、幼兒日托和學(xué)校等領(lǐng)域，民營(yíng)機(jī)構(gòu)的重要性越來越明顯，勞動(dòng)力市場(chǎng)中出現(xiàn)了更多的競(jìng)爭(zhēng)、短期工作和不安全感等(奧馬克、隆德伯格，2010：21)。這些現(xiàn)象都反映出社會(huì)政策與社會(huì)基礎(chǔ)(即人們的社會(huì)關(guān)系)的互動(dòng)作用。六、北歐經(jīng)驗(yàn)及其對(duì)中國社會(huì)建設(shè)的啟示(一)一般經(jīng)驗(yàn)研究北歐社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程是為了從中汲取經(jīng)驗(yàn)，為我們反思中國社會(huì)建設(shè)問題服務(wù)。這種借鑒所具有的意義可以從兩個(gè)方面來闡述：一是其發(fā)展趨勢(shì)給我們的啟示；二是其教訓(xùn)給我們提供的一些反思。在第一方面，作為經(jīng)典范例，認(rèn)識(shí)北歐模式演進(jìn)的進(jìn)程對(duì)于我們揭示社會(huì)建設(shè)進(jìn)程和相關(guān)因素的一般規(guī)律有積極作用。在第二方面，通過比較北歐社會(huì)與中國社會(huì)的差異，使我們可以通過了解北歐社會(huì)來反觀中國社會(huì)，以加深認(rèn)識(shí)。第一，北歐經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保障體系的發(fā)展是進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的重要手段和工具。在北歐國家，通過社會(huì)政策的制定和公共資源的投入，重塑了社會(huì)體制、調(diào)整了階級(jí)利益關(guān)系(Ploug，2000)。特別是通過家庭政策的運(yùn)作，使公共機(jī)構(gòu)深入地介入到人們的日常生活中，從而使私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域逐漸融為一體(Lin，2004)。在此背景中，社會(huì)建設(shè)和福利國家建設(shè)就成為同一進(jìn)程的兩個(gè)方面。第二，北歐的經(jīng)驗(yàn)也表明，社會(huì)政策的發(fā)展可以具有多重社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增強(qiáng)工作意愿。按照海特蘭特(2010：205)的說法，瑞典和芬蘭在20世紀(jì)90年代的經(jīng)驗(yàn)表明：“具有先進(jìn)社會(huì)保障安排的先進(jìn)福利國家可以較低的社會(huì)成本更容易地走出危機(jī)”。同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)保障可以減少工人和雇員對(duì)環(huán)境變化的抵抗情緒(海特蘭特，2010：204～205)，因而它有維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的功能。帕爾梅和康戈斯(2010：179)也指出了社會(huì)政策促進(jìn)民主化的功能；基杜倫(2010：101)則認(rèn)為社會(huì)政策的制定能夠激發(fā)社會(huì)資本和人力資本方面的創(chuàng)造力。北歐經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)政策的發(fā)展具有促進(jìn)社會(huì)建設(shè)的功能。在進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程中，我們要善于用社會(huì)政策的手段來實(shí)現(xiàn)各方面的目標(biāo)。第三，北歐經(jīng)驗(yàn)也顯示了形成社會(huì)理想和社會(huì)目標(biāo)的全民共識(shí)的意義。沒有社會(huì)理想和社會(huì)目標(biāo)就沒有社會(huì)建設(shè)的行動(dòng)。在北歐進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程中，人們追求“人民之家”這一理念，并在此基礎(chǔ)上形成了整個(gè)社會(huì)所追求的總體目標(biāo)。無論是哪個(gè)執(zhí)政黨上臺(tái)，也無論經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生怎樣的變化，這一價(jià)值導(dǎo)向一直引領(lǐng)著社會(huì)發(fā)展的方向。在這一導(dǎo)向上，北歐國家社會(huì)政策由社會(huì)救助為基點(diǎn)的國家支持轉(zhuǎn)向以普遍主義為核心內(nèi)容，以再分配主義為理念