居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)的新模式

居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)的新模式

C913.6A1002-0292(2011)03-0056-07居家養(yǎng)老是指老年人在家中居住，但主要由社會(huì)提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。居家養(yǎng)老在國(guó)外也稱作“社區(qū)照顧”(communitycare)，包括“社區(qū)內(nèi)的照顧”(careinthecommunity)和“由社區(qū)來照顧”(carebythecommunity)兩方面的結(jié)合[1]。由于居家養(yǎng)老具有家庭養(yǎng)老和社會(huì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又盡可能避免其各自的缺陷，而備受各方的推崇，構(gòu)建“居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)”的養(yǎng)老新格局，已成為目前理論界的共識(shí)和政府致力發(fā)展的政策目標(biāo)。中國(guó)居家養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)目前尚未普遍建立，養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)資源比較短缺。老年人的照料和護(hù)理以傳統(tǒng)的家庭照護(hù)模式為主。絕大部分需要照護(hù)的老年人居住在自己家中，子女扮演老年人照護(hù)的主力軍角色，社會(huì)服務(wù)所占比例很小。根據(jù)調(diào)查，需要照護(hù)的老年人，主要由配偶、子女或?qū)O子女照護(hù)的比例在城市為90.8%，農(nóng)村這一比例達(dá)到97.3%。在城市，主要由保姆照護(hù)的老年人只占6.0%，主要由居委會(huì)或養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照護(hù)的僅占0.3%。目前，由于經(jīng)濟(jì)條件的限制，農(nóng)村老年人家庭雇保姆的非常少，幾乎為零(0.3%)。[2]在實(shí)踐中，一些城市地區(qū)因地制宜，創(chuàng)造和形成了各具特色、多種多樣的服務(wù)模式。例如北京西城區(qū)、上海靜安區(qū)、寧波海曙區(qū)、遼陽(yáng)文圣區(qū)、蘇州滄浪區(qū)等城市居家養(yǎng)老服務(wù)模式。與其他模式相比，蘇州滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院無論是其運(yùn)作理念、運(yùn)行機(jī)制還是運(yùn)行手段，都極具創(chuàng)新意義，而且該模式還具有相當(dāng)程度的可借鑒性和可推廣性。一、蘇州滄浪區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”的運(yùn)作模式滄浪區(qū)是蘇州市的中心城區(qū)之一，位于蘇州市區(qū)的中南部，因區(qū)內(nèi)宋代名園滄浪亭而得名。全區(qū)面積近30平方公里，常住人口31.3萬(wàn)，60周歲以上的老人58217人，占全區(qū)總?cè)丝诘?8%。面對(duì)這樣的老齡化狀況和日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，從2003年3月開始，滄浪區(qū)葑門街道在全市首創(chuàng)“沒有圍墻的養(yǎng)老院”，建立“鄰里情”居家養(yǎng)老服務(wù)中心。經(jīng)過五年發(fā)展和探索，成立了滄浪區(qū)居家樂養(yǎng)老服務(wù)中心。為解決服務(wù)人力資源供給相對(duì)不足、服務(wù)社會(huì)資源利用率不高、服務(wù)信息不流暢、服務(wù)反饋機(jī)制不健全等問題，2008年7月，以中國(guó)電信蘇州分公司研發(fā)的“居家樂221服務(wù)系統(tǒng)”為技術(shù)支持，以居家養(yǎng)老對(duì)象會(huì)員制為基本形式的沒有圍墻的虛擬養(yǎng)老院產(chǎn)生了。虛擬養(yǎng)老院由蘇州市十佳物業(yè)公司之一的鼎盛物業(yè)管理有限公司作為主運(yùn)營(yíng)商，通過鼎盛物業(yè)管理有限公司對(duì)轄區(qū)內(nèi)提供養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的企業(yè)進(jìn)行整合，借助居家樂221服務(wù)系統(tǒng)，虛擬養(yǎng)老院發(fā)揮24小時(shí)管理服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，為居家老人提供標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、親情化的養(yǎng)老服務(wù)。1.虛擬養(yǎng)老院社區(qū)服務(wù)平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)理虛擬養(yǎng)老院主要通過“居家樂221服務(wù)系統(tǒng)”這一信息中心和技術(shù)平臺(tái)，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象實(shí)行會(huì)員制客戶準(zhǔn)入管理。話務(wù)員根據(jù)系統(tǒng)生成的客戶所需服務(wù)項(xiàng)目向自己所負(fù)責(zé)的街道里的老人確認(rèn)當(dāng)天的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)時(shí)間，等服務(wù)工單確認(rèn)后，再進(jìn)行工單分配，即把服務(wù)的項(xiàng)目、時(shí)間、對(duì)象進(jìn)一步具體分配到每位服務(wù)員，服務(wù)員根據(jù)工單提供上門服務(wù)。在每位服務(wù)員服務(wù)的過程中，221養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)均記錄每位服務(wù)員的服務(wù)狀態(tài)，即正在服務(wù)中、服務(wù)已完成等狀態(tài)。待服務(wù)完成，話務(wù)員通過系統(tǒng)檢查服務(wù)任務(wù)是否完成，并進(jìn)行質(zhì)量回訪，即打電話詢問老人對(duì)服務(wù)員所提供的服務(wù)是否滿意。服務(wù)員服務(wù)完畢，回到養(yǎng)老中心，拿回已經(jīng)完成的工單，領(lǐng)取明天要服務(wù)的工單。按照服務(wù)項(xiàng)目，系統(tǒng)每個(gè)月形成1份收費(fèi)清單，養(yǎng)老服務(wù)中心按約定向客戶收取服務(wù)費(fèi)用。系統(tǒng)從客戶確認(rèn)服務(wù)開始便對(duì)服務(wù)過程進(jìn)行全程跟蹤、回訪、咨詢意見，并以客戶滿意度來考核服務(wù)質(zhì)量。信息系統(tǒng)通過主動(dòng)獲取老人需求，快速編制計(jì)劃，及時(shí)組織服務(wù)，進(jìn)行有效監(jiān)控，實(shí)施規(guī)范管理（見圖1）[3]。圖1虛擬養(yǎng)老院社區(qū)服務(wù)平臺(tái)運(yùn)作機(jī)理2.虛擬養(yǎng)老院的運(yùn)作機(jī)制虛擬養(yǎng)老院的運(yùn)作機(jī)制可以概括為政府推動(dòng)、市場(chǎng)化運(yùn)作、信息化管理、專業(yè)化服務(wù)。政府在虛擬養(yǎng)老院的創(chuàng)建和發(fā)展過程中，始終發(fā)揮著推動(dòng)者、扶持者、協(xié)調(diào)者和管理者的重要作用。政府將養(yǎng)老服務(wù)納入蘇州社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃。2008年制定了《關(guān)于在全區(qū)推廣“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院的實(shí)施方案》和《滄浪區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)組織資金補(bǔ)貼實(shí)施辦法》，將虛擬養(yǎng)老納入養(yǎng)老服務(wù)組織，享受政府開辦經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼和運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。虛擬養(yǎng)老院的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)主要來自政府的財(cái)政支持、服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)和社會(huì)募集。滄浪區(qū)建立了專門的養(yǎng)老基金，保證每年有25萬(wàn)元可用經(jīng)費(fèi)，養(yǎng)老基金可主要用于全區(qū)100余名三無老人的生活照料。政府有效推動(dòng)并不意味著政府必須“大包大攬”，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要實(shí)現(xiàn)社會(huì)化服務(wù)，離不開市場(chǎng)化運(yùn)作的服務(wù)機(jī)制。虛擬養(yǎng)老院由蘇州市鼎盛物業(yè)管理有限公司承辦，吸納有關(guān)單位成為居家養(yǎng)老服務(wù)商，采取會(huì)員制管理，目前已吸引27家企業(yè)加盟到虛擬養(yǎng)老院的社區(qū)服務(wù)。整個(gè)管理實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立核算，自負(fù)盈虧。虛擬養(yǎng)老院的信息中心和技術(shù)平臺(tái)包括呼叫中心客戶端、老人居家客戶端、平臺(tái)服務(wù)組件平臺(tái)、通信及信息傳輸四部分，形成了由工單生成、工單流轉(zhuǎn)、監(jiān)控考評(píng)、收費(fèi)查詢、統(tǒng)計(jì)分析、服務(wù)預(yù)測(cè)六大功能模塊，通過語(yǔ)音程控交換系統(tǒng)、數(shù)字化信息傳輸系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)終端處理系統(tǒng)，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象實(shí)行會(huì)員制客戶準(zhǔn)入管理。虛擬養(yǎng)老院實(shí)施清晰的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作思路，通過了ISO9001.2000質(zhì)量管理體系認(rèn)證，建立了企業(yè)化家政員工隊(duì)伍，吸收自愿加入、具有良好信譽(yù)的社區(qū)經(jīng)營(yíng)戶加盟，組建了一個(gè)緊密的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系。通過產(chǎn)業(yè)化的運(yùn)作，可以將分散的社會(huì)化的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)整合成為有組織、實(shí)體化的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)；將隨意的市場(chǎng)化的社區(qū)服務(wù)實(shí)體，引導(dǎo)為有信用的品牌化的社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)。3.服務(wù)對(duì)象的選擇在服務(wù)對(duì)象的選擇上，凡年滿60周歲的社區(qū)老人都將納入虛擬養(yǎng)老院服務(wù)范圍，將服務(wù)對(duì)象分A、B、C三個(gè)層面為老年人提供無償、低償和有償服務(wù)。目前，加入“虛擬養(yǎng)老院”的有1752戶，其中A類老人家庭168戶，B類老人1265戶，C類老人319戶。不同的服務(wù)對(duì)象享受的條件與要求不同，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也不同（見下表）。對(duì)C類老人，自己出錢購(gòu)買服務(wù)，由養(yǎng)老院派養(yǎng)護(hù)員上門為老人提供服務(wù)，價(jià)格是10元／小時(shí)，比市場(chǎng)價(jià)格優(yōu)惠，同樣的服務(wù)市場(chǎng)價(jià)格為15元／小時(shí)。4.服務(wù)內(nèi)容的確定目前虛擬養(yǎng)老院所提供的服務(wù)項(xiàng)目主要有家政便民、醫(yī)療保健、物業(yè)維修、人文關(guān)懷、娛樂學(xué)習(xí)、應(yīng)急救助等六大類53項(xiàng)服務(wù)，幾乎涵蓋日常生活照料的所有內(nèi)容。其中，洗衣燒飯等便民家政類有17項(xiàng)，修理水電等物業(yè)維修類14項(xiàng)，陪同就醫(yī)等助醫(yī)保健類13項(xiàng)，生日提醒等人文關(guān)懷類8項(xiàng)，還有娛樂學(xué)習(xí)類2項(xiàng)和應(yīng)急求助類。我們一般把養(yǎng)老院提供的家政便民、醫(yī)療保健、物業(yè)維修服務(wù)歸結(jié)為日常生活照料服務(wù)，人文關(guān)懷、主動(dòng)問候?qū)儆诰癜参糠矫娴姆?wù)。需要服務(wù)的老人可以根據(jù)自己的需要，只需一個(gè)電話隨意下單，虛擬養(yǎng)老院便派服務(wù)人員提供相應(yīng)的服務(wù)。目前“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院提供的服務(wù)主要是家政便民類和主動(dòng)問候類服務(wù)，而這種主動(dòng)問候是話務(wù)員通過打電話的方式和老人溝通，其他幾種服務(wù)提供的較少。二、蘇州滄浪區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”所創(chuàng)造的新模式的意義1.地方政府社會(huì)管理模式的一種創(chuàng)新蘇州滄浪區(qū)“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院服務(wù)模式是一種“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)”的新型的公共服務(wù)提供方式，運(yùn)作機(jī)制和服務(wù)模式符合“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，是政府機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，也是建立新型政社關(guān)系、培育民間組織發(fā)展的重要途徑，是地方政府探索社會(huì)管理事務(wù)模式的一種創(chuàng)新。其重要意義在于：政府將原來由自己直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項(xiàng)，根據(jù)公共服務(wù)的類型選擇適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)組織進(jìn)行生產(chǎn)，打破了由政府來提供公共服務(wù)的壟斷地位，將公共服務(wù)類型與社會(huì)組織類型進(jìn)行理性組合，創(chuàng)造性地在居家養(yǎng)老中建立了財(cái)政資金購(gòu)買服務(wù)、服務(wù)組織提供服務(wù)、居家老人享受服務(wù)的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)政策。將政府發(fā)現(xiàn)公共偏好和獲取資源的優(yōu)勢(shì)與市場(chǎng)和社會(huì)組織生產(chǎn)及遞送服務(wù)的優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來，一方面克服了非公共組織在資源配置上的無效性，另一方面克服了政府在微觀管理和激勵(lì)機(jī)制上的無效性。[4]中國(guó)的改革是一種漸進(jìn)性改革，其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)是通過發(fā)揮地方政府自主性的創(chuàng)新行為，先由地方政府來引導(dǎo)區(qū)域誘致性的制度創(chuàng)新試驗(yàn)，待這種制度創(chuàng)新取得較為顯著的增長(zhǎng)績(jī)效，并形成了某些控制其負(fù)面效應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)之后，由更高一級(jí)政府接過制度變遷的主導(dǎo)權(quán)，在總結(jié)、規(guī)范區(qū)域性的改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在更大的范圍內(nèi)實(shí)施強(qiáng)制性制度變遷。蘇州滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院模式引起了業(yè)內(nèi)同行的普遍關(guān)注，得到了上級(jí)政府的充分肯定。2009年7月，民政部作出關(guān)于授予全國(guó)31項(xiàng)科技項(xiàng)目為“民政部科技成果創(chuàng)新獎(jiǎng)”的決定，滄浪區(qū)“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院被授予三等獎(jiǎng)，這是31個(gè)獲獎(jiǎng)單位中唯一的一個(gè)區(qū)級(jí)獲獎(jiǎng)單位。2.運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段和信息化平臺(tái)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率的成功范例面對(duì)人口老齡化狀況的嚴(yán)峻形勢(shì)和日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，結(jié)合本地實(shí)際，蘇州滄浪區(qū)于2003年在葑門街道首創(chuàng)了“居家養(yǎng)老”社區(qū)服務(wù)新理念。其顯著特點(diǎn)是將信息化引入居家養(yǎng)老服務(wù)，在國(guó)內(nèi)首先提出了虛擬養(yǎng)老院的概念，建立全方位的信息化的居家養(yǎng)老服務(wù)體系，形成了獨(dú)具特色的虛擬養(yǎng)老院服務(wù)模式。滄浪區(qū)“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院運(yùn)行以來，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。一是降低了養(yǎng)老成本。虛擬養(yǎng)老院大量節(jié)約土地、人力和管理成本。如果投資建設(shè)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老院，平均每個(gè)床位需15萬(wàn)元左右。虛擬養(yǎng)老院目前政府投資不足150萬(wàn)（含初期開發(fā)費(fèi)用），基本解決了4000多位老人的養(yǎng)老需求，成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老方式。二是提高了養(yǎng)老服務(wù)的效率。開辦一年多，累計(jì)完成工單總數(shù)24047張，完成精神關(guān)懷服務(wù)7701次，服務(wù)對(duì)象由252戶400余人增至2290戶3000余人；自費(fèi)需求人數(shù)從89人增至495人。[5]三是改善了養(yǎng)老對(duì)象的生活質(zhì)量。虛擬養(yǎng)老院更低的成本、更高的效率讓老年人足不出戶就能享受同等條件的人性化關(guān)愛與社會(huì)化服務(wù)，較好地解決了高齡、空巢、特困老人生活困難和缺乏精神慰藉的難題，滿足了老年人多樣化、個(gè)性化、多層次需求，提高了老年人的生活質(zhì)量?！疤摂M養(yǎng)老院”有效克服了原有居家養(yǎng)老的局限性，有效解決“空巢老人”居家養(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)等系列難題。實(shí)現(xiàn)了居家養(yǎng)老服務(wù)工作的便捷性、實(shí)效性、針對(duì)性，同時(shí)又因其服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)明確化、服務(wù)管理規(guī)范化、服務(wù)理念民本化、可操作性強(qiáng)、可控性強(qiáng)而具有普適性，故而極具實(shí)踐推廣價(jià)值，具有重要的范式意義。3.通過企業(yè)化管理和市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的一種探索與其他養(yǎng)老服務(wù)模式不同的是，蘇州滄浪區(qū)“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院屬于民辦非企業(yè)單位，虛擬養(yǎng)老院委托鼎盛物業(yè)管理有限公司作為主運(yùn)營(yíng)商，借助信息技術(shù)（電話、短信和網(wǎng)絡(luò)）和公司客戶資源的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老供需對(duì)接，通過整合社區(qū)服務(wù)企業(yè)加盟，培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，為居家老人提供標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、親情化的養(yǎng)老服務(wù)。蘇州滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院服務(wù)模式正成為“居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)品牌”，被越來越多的老人認(rèn)同和接受。滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院的實(shí)踐證明，在一個(gè)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)和人口眾多的國(guó)家要發(fā)展堪稱世界上最大的福利事業(yè)，只有引入準(zhǔn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)和政府的雙重優(yōu)勢(shì)。實(shí)現(xiàn)“管辦分離”，政府應(yīng)充當(dāng)掌舵者的身份，更多地致力于社會(huì)服務(wù)制度建設(shè)，實(shí)行有關(guān)規(guī)劃、政策的制定和完善，對(duì)服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行有效的管理和監(jiān)督，保證有關(guān)政策目標(biāo)、規(guī)劃的真正實(shí)現(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，大力發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)主運(yùn)營(yíng)商，建立企業(yè)化家政員隊(duì)伍，吸收自愿加入且具有良好信譽(yù)的社區(qū)經(jīng)營(yíng)戶加盟，建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。由于我國(guó)對(duì)老年人照料護(hù)理服務(wù)在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)還沒有條件走普遍福利化的道路，因而探索市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展之路來滿足養(yǎng)老服務(wù)的多元化需求顯得尤其重要和迫切。事實(shí)上，養(yǎng)老服務(wù)的排他性使其具有一定的可收費(fèi)性，這也為養(yǎng)老服務(wù)的產(chǎn)業(yè)化提供了基礎(chǔ)。目前從虛擬養(yǎng)老院發(fā)展的態(tài)勢(shì)看，養(yǎng)老服務(wù)正在從特定對(duì)象服務(wù)向普通市民服務(wù)拓展，自費(fèi)服務(wù)快速增加，服務(wù)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)份額不斷增大，養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。4.有助于養(yǎng)老服務(wù)政策體系的完善和研究養(yǎng)老服務(wù)政策屬于社會(huì)保障政策體系中較為薄弱的環(huán)節(jié)，現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策體系與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)實(shí)要求存在著明顯的差距。養(yǎng)老服務(wù)總體上還屬于特殊對(duì)象少數(shù)人享有的補(bǔ)缺型政策，而不是一種普遍享受和發(fā)展型的公共福利政策。如何使養(yǎng)老服務(wù)由補(bǔ)缺型向普惠型發(fā)展，以體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中社會(huì)政策注重公平、正義的價(jià)值追求；在提供的方式上進(jìn)行生產(chǎn)者和提供者的分離，實(shí)現(xiàn)政企分開，政事分離；如何培育養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)，打造養(yǎng)老服務(wù)的品牌；如何通過技術(shù)化和信息化手段加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，蘇州滄浪區(qū)進(jìn)行了積極的探索。作為一種區(qū)域性社會(huì)發(fā)展政策，蘇州的探索為更大區(qū)域和更高層級(jí)行政主體推行養(yǎng)老服務(wù)政策提供了經(jīng)驗(yàn)和啟示。另一方面，地方政府的積極探索也將推動(dòng)我國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)，加快養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)管理和公共服務(wù)政策立法的步伐。同時(shí)，對(duì)目前各地養(yǎng)老實(shí)踐探索過程中存在的諸如如何制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入居家養(yǎng)老市場(chǎng)；如何有效地甄別服務(wù)對(duì)象、合理科學(xué)地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)救助與社會(huì)福利的銜接，社會(huì)行政和社會(huì)服務(wù)中隱含的道德價(jià)值的判斷；界定和理順政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系；如何通過技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，形成公共服務(wù)復(fù)合供給機(jī)制等方面還需要進(jìn)行深入的研究和探討。三、從蘇州滄浪區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”實(shí)踐看居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)中存在的幾個(gè)難題1.居家養(yǎng)老服務(wù)的有效需求不足的問題居家養(yǎng)老服務(wù)的有效需求到底有多大？據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有失能老人1036萬(wàn)人、半失能老人2123萬(wàn)人，占老年人口總數(shù)的18.9%[6]，因家庭沒有能力照護(hù)，在社區(qū)也無法獲得照護(hù)，所以選擇去養(yǎng)老院；5%左右有特別需求的自理老人愿意過更好的養(yǎng)老生活，選擇去住豪華養(yǎng)老院，這屬于有特別需求的群體。去掉這兩部分人，剩下的76.1%的低齡老人和健康老人是居家養(yǎng)老服務(wù)的潛在服務(wù)對(duì)象，也是虛擬養(yǎng)老院的主要服務(wù)對(duì)象。要把這些潛在的服務(wù)對(duì)象變成現(xiàn)實(shí)的服務(wù)對(duì)象，必須改善和提高這些老人的經(jīng)濟(jì)收入。老年人中目前享受養(yǎng)老保障待遇的僅有5816萬(wàn)人（參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的離退休職工5304萬(wàn)人，全年領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民512萬(wàn)人），占全國(guó)老年人口總數(shù)的36.4%。換言之，全國(guó)目前仍有10173萬(wàn)60歲以上的老年人尚未被社會(huì)保障制度所覆蓋，其中農(nóng)村老年人占絕對(duì)比重[7]。進(jìn)而言之，在上億老年人特別是農(nóng)村老年人普遍無社會(huì)保障的情況下，要老年人為自己購(gòu)買服務(wù)，難度很大。由于各種各樣的原因，居家養(yǎng)老服務(wù)需求只是一種理論需求，而不是有效需求。因此，加快健全老年社會(huì)保障制度，特別是加大政府財(cái)政投入力度，是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)首要且基礎(chǔ)性的工作。從各地開展的居家養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)的實(shí)踐來看，居家養(yǎng)老在目前僅限于慈善助老工作和政府購(gòu)買服務(wù)，服務(wù)的面也比較窄，僅限于為特困老人提供家政服務(wù)，無法對(duì)一般需要老年人提供低價(jià)有償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)。目前的居家養(yǎng)老服務(wù)還處于補(bǔ)缺型階段而不是普惠型階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年9月，“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院正式運(yùn)作，從2007年9月到2008年9月，虛擬養(yǎng)老院服務(wù)對(duì)象由426人增加到1752人，增長(zhǎng)率為311.27%，雖然增長(zhǎng)速度很快，但僅占60周歲以上老人總數(shù)的3%。其中自費(fèi)用戶由84人增加到319人，僅占服務(wù)對(duì)象的18.21%。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，居家養(yǎng)老服務(wù)既包括政府購(gòu)買服務(wù)，也包括老年人為自己購(gòu)買服務(wù)。無論是政府購(gòu)買服務(wù)還是老年人為自己購(gòu)買服務(wù)，居家養(yǎng)老服務(wù)政策的主體是福利性政策，老年人享受的養(yǎng)老服務(wù)絕大多數(shù)為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。目前我國(guó)各地的實(shí)踐把居家養(yǎng)老服務(wù)僅僅局限于政府付費(fèi)的較小的范圍，把居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象定位于缺乏生活自理能力、經(jīng)濟(jì)困難、無子女或子女不能實(shí)施有效照顧的特殊困難老人；或者把居家養(yǎng)老服務(wù)看做完全的商業(yè)性行為，或者定位于少數(shù)有錢人。這兩種觀點(diǎn)和做法都是曲解了居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和本質(zhì)，也不符合居家養(yǎng)老服務(wù)的國(guó)際趨勢(shì)。從公共管理學(xué)的角度來看，居家養(yǎng)老服務(wù)作為社會(huì)公共服務(wù)的一部分，可分為福利性、公益性和營(yíng)利性三種服務(wù)類型。但其主體是福利性和公益性，而不是營(yíng)利性。2.如何進(jìn)一步優(yōu)化和完善養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容盡管蘇州虛擬養(yǎng)老院所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目多達(dá)53項(xiàng)，幾乎涵蓋日常生活照料的所有內(nèi)容。但主要是家政便民類和主動(dòng)問候類服務(wù)，這里的家政便民主要是指拖地、擦窗等家庭保潔類服務(wù)，買菜、做飯等日常生活照料類等方面的服務(wù)，這些服務(wù)占總服務(wù)項(xiàng)目的46.3%。主動(dòng)問候是話務(wù)員通過打電話的方式與老人溝通，占總服務(wù)項(xiàng)目的48.4%，其他幾種服務(wù)提供的較少。據(jù)調(diào)查，老年人最希望解決的是健康醫(yī)療問題和生活照料問題。老人認(rèn)為最困難的是缺乏便捷、價(jià)廉的養(yǎng)老生活服務(wù)（占41.22%）和養(yǎng)老醫(yī)療服務(wù)（占37.72%），以及找不到稱心的家政服務(wù)員或保姆（占24.93%）。目前為老人提供醫(yī)療保健、應(yīng)急支援等服務(wù)和家務(wù)助理服務(wù)不足，服務(wù)的覆蓋面有待拓寬，服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量有待規(guī)范和深化。虛擬養(yǎng)老院向老人提供的精神服務(wù)是：通過221養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)和老人進(jìn)行聊天，主動(dòng)問候老人。存在的問題是話務(wù)員通過系統(tǒng)進(jìn)行聊天，聊天的內(nèi)容大致相同；話務(wù)員以打電話的形式提供精神安慰方面的服務(wù)，由于不是面對(duì)面地進(jìn)行互動(dòng)，有些話務(wù)員和老人之間缺乏了解和信任感，彼此之間比較陌生，因而借助服務(wù)系統(tǒng)以通話的形式來問候和安慰老人，難以達(dá)到理想的效果，也難以得到老人的普遍認(rèn)同。目前居家養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)的內(nèi)容總體上還比較單一，提供的精神服務(wù)和心理慰藉只是形式上、淺層次的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，亟須從內(nèi)容上進(jìn)行豐富和拓展。從單一的家政服務(wù)，向涵蓋生活護(hù)理、日間照料、代辦采購(gòu)、陪醫(yī)送藥等多個(gè)方面，并逐漸延伸到心理慰藉等深層次關(guān)懷，使老年人在精神生活上得到更多的援助。要建立健全養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、生活照料、文化教育、權(quán)益保護(hù)等為老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)體系，夯實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)居家養(yǎng)老和社區(qū)發(fā)展相得益彰，實(shí)現(xiàn)由滿足保障性養(yǎng)老服務(wù)向提高老年人的生活品質(zhì)轉(zhuǎn)變。3.如何動(dòng)員社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)在我國(guó)現(xiàn)階段，由于國(guó)家還沒有足夠的財(cái)力確保全體老人養(yǎng)老服務(wù)的基本需求，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的供給嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)日益嚴(yán)峻的老齡化趨勢(shì)和日益增加的社會(huì)化養(yǎng)老需求。為了緩解養(yǎng)老需求與養(yǎng)老供給之間的不足，從而更好地滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求，各地探索了一些通過市場(chǎng)化手段、企業(yè)化管理、產(chǎn)業(yè)化道路發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的做法。例如公辦民營(yíng)、直接資助、服務(wù)合同、發(fā)放代金券（補(bǔ)貼）、政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)等模式。這些改革和探索取得了顯著的成效，但在實(shí)踐中遇到的一個(gè)棘手的難題便是如何動(dòng)員社會(huì)力量從事這些微利的養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)？從蘇州滄浪區(qū)的情況看，加盟虛擬養(yǎng)老院的居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和單位不是很多，商業(yè)性的社區(qū)服務(wù)業(yè)不是很樂意為老人提供服務(wù)。究其原因：一是因?yàn)槔麧?rùn)太少又要上門服務(wù)，太麻煩；二是與老人和服務(wù)機(jī)構(gòu)之間缺少互動(dòng)，彼此間沒有形成相互了解、相互信任的關(guān)系。在利潤(rùn)少又要上門服務(wù)、服務(wù)對(duì)象又不信任的情況下，加盟虛擬養(yǎng)老院的一些社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)的積極性不高。這樣就導(dǎo)致目前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展中的“馬太效應(yīng)”：愿意經(jīng)營(yíng)的企業(yè)越少，行業(yè)越是缺乏競(jìng)爭(zhēng)，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)就難以形成良性循環(huán)；行業(yè)越是無法形成競(jìng)爭(zhēng)，這一行業(yè)的發(fā)展越是受到制約。目前養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)較單一，缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，長(zhǎng)此以往，由于缺乏必要的外部壓力，非政府組織也容易形成壟斷，喪失了改進(jìn)服務(wù)的動(dòng)力，進(jìn)而影響工作效率和服務(wù)質(zhì)量。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展離不開國(guó)家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度的建立。包括對(duì)于低收入的高齡、獨(dú)居、失能等養(yǎng)老困難老年人，經(jīng)過評(píng)估，采取政府補(bǔ)貼的形式，為他們?nèi)胱○B(yǎng)老機(jī)構(gòu)或者接受社區(qū)、居家養(yǎng)老服務(wù)提供支持。同時(shí)，還要積極探索建立由政府主導(dǎo)的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)公司開辟長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。增強(qiáng)群眾長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)意識(shí)，減輕長(zhǎng)期高額護(hù)理費(fèi)用壓力。國(guó)家要從政策扶持上入手，在土地、稅收、用水、用電等方面提出了一系列優(yōu)惠扶持政策，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。4.居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)建立一支專業(yè)化、高素質(zhì)的居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍是提升居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，適應(yīng)居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的迫切需要。但是，由于目前我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)尚未形成，居家養(yǎng)老服務(wù)整體上還屬于政府補(bǔ)缺型的政策階段，居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)面臨諸多瓶頸。從管理隊(duì)伍來看，目前的狀況是街道一級(jí)的專職居家養(yǎng)老負(fù)責(zé)人，一般是民政干部或招聘人員，他們未受過專業(yè)訓(xùn)練，不具備社會(huì)工作的專業(yè)知識(shí)。從服務(wù)隊(duì)伍來看，目前的服務(wù)人員主要來自下崗工人和外來打工人員，其文化素質(zhì)總體偏低、專業(yè)技能缺乏、服務(wù)意識(shí)淡薄。這些服務(wù)員的實(shí)際工資處于社會(huì)臨時(shí)用工的最低工資水平，甚至還會(huì)低于這個(gè)水平，這對(duì)穩(wěn)定居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍非常不利[8]。不論是服