城市地鐵突發(fā)公共事件應(yīng)急管理研究

城市地鐵突發(fā)公共事件應(yīng)急管理研究

F294A所稱城市地鐵是指承擔(dān)城市公共客運(yùn)的城市軌道交通系統(tǒng)中利用軌道列車進(jìn)行人員運(yùn)輸?shù)慕煌ǚ绞健５罔F交通以其運(yùn)量大、速度快、平穩(wěn)、準(zhǔn)點(diǎn)、噪音低、無(wú)污染、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源和用地以及安全等特點(diǎn)，有效緩解了城市地面的交通壓力，并將城市外延不斷拓寬，帶動(dòng)城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮。當(dāng)前，我國(guó)城市化進(jìn)程快、城市規(guī)模發(fā)展極為迅速，居民出行難成為城市首要解決的難題之一，修建城市地鐵成為重要選擇。我國(guó)的北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳、南京、武漢、長(zhǎng)春、大連、青島等眾多城市已經(jīng)擁有或正在修建地鐵。據(jù)2009年9月《中國(guó)擬在建項(xiàng)目網(wǎng)》的數(shù)據(jù)可知，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批復(fù)了22個(gè)城市的地鐵建設(shè)規(guī)劃，到2015年前后將新建79條軌道交通線路，總里程將達(dá)2259.84km，總投資8820.03億元。城市地鐵正以其獨(dú)特的魅力，改善著城市的環(huán)境，拉動(dòng)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，改變著人們的生活，提升著城市的品位。1我國(guó)城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)安全是運(yùn)輸?shù)纳Ｈ缤魏问挛锒季哂袃擅嫘砸粯?，地鐵交通也有安全和突發(fā)事件應(yīng)急防范的突出問(wèn)題。地鐵運(yùn)輸安全除有一般技術(shù)系統(tǒng)安全的普遍性問(wèn)題外，其運(yùn)輸特點(diǎn)決定了其還具有特殊性。地鐵作為現(xiàn)代化城市的生命中樞和生命線，短時(shí)間大量的流動(dòng)的人口聚集于一個(gè)相對(duì)封閉狹窄的空間。一旦發(fā)生突發(fā)事故，不但會(huì)造成生命、財(cái)產(chǎn)受損，還將成為社會(huì)乃至國(guó)際關(guān)注的焦點(diǎn)，其政治、社會(huì)和國(guó)際影響力都十分巨大：1903年巴黎地鐵火災(zāi)死亡84人；1987年英國(guó)倫敦地鐵君王十字車站導(dǎo)致31人死亡；1995年阿塞拜疆巴庫(kù)地鐵火災(zāi)，結(jié)果導(dǎo)致558人死亡，269人嚴(yán)重受傷；1995年，東京地鐵發(fā)生“沙林”神經(jīng)性毒氣泄露事件，造成12人死亡，5000多人受傷，14人終身殘疾，世界震驚。進(jìn)入21世紀(jì)，城市地鐵更成為破壞與恐怖襲擊的主要目標(biāo)之一，城市地鐵交通安全應(yīng)急管理工作的特殊性和脆弱性日益突出，國(guó)際城市地鐵突發(fā)安全事件頻發(fā)：2011年4月11日，白俄羅斯明斯克“十月有”地鐵站發(fā)生恐怖爆炸事件，爆炸地點(diǎn)總統(tǒng)官邸，造成至少12人死亡，204人受傷。2010年3月29日早晨，位于莫斯科市中心的兩座地鐵站接連發(fā)生爆炸事件，導(dǎo)致38人死亡和102人受傷；2006年7月3日，西班牙巴倫西亞發(fā)生地鐵出軌事故，導(dǎo)致41人死亡，47人受傷；2005年7月7日，倫敦地鐵連環(huán)爆炸事件，傷亡100多人；2003年2月18日發(fā)生在韓國(guó)大邱地鐵的人為縱火災(zāi)難，造成至少138人死亡，99人失蹤……城市地鐵突發(fā)公共事件的頻繁發(fā)生使其成為近年來(lái)引起媒體和社會(huì)極大關(guān)注、嚴(yán)重威脅國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生命財(cái)產(chǎn)安全的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致人們對(duì)城市地鐵交通安全保障信心下降。如何應(yīng)對(duì)地鐵突發(fā)安全事件，加強(qiáng)城市地鐵交通突發(fā)事件應(yīng)急管理已成為各國(guó)政府和地鐵企業(yè)迫切需要應(yīng)付的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。2當(dāng)前我國(guó)城市地鐵突發(fā)公共事件應(yīng)急管理現(xiàn)狀地鐵突發(fā)事件是在地鐵運(yùn)營(yíng)范圍內(nèi)突然發(fā)生，造成或可能造成乘客財(cái)產(chǎn)、健康嚴(yán)重?fù)p害，或地鐵員工人身、財(cái)產(chǎn)、形象受損，并在短時(shí)間內(nèi)和不確定性極高的情況下必須做出有效應(yīng)對(duì)處置的事件。其主要表現(xiàn)形式有突發(fā)重大交通事故、恐怖襲擊、大面積交通癱瘓和大范圍交通堵塞等。近年我國(guó)城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理開(kāi)展了許多工作，但也存在諸多問(wèn)題。2.1我國(guó)城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理開(kāi)展的主要工作第一，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案建設(shè)。2006年頒布了《國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》。一些地方政府、地鐵交通主管部門(mén)結(jié)合自身實(shí)際制定了應(yīng)急預(yù)案。目前擁有地鐵的北京、天津、上海、南京、成都等城市已編制了相應(yīng)的地鐵應(yīng)急預(yù)案，預(yù)案完善及其他相關(guān)預(yù)案也在建設(shè)中。第二，加強(qiáng)安全指揮中心和應(yīng)急指揮中心建設(shè)。如建立運(yùn)營(yíng)調(diào)度指揮系統(tǒng)、采用先進(jìn)的設(shè)備及安全監(jiān)控系統(tǒng)等。應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制初步建立，增強(qiáng)了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力，并成功進(jìn)行了多起地鐵突發(fā)事件的應(yīng)急處置。第三，健全地鐵安全法則和應(yīng)急管理基本原則，如確立應(yīng)急部門(mén)職責(zé)、建立運(yùn)營(yíng)值班、巡視制度等。第四，加大應(yīng)急資源建設(shè)，加強(qiáng)地鐵設(shè)備設(shè)施保護(hù)措施，對(duì)工作人員進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)能力培訓(xùn)等；加強(qiáng)地鐵安全教育措施等。2.2我國(guó)城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理存在的主要問(wèn)題(1)重應(yīng)急處置，輕監(jiān)測(cè)預(yù)警。對(duì)預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警工作重視不夠，預(yù)防與準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)薄弱。更多的是關(guān)注事件發(fā)生后的應(yīng)急處置和事后恢復(fù)，事前防范監(jiān)測(cè)意識(shí)和能力亟待加強(qiáng)。(2)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容制定要素不全，缺乏標(biāo)準(zhǔn)化；上下一般齊、照抄照搬，不切實(shí)際；缺乏綜合協(xié)調(diào)和相互銜接；沒(méi)有及時(shí)動(dòng)態(tài)修訂優(yōu)化；缺少有效演練和實(shí)戰(zhàn)，可操作性差；預(yù)案前瞻性不夠。(3)地鐵應(yīng)急法制建設(shè)待加強(qiáng)。應(yīng)急法制的系統(tǒng)性有待完善、協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)、實(shí)效性有待提升；應(yīng)急法規(guī)、規(guī)章部門(mén)色彩重，對(duì)涉及地鐵應(yīng)急管理的其他相關(guān)部門(mén)的工作沒(méi)有應(yīng)有明確。應(yīng)急管理制度建設(shè)與國(guó)家法規(guī)銜接不夠。(4)應(yīng)急體制、機(jī)制建設(shè)薄弱，有效性待提高。部分地鐵企業(yè)只是在體制上做出規(guī)定，但沒(méi)有建立有效的機(jī)制。應(yīng)急管理預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急恢復(fù)四階段工作要求不具體，操作性不強(qiáng)。(5)引入新科技、建構(gòu)地鐵突發(fā)事件應(yīng)急科技支撐體系以提高地鐵突發(fā)事件應(yīng)急能力的意識(shí)觀念薄弱、措施方法不夠。(6)應(yīng)急資源投入不足和浪費(fèi)。在目前體制下，各部門(mén)建設(shè)自成體系，沒(méi)有形成綜合效益。一方面重復(fù)建設(shè)，資源、物資浪費(fèi)；另一方面，該做的沒(méi)錢做，該管的沒(méi)錢管，工作進(jìn)展緩慢。(7)部門(mén)間協(xié)調(diào)欠佳，聯(lián)動(dòng)機(jī)制欠缺。城市地鐵應(yīng)急管理涉及諸多方面，各區(qū)域內(nèi)各部門(mén)各自制定專項(xiàng)預(yù)案，但專項(xiàng)預(yù)案和其他預(yù)案以及其他區(qū)域總體預(yù)案協(xié)調(diào)不好。沒(méi)有統(tǒng)一有效的地鐵應(yīng)急聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)不力。相關(guān)部門(mén)分屬不同系統(tǒng)，日常管理習(xí)慣各自為政，突遇重大、綜合性的需要多部門(mén)調(diào)處的地鐵突發(fā)事件時(shí)，易互相等待、推諉脫節(jié)，不利于協(xié)調(diào)各方應(yīng)急資源，形成整體合力。3復(fù)雜系統(tǒng)理論與加強(qiáng)城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理復(fù)雜系統(tǒng)理論(SystemComplexity，SC)是系統(tǒng)科學(xué)、復(fù)雜性科學(xué)及控制論等的交叉學(xué)科。它強(qiáng)調(diào)用整體論和還原論相結(jié)合的方法分析系統(tǒng)。在復(fù)雜系統(tǒng)理論看來(lái)，世界所有事物都自成系統(tǒng)又歸屬于一個(gè)高于其結(jié)構(gòu)的更大系統(tǒng)。每個(gè)系統(tǒng)，相對(duì)于高于其結(jié)構(gòu)層次的大系統(tǒng)而言，只是構(gòu)成這個(gè)大系統(tǒng)的一個(gè)或幾個(gè)要素，或作為大系統(tǒng)的某一層次的事物而存在。復(fù)雜系統(tǒng)理論要求對(duì)事物存在、運(yùn)動(dòng)、發(fā)展的機(jī)理，作出超越矛盾二元結(jié)構(gòu)思維的立體理解。作為現(xiàn)代城市交通的重要方式，城市地鐵系統(tǒng)的安全穩(wěn)定涉及城市的諸多子系統(tǒng)，如供電、供水、供氣、通訊、安保等，這都鮮明體現(xiàn)出城市地鐵是一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的大系統(tǒng)，也體現(xiàn)出地鐵系統(tǒng)的脆弱性，必須實(shí)行“全災(zāi)害”、“全過(guò)程”綜合應(yīng)急管理模式。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，引起城市地鐵突發(fā)安全事件的因素越來(lái)越多、越來(lái)越復(fù)雜，各因素相互聯(lián)系、相互作用，各類突發(fā)事件相互關(guān)聯(lián)，相互轉(zhuǎn)化。災(zāi)害發(fā)生后，往往是復(fù)合、次生、衍生災(zāi)害同時(shí)發(fā)生。而其安全事件的影響范圍也越來(lái)越大。因此，基于復(fù)雜系統(tǒng)理論應(yīng)急管理的理念出發(fā)，分析城市地鐵應(yīng)急體系的各要素之間的相互關(guān)系，弄清要素間相互作用的機(jī)理，才能深刻理解各要素、各子系統(tǒng)在地鐵應(yīng)急管理體系中的地位和作用?；趶?fù)雜系統(tǒng)理論考察我國(guó)城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理工作，不難發(fā)現(xiàn)，原有城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理缺乏對(duì)城市地鐵應(yīng)急管理的系統(tǒng)整合，未能將地方政府作為、法制體系、公民參與、社會(huì)聯(lián)動(dòng)等系統(tǒng)要素有機(jī)納入城市地鐵應(yīng)急管理大系統(tǒng)中。城市地鐵突發(fā)事件形態(tài)的多樣性與復(fù)雜性，決定了該領(lǐng)域的研究和應(yīng)急管理必須綜合運(yùn)用新型交叉學(xué)科的知識(shí)體系，基于復(fù)雜系統(tǒng)理論(SC)的基本理論和技術(shù)方法，緊密結(jié)合當(dāng)前我國(guó)地鐵應(yīng)急管理現(xiàn)狀，綜合運(yùn)用公共管理學(xué)、城市管理學(xué)、應(yīng)急管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、安全工程學(xué)與心理學(xué)等多學(xué)科理論與方法開(kāi)展。而目前我國(guó)的研究和實(shí)踐，相對(duì)主要局限于工程學(xué)等純技術(shù)領(lǐng)域，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致了研究和實(shí)踐探索視角的偏狹，制約了地鐵應(yīng)急管理實(shí)踐的持續(xù)創(chuàng)新?；趶?fù)雜系統(tǒng)理論的基本原理和技術(shù)方法，城市地鐵應(yīng)急管理是一個(gè)復(fù)雜、綜合的災(zāi)害管理系統(tǒng)，至少包括災(zāi)前應(yīng)急、災(zāi)害發(fā)生時(shí)應(yīng)急和災(zāi)后應(yīng)急三個(gè)主要過(guò)程內(nèi)容。根據(jù)國(guó)內(nèi)外城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，參考民航、海運(yùn)等部門(mén)已有研究和實(shí)踐成果，以當(dāng)前國(guó)內(nèi)外城市地鐵重大突發(fā)事件應(yīng)急管理要素研究為基礎(chǔ)，我國(guó)城市地鐵應(yīng)急管理系統(tǒng)組成與功能至少應(yīng)建立：社會(huì)控制系統(tǒng)、法律法規(guī)系統(tǒng)、預(yù)案管理系統(tǒng)、監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)、應(yīng)急科技支撐系統(tǒng)、人力資源保障系統(tǒng)、應(yīng)急物資保障系統(tǒng)、應(yīng)急公關(guān)系統(tǒng)、社會(huì)協(xié)同聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)等9大子系統(tǒng)。4基于復(fù)雜系統(tǒng)理論的加強(qiáng)城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的系統(tǒng)化框架對(duì)策建議4.1營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)基于復(fù)雜系統(tǒng)理論的基本原理，任何突發(fā)事件的發(fā)生都不是孤立的偶然事件，它是在各種內(nèi)外因素共同作用下發(fā)生的。地鐵作為城市公共交通的重要工具，其安全涉及面廣，影響因素多(人、物、自然與社會(huì)環(huán)境)，是社會(huì)大環(huán)境系統(tǒng)的子系統(tǒng)。要遏制地鐵突發(fā)事件，保證地鐵安全穩(wěn)定和諧，必須營(yíng)造良好的社會(huì)大環(huán)境才能真正減少大系統(tǒng)動(dòng)蕩因子，減弱子系統(tǒng)間動(dòng)蕩因子的作用力，從根本上減少地鐵突發(fā)事件。當(dāng)前，社會(huì)管理環(huán)境從靜態(tài)封閉走向動(dòng)態(tài)開(kāi)放，社會(huì)管理對(duì)象從“單位人”轉(zhuǎn)為“社會(huì)人”，社會(huì)管理領(lǐng)域從現(xiàn)實(shí)社會(huì)延至虛擬社會(huì)，社會(huì)大環(huán)境系統(tǒng)中因素之間、系統(tǒng)之間的作用力加大，環(huán)境中經(jīng)濟(jì)、文化、政治等各方面動(dòng)蕩因素迅速增多，新舊觀念沖撞、社會(huì)流動(dòng)等都市化因素、認(rèn)同危機(jī)、利益群體多元化、階層利益進(jìn)一步分化、社會(huì)財(cái)富分配不公、社會(huì)不滿和社會(huì)仇恨引發(fā)的社會(huì)情緒開(kāi)始顯現(xiàn)。在如此社會(huì)大環(huán)境系統(tǒng)中，地鐵運(yùn)營(yíng)環(huán)境系統(tǒng)動(dòng)蕩因子增多，并且容易在各種子系統(tǒng)或系統(tǒng)因素間作用下迅速演變?yōu)榈罔F突發(fā)事件，營(yíng)造良好的社會(huì)大環(huán)境系統(tǒng)任務(wù)重大且緊迫。因此，在構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程中，應(yīng)進(jìn)一步完善社會(huì)管理，提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，以維系社會(huì)秩序?yàn)槟繕?biāo)，以解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定突出問(wèn)題為突破口，通過(guò)黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與，運(yùn)用多種資源與手段，規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、從根本上消除發(fā)生極端事件的土壤，促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，營(yíng)造良好和諧的社會(huì)大環(huán)境系統(tǒng)，減少地鐵突發(fā)事件發(fā)生。4.2修改和完善有關(guān)法律法規(guī)，為城市地鐵安全提供法規(guī)保障系統(tǒng)地鐵應(yīng)急管理法規(guī)建設(shè)是地鐵應(yīng)急體系的基礎(chǔ)和保障，是公共突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)系統(tǒng)工程中的重要內(nèi)容，也是開(kāi)展各項(xiàng)地鐵應(yīng)急工作的依據(jù)。目前我國(guó)由于有關(guān)地鐵安全的法規(guī)滯后，制約了城市地鐵應(yīng)急管理工作的開(kāi)展。應(yīng)盡快研究出臺(tái)和優(yōu)化地鐵應(yīng)急管理相應(yīng)法律法規(guī)，為地鐵安全管理和建設(shè)提供充足的法律依據(jù)。地鐵應(yīng)急管理法制建設(shè)是宏大的社會(huì)系統(tǒng)工程，涉及到諸多要素和環(huán)節(jié)。借鑒國(guó)外地鐵應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，地鐵應(yīng)急管理應(yīng)依法進(jìn)行，使城市地鐵應(yīng)急處置走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道。地鐵應(yīng)急管理法規(guī)的制定完善起到明確權(quán)責(zé)、指導(dǎo)行動(dòng)、規(guī)范行為、保障權(quán)益等作用：用法制化方式明確地鐵突發(fā)事件應(yīng)急管理各部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能地位、運(yùn)作程序及資金來(lái)源等；明確地鐵突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中相關(guān)責(zé)任人以及其他事件涉及者的權(quán)利和責(zé)任；通過(guò)立法方式規(guī)范各類地鐵突發(fā)事件的處理程序；明確規(guī)定地鐵突發(fā)事件等級(jí)的判斷標(biāo)準(zhǔn)、分類標(biāo)準(zhǔn)和啟動(dòng)的相應(yīng)條件；激勵(lì)獎(jiǎng)懲，對(duì)社會(huì)起良性引導(dǎo)作用；為地鐵應(yīng)急緊急狀態(tài)下的公民權(quán)提供法律保障，規(guī)范政府行為，防止濫用危機(jī)管理權(quán)，保障緊急狀態(tài)下公民基本權(quán)力等。在技術(shù)和管理層面，可由公安部門(mén)牽頭，組織國(guó)家技術(shù)監(jiān)督、建設(shè)、安監(jiān)等部門(mén)制定完善《地下鐵道安全管理規(guī)定》和《地下鐵道防火設(shè)計(jì)規(guī)范》等有關(guān)地鐵的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全管理規(guī)定，使地鐵規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、設(shè)施管理、運(yùn)營(yíng)管理、傷亡事故處理、法律責(zé)任等方面和環(huán)節(jié)的安全工作納入科學(xué)、規(guī)范、法制軌道。4.3制定和優(yōu)化城市地鐵應(yīng)急預(yù)案，建構(gòu)完善的應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)應(yīng)急預(yù)案是開(kāi)展地鐵應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)性文件，是基于危險(xiǎn)源辨識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估之上的應(yīng)對(duì)方案。貫徹預(yù)防為主、防救結(jié)合的原則，應(yīng)制訂各類地鐵應(yīng)急預(yù)案，統(tǒng)籌安排突發(fā)事件事前、事中、事后各階段工作。編制城市地鐵應(yīng)急預(yù)案，建構(gòu)完善的應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)是城市地鐵應(yīng)急管理工作的主線，是減少地鐵災(zāi)害損失的有效途徑和實(shí)現(xiàn)城市地鐵安全有效的應(yīng)急手段，它不僅可指導(dǎo)地鐵部門(mén)的應(yīng)急行動(dòng)有計(jì)劃地進(jìn)行，還可在災(zāi)害發(fā)生時(shí)給人們正確的行動(dòng)指導(dǎo)，避免混亂而拖延搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。中國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外地鐵應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，大力加強(qiáng)地鐵應(yīng)急預(yù)案建設(shè)，預(yù)案內(nèi)容應(yīng)更細(xì)化、具體，從處置原則、職責(zé)分工、指揮調(diào)度、人員調(diào)配、處置措施等方面作出進(jìn)一步具體規(guī)定。協(xié)調(diào)政府、地鐵企業(yè)的地鐵應(yīng)急預(yù)案，使之銜接。逐步建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各方共同參與、協(xié)同配合的地鐵災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案系統(tǒng)。進(jìn)一步提升應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性和可操作性。當(dāng)前，應(yīng)特別注重加強(qiáng)針對(duì)性的地鐵應(yīng)急預(yù)案培訓(xùn)演練。僅有文本性的預(yù)案，缺乏演練，地鐵突發(fā)事件一旦發(fā)生，處置仍會(huì)手忙腳亂。預(yù)案必須通過(guò)經(jīng)常性的開(kāi)展各類應(yīng)急處理演練才能檢驗(yàn)和完善，形成戰(zhàn)斗力。莫斯科地鐵建于1935年，從20世紀(jì)50年代地鐵當(dāng)局就開(kāi)始組織員工進(jìn)行應(yīng)對(duì)各種突發(fā)緊急狀況的演練。基本上每月進(jìn)行一次，每季度至少一次出動(dòng)近8000名員工以及車輛和設(shè)備進(jìn)行“實(shí)戰(zhàn)演習(xí)”。這才使得莫斯科地鐵在2004年2月和2010年3月的恐怖爆炸襲擊中能有效實(shí)施應(yīng)急處置和救援。4.4大力加強(qiáng)城市地鐵突發(fā)事件監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)是應(yīng)急管理的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。城市地鐵應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警是力求避免城市地鐵內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)演化為突發(fā)事件，而對(duì)城市地鐵內(nèi)外的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)要素進(jìn)行監(jiān)側(cè)和預(yù)警。高效的監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，是科學(xué)識(shí)別防范和應(yīng)對(duì)地鐵突發(fā)事件的基礎(chǔ)和前提。實(shí)踐表明，任何一次突發(fā)事件，都必然經(jīng)歷一個(gè)危險(xiǎn)因素潛伏、由量變到質(zhì)變轉(zhuǎn)化、迅猛爆發(fā)的過(guò)程。對(duì)突發(fā)事件演化的各階段，都可采取相應(yīng)措施實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管控。因此，對(duì)地鐵突發(fā)事件從孕育到發(fā)生的各階段進(jìn)行有效監(jiān)測(cè)預(yù)警，便成為地鐵應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作。建立城市地鐵應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，提高綜合預(yù)測(cè)和預(yù)警水平，及時(shí)有效地預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和處置可能出現(xiàn)的城市地鐵事故，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性應(yīng)急管理工作。應(yīng)進(jìn)一步加大城市地鐵災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力建設(shè)力度，應(yīng)在對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)地鐵系統(tǒng)的實(shí)際情況，將容易引發(fā)地鐵突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)因素確定為監(jiān)測(cè)對(duì)象，依據(jù)預(yù)警目標(biāo)確立不同的監(jiān)測(cè)預(yù)警效標(biāo)(指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn))繼而建立相應(yīng)的預(yù)警指標(biāo)體系，用這些指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)監(jiān)測(cè)預(yù)警對(duì)象實(shí)施監(jiān)測(cè)，動(dòng)態(tài)發(fā)出預(yù)警信號(hào)，從而為應(yīng)急決策提供依據(jù)。監(jiān)測(cè)是整個(gè)地鐵應(yīng)急管理活動(dòng)開(kāi)展的前提，沒(méi)有準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)，整個(gè)應(yīng)急系統(tǒng)的活動(dòng)就是盲目甚至是無(wú)意義的。預(yù)警要求信息要快，要準(zhǔn)，要緊急處置，要做出快速反應(yīng)，各方面信息系統(tǒng)要完備、暢通。因此，必須創(chuàng)新城市地鐵應(yīng)急管理預(yù)警體系，明確并創(chuàng)新城市地鐵應(yīng)急管理預(yù)警組織的責(zé)權(quán)利，大力建設(shè)監(jiān)測(cè)預(yù)警體制機(jī)制，建立具有會(huì)商決策功能的綜合體系、監(jiān)測(cè)預(yù)警相關(guān)具體制度等。如內(nèi)部對(duì)地鐵建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等關(guān)鍵工點(diǎn)和裝備進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；特殊氣象下的災(zāi)難預(yù)警制度，包括與氣象部門(mén)建立的信息反饋機(jī)制并委托氣象部門(mén)進(jìn)行高架區(qū)間等關(guān)鍵地段的氣象信息預(yù)警工作?；诮巧毮芊止澐?，地鐵應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)可分為政府執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)以及地鐵企業(yè)執(zhí)行的地鐵運(yùn)營(yíng)環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)。4.5強(qiáng)化城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急人力資源隊(duì)伍系統(tǒng)建設(shè)地鐵網(wǎng)絡(luò)設(shè)施復(fù)雜、人員密集，加之社會(huì)不安定因素增多，治安管理以及消防監(jiān)督和應(yīng)急救援任務(wù)非常艱巨。因此，有必要組建各類地鐵應(yīng)急專家隊(duì)伍、專業(yè)搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍，并配足相應(yīng)裝備。但由于地鐵進(jìn)入我國(guó)相對(duì)較晚，應(yīng)對(duì)地鐵突發(fā)事件的經(jīng)驗(yàn)和技能不夠成熟。從人的知識(shí)技能水平上看，由于應(yīng)對(duì)各類地鐵突發(fā)事件所需的素質(zhì)技能不同，所以基于復(fù)雜系統(tǒng)理論的基本理念，要求有綜合性應(yīng)急管理人才和針對(duì)不同地鐵突發(fā)事件的專業(yè)性應(yīng)急管理人才。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)加強(qiáng)地鐵應(yīng)急人力資源開(kāi)發(fā)管理，加強(qiáng)各類應(yīng)急型人力資源的供求規(guī)劃，做好充足的人才儲(chǔ)備和針對(duì)性的開(kāi)發(fā)計(jì)劃，采取積極措施吸引、引進(jìn)和保留優(yōu)秀地鐵應(yīng)急人才，從流動(dòng)中優(yōu)化應(yīng)急人才隊(duì)伍配置，加快人力資源能力建設(shè)，大力培養(yǎng)、組建各類地鐵應(yīng)急行政管理領(lǐng)導(dǎo)人才隊(duì)伍、專家隊(duì)伍以及專業(yè)搶險(xiǎn)救援隊(duì)伍(包括主控救援、車輛救援、供電救援、通信救援、房建救援、線路救援、信號(hào)救援、機(jī)電救援等隊(duì)伍)等，積極適應(yīng)地鐵應(yīng)急事業(yè)發(fā)展。4.6強(qiáng)化城市地鐵應(yīng)急管理科技支撐系統(tǒng)建設(shè)地鐵應(yīng)急管理的科技支撐系統(tǒng)是城市地鐵安全運(yùn)行的重要保證，是防止和減少地鐵突發(fā)事件的重要措施。城市地鐵應(yīng)急科技支撐體系的建設(shè)，將為保障城市地鐵應(yīng)急體系的高效運(yùn)行起到重要作用。積極引進(jìn)、使用先進(jìn)的地鐵交通和應(yīng)急技術(shù)，是防止地鐵災(zāi)害發(fā)生、提高應(yīng)急反應(yīng)和處置能力的關(guān)鍵。地鐵安全技術(shù)防范措施包括采用先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備：如配備用于車輛救援、線路救援、防洪救援等方面的物資以及地鐵隧道(區(qū)間)電話、對(duì)講機(jī)、車載電臺(tái)、臨時(shí)無(wú)線調(diào)度電話等多種應(yīng)急通信方式，保障緊急情況下應(yīng)急處置通信的需要；采用安全監(jiān)控設(shè)備以及對(duì)應(yīng)急工器具的配備管理：如地鐵列車自動(dòng)控制(ATC)系統(tǒng)、自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)報(bào)警系統(tǒng)、快速地震監(jiān)測(cè)報(bào)警系統(tǒng)、電力監(jiān)控(SCADA)系統(tǒng)、氣體滅火系統(tǒng)(FES)、地鐵重要裝備傷損安全監(jiān)測(cè)報(bào)警系統(tǒng)、環(huán)境及設(shè)備監(jiān)控系統(tǒng)(BAS)、事故應(yīng)急處理系統(tǒng)等。實(shí)現(xiàn)對(duì)車輛及客運(yùn)情況全方位監(jiān)控，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。4.7建立城市地鐵突發(fā)事件應(yīng)急物質(zhì)保障系統(tǒng)地鐵應(yīng)急物質(zhì)保障系統(tǒng)對(duì)地鐵應(yīng)急管理意義重大。從角色子系統(tǒng)看，地鐵應(yīng)急物質(zhì)保障系統(tǒng)包括：基于政府地鐵應(yīng)急建設(shè)的物質(zhì)保障系統(tǒng)、基于地鐵運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)急建設(shè)的物質(zhì)保障系統(tǒng)以及社會(huì)應(yīng)對(duì)地鐵突發(fā)事件物質(zhì)保障系統(tǒng)。具體物資可分應(yīng)急裝備、應(yīng)急物資和災(zāi)害保險(xiǎn)三類：應(yīng)急裝備，一是應(yīng)急救援所需的交通、通信、照明和防護(hù)裝備等基本裝備；二是各專業(yè)救援隊(duì)伍所需的專用救援器物裝備，如：偵檢裝備、醫(yī)療急救器械和急救藥品等。應(yīng)急物資一類是簡(jiǎn)易的救生類，如探生儀器、頂升設(shè)備、破拆工具、起重設(shè)備等；另一類是生活類，如衣被、方便食品、凈水器械等等；三是綜合型的應(yīng)急包等。災(zāi)害保險(xiǎn)是應(yīng)急資源的最后屏障。各級(jí)政府和地鐵運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)在自覺(jué)擔(dān)當(dāng)起應(yīng)急管理投入主體責(zé)任的同時(shí)，借鑒國(guó)際通行做法，設(shè)立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，建立巨災(zāi)保障制度。商業(yè)保險(xiǎn)公司應(yīng)科學(xué)地承保和理賠以及再保險(xiǎn)。同時(shí)，積極吸納社會(huì)力量、NGO組織的介入。從遠(yuǎn)期看，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)和整合政府各部門(mén)、企業(yè)的應(yīng)急資源建設(shè)：提高政府和地鐵企業(yè)對(duì)物質(zhì)保障系統(tǒng)建設(shè)的重視；通過(guò)法規(guī)明確應(yīng)急物質(zhì)保障系統(tǒng)建設(shè)的要求；在應(yīng)急預(yù)案中明確地鐵物質(zhì)保障系統(tǒng)建設(shè)的內(nèi)容；加大對(duì)地鐵應(yīng)急物質(zhì)保障系統(tǒng)的人才支撐、資金支撐、管理支撐以及技術(shù)支撐體系的建設(shè)；建立健全應(yīng)急物資儲(chǔ)存管理、調(diào)撥利用和緊急配送、使用和回收等系統(tǒng)；積極培育和發(fā)展經(jīng)濟(jì)動(dòng)員能力，確保地鐵應(yīng)急救災(zāi)所需物資的應(yīng)急供應(yīng)；在保證一定數(shù)量的實(shí)物必需應(yīng)急救援物資儲(chǔ)備的基礎(chǔ)上，探索由實(shí)物儲(chǔ)備向生產(chǎn)潛力儲(chǔ)備發(fā)展，實(shí)現(xiàn)救援物資動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備，避免資源閑置。4.8加強(qiáng)地鐵乘客應(yīng)急知識(shí)宣傳教育，強(qiáng)化地鐵應(yīng)急公眾系統(tǒng)建設(shè)公眾是城市地鐵安全建設(shè)的主體，乘客素質(zhì)對(duì)地鐵安全有很大的影響，只有公眾在參與中形成維護(hù)城市地鐵安全的自覺(jué)行動(dòng)，才有助于安全和諧地鐵的發(fā)展。培養(yǎng)乘客強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)可有效地減少地鐵突發(fā)事件的發(fā)生，并在非常時(shí)刻，避免與減少損害。除了必要的硬件設(shè)施外，關(guān)鍵要提高全民素質(zhì)，增強(qiáng)安全防范意識(shí)。因此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)市民的安全乘車意識(shí)的宣傳教育，減少由乘客失誤而產(chǎn)生的地鐵災(zāi)害。當(dāng)前我國(guó)可通過(guò)以下途徑，進(jìn)一步加強(qiáng)地鐵乘客安全意識(shí)培養(yǎng)以及逃生自救知識(shí)的宣傳教育：通過(guò)學(xué)校和家庭教育，提高個(gè)體的安全意識(shí)；向公眾宣傳地鐵的有關(guān)法規(guī)，明確相應(yīng)法律責(zé)任，規(guī)范乘車行為；通過(guò)新聞媒體、車站廣播、發(fā)放宣傳材料等形式，介紹地鐵突發(fā)事件自救和逃生基本方法；開(kāi)展地鐵安全建設(shè)圖片展介紹地鐵逃生通道以及緊急出口；開(kāi)展地鐵安全設(shè)備操作講座，讓公眾了解相關(guān)應(yīng)急設(shè)備使用方法；開(kāi)展公眾參與的地鐵應(yīng)急避險(xiǎn)演習(xí)，熟知避險(xiǎn)方法和逃生路線；充分發(fā)揮乘客的監(jiān)督舉報(bào)