2023年糧食流通體制改革經(jīng)驗的調(diào)研報告

糧食流通體制改革經(jīng)驗的調(diào)研報告近幾年來，寧夏回族自治區(qū)黨委、政府高度重視糧食工作，緊緊圍繞中央關于糧食工作的戰(zhàn)略部署，切實落實糧食省長負責制，以購銷市場化為取向，以解決“三老”問題為突破口，積極推進糧食流通體制改革工作，以確保區(qū)域糧食安全為目標，以建立和完善糧食行政管理體系、儲備調(diào)節(jié)體系、購銷市場體系為重點，不斷改革和創(chuàng)新糧食流通體制，取得了顯著成效。

一、寧夏糧食流通體制改革進展情況和主要做法

（一）積極穩(wěn)妥解決“老糧、老人、老賬”問題。為給國有糧食企業(yè)改革和更好地發(fā)揮主渠道作用創(chuàng)造條件，自治區(qū)政府在財力十分緊張的情況下，組織糧食、財政、審計、農(nóng)發(fā)行等部門深入調(diào)查，精心測算，集中資金，捆綁使用。自治區(qū)政府自籌和從糧食風險基金中安排專項資金近4億元，對影響企業(yè)改革和發(fā)展的“三老”問題，合理界定，分清責任，有計劃、有步驟地進行解決。

一是徹底處理了“老糧”問題。根據(jù)2001年清倉查庫結(jié)果，自治區(qū)政府先后從糧食風險基金中安排9000多萬元資金，采取補貼價差的辦法，用兩年時間，分批處理了近10億斤超期儲存（高價位）糧食和陳化糧，甩掉了“老糧”包袱。全區(qū)國有糧食企業(yè)商品周轉(zhuǎn)糧庫存規(guī)模、品種和結(jié)構(gòu)得到較好改善。

二是妥善解決了“老人”問題。2001年自治區(qū)政府出臺了《關于進一步加快全區(qū)國有糧食企業(yè)改革的指導意見》，明確以減員分流、減負增效為重點，以改革產(chǎn)權(quán)制度為主要目標對國有糧食購銷企業(yè)進行全面改革，采取內(nèi)部退養(yǎng)、補償養(yǎng)老金、置換身份等辦法，分流安置企業(yè)富余人員。所需資金按照分級負擔的原則，由區(qū)、縣（市）兩級政府和糧食企業(yè)按照6：2：2的比例配套安排，自治區(qū)政府自籌安排專項資金5000萬元，保證了分流安置任務的順利完成。截止2004年底，全區(qū)國有糧食企業(yè)職工由1998年的1.2萬多人減少到1590人，減幅達88%。全區(qū)95戶糧食附營企業(yè)分別采取股份合作制、兼并、租賃、破產(chǎn)、出售等形式基本完成了改制工作，全面推向市場。在國有糧食企業(yè)改革過程中，堅持以人為本和“無情分流，有情安置，平穩(wěn)過渡”原則，周密制定改革、改制和分流人員實施方案，利用企業(yè)閑置資產(chǎn)等積極創(chuàng)造再就業(yè)崗位，妥善安置下崗職工再就業(yè)。

三是基本解決了“老賬”問題。1992年3月底以前的糧食財務掛賬，在1998年前已全部消化完畢。對中央認定的1992年4月1日至1998年5月底的政策性財務掛賬1.48億元，按照國家有關政策規(guī)定繼續(xù)實行貼息掛賬，目前已按規(guī)定全部從國有糧食購銷企業(yè)剝離集中到市級糧食行政管理部門管理；未納入貼息的掛賬和不合理資金占用1.2億元，已消化4500萬元。對1998年6月以后國有糧食購銷企業(yè)發(fā)生的虧損，自治區(qū)政府嚴格執(zhí)行中央有關規(guī)定，按照“分清責任、分類處理”的原則，委托社會中介組織進行清理審計，經(jīng)財政、糧食、農(nóng)發(fā)行等部門審核認定虧損總額為3.1億元，其中政策性虧損2.4億元。對這部分政策性虧損，自治區(qū)政府一次性安排資金予以基本解決。剩余的7000多萬元經(jīng)營性虧損由企業(yè)自行消化。

在基本解決“三老”問題的基礎上，為防止產(chǎn)生新的政策性虧損，自治區(qū)政府決定從2004年起，區(qū)財政每年從糧食風險基金中安排1000萬元，由糧食部門使用，用于解決糧食宏觀調(diào)控中的有關開支，自治區(qū)政府不再受理糧食企業(yè)經(jīng)營過程中新發(fā)生的虧損問題。還明確規(guī)定，如因國家出臺新的糧食改革政策，造成糧食購銷企業(yè)發(fā)生政策性虧損的，采取“一事一議、一年一清”的辦法：及時予以解決，不再掛賬，不準積累。對這一條，要求糧食部門立軍令狀，“鐵卷丹書”，不得自行更改。糧食部門狠抓扭虧增盈工作，制定切實可行的目標責任和管理措施。2003年以來，全區(qū)國有糧食購銷企業(yè)剔除“老賬”因素的影響，實現(xiàn)了盈利。

（二）建立和完善糧食行政管理、儲備調(diào)節(jié)、購銷市場三大體系。在糧食流通體制改革取得階段性成果的基礎上，自治區(qū)黨委、政府相繼出臺了一系列政策措施，進一步深化改革，著力構(gòu)建新型糧食流通體制。

一是建立垂直管理的糧食行政管理體系。2005年11月，寧夏自治區(qū)黨委、政府辦公廳下發(fā)了《關于全區(qū)糧食流通體制改革的意見》，提出建立垂直管理的糧食行政管理體系。自治區(qū)糧食局由直屬事業(yè)單位調(diào)整為自治區(qū)人民政府直屬機構(gòu)（目前正在落實），對銀川、石嘴山、吳忠、固原、中衛(wèi)5個地級市糧食局實行垂直管理，目前已按新的管理體制運轉(zhuǎn)。在理順糧食流通行政管理體制的同時，自治區(qū)政府進一步強化糧食行政管理職能，明確糧食行政管理部門依法履行全社會糧食流通管理的職責，管理糧食儲備，加強糧食宏觀調(diào)控，負責全社會糧食流通統(tǒng)計、糧食市場監(jiān)管和原糧質(zhì)量監(jiān)管等。對自治區(qū)糧食部門的編制、工作經(jīng)費等，也作了明確的核定和落實，為其履行職責提供了保障。

二是完善集中管理的糧食儲備調(diào)節(jié)體系。2002年寧夏自治區(qū)成立了糧食儲備管理局，與自治區(qū)糧食局合署辦公，一套機構(gòu)，兩塊牌子。對擁有13億斤倉容，功能齊全、設施完善、交通便利、吞吐靈活的8個自治區(qū)直屬庫和3個中央儲備糧代儲庫的人財物由自治醫(yī)糧食局統(tǒng)一管理根據(jù)國家有關規(guī)定，考慮寧夏糧食生產(chǎn)和消費的實際以及周邊均屬缺糧地區(qū)等情況，自治區(qū)政府按全區(qū)每人每年100斤的標準確定地方糧食儲備規(guī)模，并隨著人口的增長逐年增加。為提高儲備應急保障能力，近期自治區(qū)正在研究應急成品糧儲備方案。自治區(qū)政府頒布施行了儲備糧管理辦法和一系列制度，按照嚴格制度、嚴格管理、嚴格責任的要求，規(guī)范和完善儲備糧科學管理和運行機制，提高儲備糧管理水平。在完善儲備體系的基礎上，注重發(fā)揮儲備糧的調(diào)控作用，通過提高輪換的組織化程度，合理把握儲備糧吞吐、輪換的時機、力度和節(jié)奏，根據(jù)市場狀況，采取先購后銷、先銷后購或邊購邊銷，以及在糧食批發(fā)市場公開競價等靈活多樣的輪換辦法，有效調(diào)節(jié)糧食供求，穩(wěn)定糧食市場價格。

三是構(gòu)建多元化的糧食購銷市場體系。2004年以來，寧夏全面放開糧食購銷市場和價格，積極培育多元市場主體，審核批準一大批民營企業(yè)和個體工商戶從事糧食收購和經(jīng)營活動。在解決國有糧食企業(yè)“三老”問題基礎上，加快企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，按照“培育骨干、因地制宜、加強重點”的思路，采取控股、參股等形式，對國有糧食購銷企業(yè)進行重組改制，因地制宜推進企業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整。通過市場運作，組建產(chǎn)權(quán)多元化的寧夏糧食產(chǎn)業(yè)（集團）有限公司，扶持為核心骨干企業(yè)，并吸納若干市縣糧。食購銷公司和骨干糧庫，形成購銷網(wǎng)絡，自主經(jīng)營，自負盈虧。這一糧食購銷體系與糧食儲備體系相互補充，繼續(xù)發(fā)揮糧食流通的主渠道作用。與此同時，選擇了一批糧食流通、加工企業(yè)，作為自治區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)重點培育扶持，大力開展“糧食訂單”，全力推進糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，以強勢龍頭企業(yè)和品牌戰(zhàn)略引導農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，促進農(nóng)民增收。2005年，訂單收購糧食占總收購量的53％。加快糧食市場體系建設，按照“政府調(diào)控、市場運作、整合資源、產(chǎn)權(quán)多元、運轉(zhuǎn)靈活、發(fā)揮優(yōu)勢”的思路，政府給予必要的支持，正在建設集物流配送、倉儲加工、散裝運輸、電子商務、信息發(fā)布和質(zhì)量檢測為一體的糧食批發(fā)交易市場和物流網(wǎng)絡，吸引多元主體入市交易，搞活糧食流通。

（三）高度重視發(fā)展糧食生產(chǎn)。寧夏自治區(qū)政府從確保糧食安全出發(fā)，始終把發(fā)展糧食生產(chǎn)放在重要位置，采取措施切實保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力。自治區(qū)政府提出，堅決守住基本農(nóng)田這條紅線，將糧食播種面積穩(wěn)定在1150萬畝以上。按照“因地制宜，科學規(guī)劃，分步實施”的思路，2005年啟動了“581”工程，即：加大農(nóng)業(yè)開發(fā)力度，2010年前規(guī)劃開發(fā)建設灌溉面積100萬畝，開工建設80萬畝，本屆政府任期內(nèi)力爭完成50萬畝；同時在3年內(nèi)改造中低產(chǎn)田100萬畝，建設山區(qū)高標準基本農(nóng)100萬畝，確保全區(qū)人均1畝以上水澆地和南部山區(qū)人均3畝高標準旱作基本農(nóng)田，力爭把寧夏建成西北地區(qū)重要的國家優(yōu)質(zhì)商品糧生產(chǎn)基地。與此同時，采用“一卡通”方式，兌現(xiàn)糧食直接補貼，制定實施化肥、良種、山區(qū)基本農(nóng)田補貼和減免農(nóng)業(yè)稅為主要內(nèi)容的八項扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。2006年，自治區(qū)政府決定提高糧食直接補貼標準，由原來的每畝10元提高到15元，用于糧食直接補貼的資金占糧食風險基金總規(guī)模的53.7％。2004年以來共發(fā)放糧食直接補貼資金1.72億元。2006年還對種糧農(nóng)民柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料實行綜合補貼，補貼資金8493萬元，補貼面積擴大到全區(qū)1658萬畝耕地。在各項支農(nóng)惠農(nóng)政策的作用下，促進了自治區(qū)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，2004年糧食產(chǎn)量比上年增長7.5％，2005年又增產(chǎn)3.2％，糧食總產(chǎn)達到60億斤，創(chuàng)歷史新高。

二、寧夏自治區(qū)糧食流通體制改革的主要經(jīng)驗和啟示

寧夏自治區(qū)糧食流通體制改革順利推進并取得明顯成效，最根本的是寧夏自治區(qū)黨委、政府堅持以科學發(fā)展觀統(tǒng)領經(jīng)濟社會發(fā)展全局，認真全面貫徹落實中央關于糧食工作的方針政策，積極探索，開拓創(chuàng)新，扎實工作，用改革和發(fā)展的辦法不斷解決糧食生產(chǎn)和流通中的矛盾和問題。寧夏糧食總量不大，國有糧食企業(yè)“三老”歷史包袱雖不算很重，但確是一個經(jīng)濟欠發(fā)達、財力比較薄弱的地區(qū)。在財力十分緊張的情況下，自治區(qū)政府確保糧食風險基金足額及時到位，在解決國有糧食企業(yè)“三老”問題方面不等不靠，積極籌措資金，主動消化政策性財務掛帳，充分體現(xiàn)了自治區(qū)黨委、政府對糧食安全和糧食流通體制改革工作的高度重視，體現(xiàn)了全面落實糧食省長負責制的高度責任感和積極主動性。寧夏自治區(qū)推進糧食流通體制改革的思路和作法，符合中央確定的改革方向和總體目標，適合寧夏的實際情況和特點，也為全國糧食流通體制改革提供了重要經(jīng)驗和啟示。

（一）堅持糧食省長負責制，全面落實國務院關于糧食流通體制改革的各項政策。實行在國家宏觀調(diào)控下由省級人民政府對本地區(qū)糧食生產(chǎn)、流通和安全全面負責的體制，是做好糧食工作和推進糧食流通體制改革的重要保證。寧夏糧食流通體制改革取得明顯成效，最重要的在于自治區(qū)黨委、政府始終從保持經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，從解決“三農(nóng)”問題的高度，將統(tǒng)籌糧食安全與農(nóng)民增收、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展結(jié)合起來，切實把搞好本地區(qū)糧食生產(chǎn)、流通和安全作為自己的責任，保證了糧食省長負責制的全面落實。一方面，加大對農(nóng)業(yè)基礎設施的投入，建立對種糧農(nóng)民直接補貼機制，通過穩(wěn)定糧食播種面積、保證糧食產(chǎn)量、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、推廣優(yōu)良品種等多種措施提高糧食綜合生產(chǎn)能力，另一方面，積極推進國有糧食企業(yè)改革，加強和充實地方糧食儲備，搞好區(qū)域糧食總量平衡，確保糧食風險基金配套部分及時足額到位，保證市場糧食釣有效供應和市場糧價的基本穩(wěn)定。

（二）注重發(fā)揮糧食風險基金保障糧食安全的作用，保證糧食風險基金足額到位。糧食風險基金是政府有效調(diào)控糧食市場、保護生產(chǎn)者和消費者利益、促進糧食生產(chǎn)和流通協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障手段。寧夏自治區(qū)糧食風險基金總規(guī)模為l54億元，其中由自治區(qū)財政配套的資金為8807萬元。自治區(qū)本級財政收2000年為5.06億元，2005年為13.1億元，自治區(qū)配套安排的糧食風險基金占本級財政收入的比例，2000年為17.4％，2005年為6.7％。多年來，自治區(qū)政府克服財力緊張的困難，保證了地方配套的糧食風險基金按時足額到位，為全面落實糧食省長負責制提供了有力保障。

（三）注重健全地方糧食儲備調(diào)節(jié)機制，加強和改善糧食宏觀調(diào)控。加強糧食宏觀調(diào)控，完善地方糧食儲備制度，是深化糧食流通體制改革的必然要求，也是糧食省長負責制的重要內(nèi)容。寧夏自治區(qū)從落實地方儲備糧規(guī)模、完善儲備糧管理體制、加強儲備糧管理等方面加大工作力度，初步構(gòu).建了管理科學、人員精干、吞吐靈活、輪換方便、節(jié)約開支、調(diào)控有力的地方糧食儲備體系，從體制機制上保證了儲備糧數(shù)量真實、質(zhì)量良好、儲存安全，需要時調(diào)得動、用得上。地方儲備糧的充實到位和必要的集中管理，為保障糧食安全奠定了堅實的物質(zhì)基礎，也成為自治區(qū)政府調(diào)控糧食市場的重要抓手。

（四）注重創(chuàng)新糧食行政管理體制，加快政府糧食行政管理職能的轉(zhuǎn)變。糧食購銷市場化改革后，糧食行政管理部門的職能由過去對國有糧食企業(yè)管理向全社會糧食流通管理轉(zhuǎn)變，管理方式由過去主要依靠行政手段向主要運用法律手段、經(jīng)濟手段和必要的行政手段轉(zhuǎn)變。適應這些轉(zhuǎn)變，寧夏自治區(qū)從實際出發(fā)，改革糧食行政管理部門條塊分割的管理模式，建立權(quán)責一致、精干高效、統(tǒng)一管理的糧食流通管理新體制，使“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場’監(jiān)管、社會管理、公共服務”的政府職能在糧食流通領域得到更為全面的發(fā)揮。自治區(qū)各級糧食行政管理部門積極履行政府賦予的職能，認真貫徹落實《糧食流通管理條例》，加強了.儲備糧管理和糧食宏觀調(diào)控，建立了糧食預警監(jiān)測和應急機制，開展了社會糧食統(tǒng)計和產(chǎn)需調(diào)查，建立了糧食收購市場準入制度，初步建立了區(qū)、市、縣糧食流通監(jiān)督檢查工作體系，依法加強對糧食市場的監(jiān)督檢查力度，通過糧食質(zhì)檢機構(gòu)對政策性糧食質(zhì)量進行全過程監(jiān)督，維護了糧食流通秩序，取得了明顯成效。

（五）注重理順政府與企業(yè)的關系，用市場化的理念和運作方式發(fā)揮國有糧食企業(yè)的主渠道作用。深化糧食流通體制改革，必須堅持市場化的方向，充分發(fā)揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用，同時充分發(fā)揮國有糧食企業(yè)主渠道作用，增強政府對糧食市場的調(diào)控能力。在這方面，寧夏進行了積極有益的探索。一是加快構(gòu)建新的糧食購銷市場體系，通過深化國有糧食企業(yè)改革，實現(xiàn)政企分開，把企業(yè)真正推向市場，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。但對企業(yè)不