我國信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的政策研究

我國信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的政策研究

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，在世界進(jìn)入“基于信息資源”的信息社會(huì)之后，信息資源的重要性將更加突出，信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)已經(jīng)成為我國的重要發(fā)展戰(zhàn)略。在我國，信息資源已經(jīng)成為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源結(jié)構(gòu)中占有不可替代的重要戰(zhàn)略地位。黨和政府向來重視信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)問題。2004年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號(hào)），不僅明確了信息資源開發(fā)的重要意義、信息資源開發(fā)利用工作的指導(dǎo)思想、主要原則和總體任務(wù)，而且對(duì)未來一段時(shí)間我國信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的戰(zhàn)略安排做了精心部署。按照意見的精神，我國信息資源開發(fā)利用和服務(wù)策略主要有三部分組成，即政務(wù)信息資源開發(fā)利用、信息資源的公益性開發(fā)和利用、信息資源的商業(yè)性開發(fā)和利用。目前，信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)已經(jīng)成為世界各主要國家政府普遍關(guān)注的重要問題。然而，由于將要從事的是一項(xiàng)開創(chuàng)性工作，真正實(shí)現(xiàn)信息資源的公益性開發(fā)，尚面臨著一系列理論和實(shí)務(wù)操作上的困難。首先，從理論上講，關(guān)于信息資源開發(fā)利用和服務(wù)機(jī)制的理論基礎(chǔ)研究，目前尚處在探索階段，并無成體系的理論支撐。同時(shí)，從實(shí)務(wù)操作上看，我國正處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場機(jī)制和志愿性機(jī)制并不發(fā)達(dá)，社會(huì)公益性事業(yè)也正處在發(fā)展的初級(jí)階段。而且，由于國情不同，國外并無成熟的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒。因而，針對(duì)我國信息化面臨的艱巨任務(wù)和實(shí)際問題，設(shè)計(jì)出鼓勵(lì)和支持信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的政策框架，難度很大。本文在理論研究和實(shí)踐相結(jié)合的基礎(chǔ)上，從公共政策分析的角度，探討我國政府鼓勵(lì)和支持信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的基本目標(biāo)、方向和具體策略、工具。1信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)及其在信息資源戰(zhàn)略作用實(shí)現(xiàn)過程中的重要價(jià)值信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)，是指任何法人和自然人出于利他動(dòng)機(jī)，為使社會(huì)全體成員，或者是某些需要社會(huì)特別關(guān)照的特殊群體受益，而志愿對(duì)信息資源實(shí)施的開發(fā)利用和服務(wù)活動(dòng)過程?！靶畔①Y源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的基本功能是滿足社會(huì)成員對(duì)信息的基本需求”[1]。界定公益性開發(fā)利用和服務(wù)的主要標(biāo)準(zhǔn)在于：(1)主體廣泛性（信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的主體是各種社會(huì)組織和個(gè)人）；(2)志愿性（活動(dòng)性質(zhì)屬于社會(huì)志愿行為）；(3)公益性（活動(dòng)目的在于使社會(huì)整體受益）。信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)包括多種形式，如信息有序加工、信息調(diào)查開發(fā)、定題深加工開發(fā)、信息研究集成開發(fā)等。其中，信息有序加工是指有關(guān)主體對(duì)無序信息進(jìn)行整序加工，使其成為系統(tǒng)化和可利用的信息資源的過程；信息調(diào)查開發(fā)是指有關(guān)主體對(duì)處于運(yùn)動(dòng)狀態(tài)的零次信息進(jìn)行收集整理加工的過程；定題深加工開發(fā)是指有關(guān)主體自選或接受委托選題，進(jìn)行信息調(diào)研跟蹤并對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行研究預(yù)測以形成深加工信息產(chǎn)品與服務(wù)的過程；信息研究集成開發(fā)是指有關(guān)主體對(duì)信息資源進(jìn)行技術(shù)集成或多種信息內(nèi)容的集成，向社會(huì)提供信息數(shù)據(jù)庫產(chǎn)品或其他服務(wù)的過程。上述活動(dòng)成果有多種表現(xiàn)形式，如專題信息資料匯編、單位或產(chǎn)品名錄、年鑒、綜述與述評(píng)、研究預(yù)測報(bào)告、電子信息數(shù)據(jù)庫、信息咨詢服務(wù)、科技與政策查新、市場競爭情報(bào)調(diào)查、信用信息調(diào)查與評(píng)估和其他信息檢索工具等。信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)在信息資源戰(zhàn)略作用實(shí)現(xiàn)過程中具有重要價(jià)值。信息資源戰(zhàn)略作用的實(shí)現(xiàn)在相當(dāng)大的程度上需要依賴于公益性開發(fā)利用和服務(wù)工作。在信息社會(huì)，信息資源作為生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會(huì)財(cái)富，已經(jīng)成為與能源、材料資源同等重要的戰(zhàn)略資源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源結(jié)構(gòu)中具有不可替代的地位。而這種戰(zhàn)略作用的實(shí)現(xiàn)必須依賴于對(duì)信息資源的開發(fā)利用工作。信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)工作是信息資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的必要條件和主要途徑，離開了人類社會(huì)有目的的開發(fā)利用活動(dòng)，信息資源將無法實(shí)現(xiàn)其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展中的作用。在信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)的幾個(gè)基本形式中，公益性開發(fā)利用與服務(wù)工作占有重要地位。在現(xiàn)階段我國信息資源開發(fā)利用中，公益性開發(fā)利用與服務(wù)將具有特殊重要的地位，在信息資源戰(zhàn)略作用的實(shí)現(xiàn)過程中將具有不可替代的重要價(jià)值。信息資源公益性開發(fā)利用同政務(wù)信息資源開發(fā)利用、信息資源商業(yè)性開發(fā)利用并列構(gòu)成信息資源開發(fā)利用的三大基本途徑。在我國，占信息資源總量絕大部分的信息資源的公共物品屬性決定了對(duì)這部分信息資源開發(fā)利用與服務(wù)將主要是公益性的。加之公益性開發(fā)利用在單次使用價(jià)值不高，但容易共享、需要共享的信息資源開發(fā)利用方面具有顯著優(yōu)勢，而我國為社會(huì)公共所有的文學(xué)藝術(shù)、歷史文化、學(xué)術(shù)研究、農(nóng)業(yè)科技、宣傳教育、醫(yī)療衛(wèi)生保健、社會(huì)保障等領(lǐng)域信息資源中的大部分均具有這樣的特點(diǎn)，因此，公益性開發(fā)利用將無可替代地成為現(xiàn)階段我國信息資源開發(fā)利用的主要形式，在信息資源戰(zhàn)略作用的實(shí)現(xiàn)過程中具有不可替代的重要價(jià)值。充分認(rèn)識(shí)這種價(jià)值，不僅有利于信息資源公益性開發(fā)利用的發(fā)展，而且有利于促進(jìn)信息資源市場的發(fā)育和健康成長，有利于促進(jìn)政務(wù)信息資源的依法公開和更廣泛的社會(huì)應(yīng)用。近些年來，我國信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)工作取得了一定進(jìn)展，但總體水平還不高，這主要集中表現(xiàn)在：信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)的機(jī)制尚未理順；信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)還沒有成為各種社會(huì)組織和公民個(gè)人的法定權(quán)利與義務(wù)；各級(jí)人民政府在信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)過程中還存在著比較嚴(yán)重的缺位現(xiàn)象；信息資源開發(fā)利用與服務(wù)公益組織還沒有普遍建立和按照特有的機(jī)制正常運(yùn)營；企業(yè)等各種營利組織和其他非營利的互益性組織以及公民個(gè)人從事信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)活動(dòng)的積極性、創(chuàng)造性還沒有得到有力的支持和鼓勵(lì)；阻礙信息資源公益性開發(fā)利用與服務(wù)健康發(fā)展的各種制度性障礙還沒有得到比較徹底的清除。上述問題如果不能得到及時(shí)解決，勢必會(huì)嚴(yán)重制約我國信息資源開發(fā)利用與服務(wù)工作的整體發(fā)展水平，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展、和諧構(gòu)建形成阻礙。2我國政府鼓勵(lì)和支持信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的目標(biāo)定位信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)是當(dāng)代社會(huì)常見的一種現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)?？梢砸姷揭恍┙M織、團(tuán)體乃至個(gè)人收集、整理各種類型的信息并以各種方式免費(fèi)提供給社會(huì)。對(duì)此現(xiàn)象，各國政府通常給予的是象征性的鼓勵(lì)。而真正制定系統(tǒng)的政策措施，培育、推動(dòng)和促進(jìn)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)，似乎并不多見。那么，信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)究竟是一種什么性質(zhì)的社會(huì)活動(dòng)？政府是否應(yīng)該介入這個(gè)領(lǐng)域？如果介入，政府活動(dòng)的界限和準(zhǔn)則有哪些？在該領(lǐng)域政府的職能和目標(biāo)有哪些？筆者認(rèn)為，這是設(shè)計(jì)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策首先需要考慮的問題。信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)主要依靠的是志愿機(jī)制，其功能在于能彌補(bǔ)政府機(jī)制和市場機(jī)制的不足。鑒于志愿機(jī)制本身具有的缺陷、我國社會(huì)公益性事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀以及我國信息化的戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府有必要對(duì)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)進(jìn)行干預(yù)。但這并不意味政府必然在該領(lǐng)域起主導(dǎo)性作用。在目前的情況下，政府的職能主要是：(1)培育職能。即培育若干致力于信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的組織和團(tuán)體，幫助其提高從事信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的能力；(2)維護(hù)職能。即維護(hù)有利于信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的法律、制度和管理環(huán)境，為信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的發(fā)展提供合適的土壤；(3)支持職能。即政府在力所能及的情況下，運(yùn)用適當(dāng)?shù)恼吖ぞ撸谌谫Y、開發(fā)利用以及服務(wù)等環(huán)節(jié)上從事信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)機(jī)構(gòu)提供必要的資金、政策、技術(shù)和其他支持；(4)管理監(jiān)督職能。即對(duì)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作過程和效果進(jìn)行必要的監(jiān)督和管理。有關(guān)政府在信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)領(lǐng)域的地位和作用的確定，在理論上主要應(yīng)該考慮的因素是信息資源的屬性。而有關(guān)信息資源的屬性，目前經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策科學(xué)、公共管理學(xué)和信息科學(xué)的相關(guān)研究從不同角度進(jìn)行了有啟發(fā)意義的積極探索。而能直接作為政府公共政策理論支撐的理論觀點(diǎn)主要有兩個(gè)。一是新制度主義的物品屬性與制度安排理論。該理論的主要依據(jù)是資源和物品的“排他性”和“消費(fèi)上的競爭性”。其中，“排他性”反映的是物品被特定人所能占有的程度。如果某個(gè)／些消費(fèi)者很容易將其他人排除在消費(fèi)的范圍之外，我們就稱其為“排他性高的物品”；反之，則為“排他性低的物品”或“非排他性的物品”。排他性高的物品的例子在生活中隨處可見，大部分具有私人產(chǎn)權(quán)的物品都屬于這種物品；非排他性物品的典型例子如燈塔、牧場、陽光、國防等等?！案偁幮浴鄙婕暗氖俏锲返墓餐M(fèi)問題。對(duì)于某種物品而言，如果增加或減少其消費(fèi)者的數(shù)量，它的質(zhì)量和數(shù)量并不會(huì)減少或增加，我們就說該物品是“競爭性低的物品”；反之，就稱之為“競爭性高的物品”。前者的例子有燈光、道路、電視節(jié)目、信息等，后者涵蓋大部分日常生活用品。二是世界銀行有關(guān)社會(huì)服務(wù)制度安排之理論基礎(chǔ)的基本觀點(diǎn)。世界銀行關(guān)心的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施（包括信息資源）以何種方式提供才有效，而這取決于服務(wù)項(xiàng)目本身的三個(gè)特性，即“可測性”(measurability)、“信息不對(duì)稱”(informationasymmetry)的程度和“競爭性”(contestability)。其中，“可測性”指的是服務(wù)產(chǎn)出在何種程度上能為政策制定者所界定和觀察。可測量性高的服務(wù)更易于被監(jiān)控、審計(jì)和監(jiān)督；“信息不對(duì)稱”指的是有關(guān)服務(wù)提供績效的信息在何種程度上能為服務(wù)享用者或受益者（而非公共部門內(nèi)的首長）所獲得；“競爭性”指的是自其他供應(yīng)商的事實(shí)上的競爭程度或潛在的競爭可能性。市場的競爭性依賴于生產(chǎn)者進(jìn)入或退出的障礙。這些障礙包括“資產(chǎn)專用性”(SpecificCapital)或其他服務(wù)提供者生產(chǎn)的成本。以它們?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，可以將基礎(chǔ)服務(wù)分為六個(gè)類型。而信息資源開發(fā)利用和服務(wù)項(xiàng)目屬于競爭性高、可測性低且信息不對(duì)稱類型[2]。這兩種理論觀點(diǎn)，對(duì)于公益性信息資源的開發(fā)利用，具有很強(qiáng)的政策涵義。我國政府在信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)方面的主要職能目標(biāo)有：(1)培育信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的社會(huì)公益性機(jī)制與市場機(jī)制一樣，社會(huì)機(jī)制有別于政府且從政府之外產(chǎn)生。但是，這并不意味著社會(huì)機(jī)制的產(chǎn)生和發(fā)展是一種自然的過程。縱觀包括公益性組織在內(nèi)的非營利組織發(fā)展歷史，我們可以看到，任何一個(gè)時(shí)代、一個(gè)地區(qū)非營利事業(yè)的發(fā)展，都與該時(shí)代、該地區(qū)政府有關(guān)非營利社會(huì)事業(yè)的路線、方針和政策密切相關(guān)。美國著名的公共管理學(xué)者薩拉蒙(LesterSalamon)曾明確指出，與“市場失靈”、“政府失靈”一樣，社會(huì)機(jī)制也存在著“失靈”之處，如慈善的供給不足、慈善的特殊主義、慈善組織的家長式作風(fēng)和慈善的業(yè)余主義等等。其中，“慈善供給不足”的基本涵義是由于社會(huì)機(jī)制主要由人們的利他動(dòng)機(jī)而為，與社會(huì)需求相比，這種利他動(dòng)機(jī)總是相對(duì)不足，滿足不了社會(huì)的需要。因而，政府是否能設(shè)計(jì)特定的政策，激發(fā)、維持人們的利他心理，或者將人們的“自利心”轉(zhuǎn)化成“利他心”，實(shí)為社會(huì)非營利事業(yè)能否發(fā)展和壯大的關(guān)鍵?，F(xiàn)在，當(dāng)國人談到有關(guān)國家的非營利事業(yè)時(shí)，總是為其發(fā)展規(guī)模及其在社會(huì)中發(fā)揮的積極作用而羨慕不已。殊不知，某些國家非營利事業(yè)的發(fā)達(dá)，實(shí)際上與其政府對(duì)非營利組織采取的優(yōu)惠政策是密切相關(guān)的。例如，美國非營利事業(yè)的發(fā)展，主要來源于其《國內(nèi)稅法》第501條(C)款第3目有關(guān)“非營利組織享受減免稅收的優(yōu)惠”的規(guī)定。在大多數(shù)社會(huì)組織發(fā)展成熟的國家，非營利事業(yè)之所以得到相對(duì)充足的社會(huì)捐贈(zèng)，主要是由于政府實(shí)施“對(duì)于個(gè)人和企業(yè)向公益組織的捐贈(zèng)可以享受所得稅扣除和抵免”的政策。我國目前正處于深刻而廣泛的轉(zhuǎn)型時(shí)期。由于計(jì)劃時(shí)代“全能政府”的影響，社會(huì)非營利事業(yè)不甚發(fā)達(dá)，且基本上均屬于“官辦”、“官養(yǎng)”、“官管”性質(zhì)，行政化的味道很濃。改革開放以來，在建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的同時(shí)，政府也著手解決政府與社會(huì)的關(guān)系問題，注意到了社會(huì)（中介）組織的重要性，并從法制和管理環(huán)境等方面為社會(huì)機(jī)制的發(fā)展做了許多有益的工作。正是在這些政策的影響下，我國的非營利事業(yè)開始發(fā)展，在一些領(lǐng)域發(fā)揮了杰出的功能（如律師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)事務(wù)所），或產(chǎn)生了積極的社會(huì)影響（如中國青少年基金會(huì)創(chuàng)辦的“希望工程”）。但是，從總體來看，我國非營利事業(yè)仍很弱小，社會(huì)機(jī)制在社會(huì)資源配置方面的作用甚微。究其原因，在于我國政府目前缺乏一整套促進(jìn)、鼓勵(lì)非營利組織發(fā)展的法律和政策。因而，所謂“培育”職能，其主要目的就是政府在財(cái)政、稅收、人才、技術(shù)等方面采取非常規(guī)優(yōu)惠措施，積極催生、扶持公益性社會(huì)組織。政府履行好“培育”職能，對(duì)于信息資源的開發(fā)利用和服務(wù)來說，尤其重要。根據(jù)我們已經(jīng)掌握的資料，目前世界上尚無哪個(gè)國家對(duì)于專門從事信息資源開發(fā)利用和服務(wù)的非營利組織制定特定的政策。究其原因，從非營利組織缺乏從事信息資源開發(fā)利用和服務(wù)工作的傳統(tǒng)，專門從事這方面的組織很少。例如，國際非營利組織分類標(biāo)準(zhǔn)(TheInternationalClassificationofNonprofitOrganization，ICNPO)曾根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域?qū)⒎菭I利組織分為12類，即教育與學(xué)術(shù)研究、醫(yī)療、社會(huì)福利、文化與休閑、工商團(tuán)體和專業(yè)組織、住宅開發(fā)、國際事務(wù)、公民倡議議題、環(huán)境保護(hù)、慈善、宗教及其他，“信息資源開發(fā)利用和服務(wù)”并不位列其中，頂多可以歸于“其他”之中。這表明，若缺乏政府的積極“培育”，非營利組織乃至社會(huì)公益性機(jī)制將很難在信息資源開發(fā)利用和服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展起來。(2)創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)有利于信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)機(jī)制生存和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，支持信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的發(fā)展信息資源開發(fā)利用和服務(wù)機(jī)制不是在真空中成長的。若缺乏必要的環(huán)境條件，即使政府采取特殊優(yōu)惠措施“培育”了一些信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的社會(huì)組織，它們也可能在后來的惡劣環(huán)境中夭折。因而，在信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)方面，政府的第二個(gè)基本職能目標(biāo)就是創(chuàng)造和維護(hù)一個(gè)有利于信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)機(jī)制生存和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，支持信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。一般而言，我們可以將信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)機(jī)制的成長環(huán)境分為經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)和文化環(huán)境、法制環(huán)境和管理環(huán)境四個(gè)方面。社會(huì)文化環(huán)境主要指一個(gè)國家或地區(qū)的政治制度、文化宗教背景、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r和科技水平、非營利事業(yè)的發(fā)展傳統(tǒng)和水平等等。信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)除了具有資本密集、技術(shù)密集、知識(shí)密集、人才密集等行業(yè)特征外，還具有以信任為主的社會(huì)資本密集這個(gè)特征。因而，信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的發(fā)達(dá)，不僅體現(xiàn)著當(dāng)代最先進(jìn)的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，體現(xiàn)著先進(jìn)的政治文明，也體現(xiàn)著開放互信的社會(huì)文化和高度發(fā)達(dá)的社會(huì)機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，對(duì)信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)具有關(guān)鍵性影響的是信息經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度。信息經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，人們對(duì)信息價(jià)值的認(rèn)知度、需求度越高，信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)就愈有用武之地，人們對(duì)其價(jià)值和作用的認(rèn)同感就愈強(qiáng)。法制環(huán)境是那些影響和限制信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的法律、法規(guī)以及與之相配套的政策。而其中涉及到的主要法規(guī)是知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)法、平衡政府機(jī)密與公眾利益間關(guān)系的政府信息保密法和政府信息公開法、平衡信息自由流動(dòng)與企業(yè)商業(yè)秘密以及個(gè)人信息隱私間關(guān)系的數(shù)據(jù)保護(hù)或隱私權(quán)保護(hù)法、信息標(biāo)準(zhǔn)立法、信息組織就其提供的信息內(nèi)容服務(wù)應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)的法律責(zé)任等。它們既為信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)活動(dòng)劃定了基本的活動(dòng)界線，也為其提供了基本的保障。管理環(huán)境主要包括政府相關(guān)的管理措施（如登記制度、準(zhǔn)入規(guī)則、價(jià)格規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則、質(zhì)量規(guī)則、市場信用規(guī)則等）、管理水平以及二者對(duì)從事信息資源公益性開發(fā)的組織和個(gè)人業(yè)務(wù)活動(dòng)的影響，如信息資源的采集難易度、政府對(duì)現(xiàn)有規(guī)則的執(zhí)行力度、對(duì)組織和個(gè)人的合法權(quán)益能否提供有效的保護(hù)等。以上每一種環(huán)境要素，均對(duì)信息資源開發(fā)利用和服務(wù)具有主要的影響。但是，若從其影響的直接性和政府對(duì)其的控制能力而言，法制環(huán)境和管理環(huán)境的優(yōu)化無疑是政府應(yīng)該著重努力的方向。(3)加強(qiáng)對(duì)信息資源社會(huì)公益性開發(fā)利用和服務(wù)事業(yè)的管理和監(jiān)督除了培育和環(huán)境維護(hù)之外，政府也應(yīng)對(duì)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)工作承擔(dān)一定的管理和監(jiān)督職責(zé)。為了保證信息資源最終消費(fèi)者的權(quán)益，保證信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的公益性宗旨的實(shí)現(xiàn)，政府需要對(duì)從事專門從事信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的組織以及那些由一般性非營利組織、企業(yè)乃至個(gè)人進(jìn)行的信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作進(jìn)行嚴(yán)格的管理和監(jiān)督。這些管理和監(jiān)督，表面上看是對(duì)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的限制，同時(shí)我們也可以看做是對(duì)其的保障。譬如，通過對(duì)專門從事信息資源開發(fā)利用和服務(wù)公益性社會(huì)組織的資格管理，將有助于建立和維護(hù)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的秩序；而對(duì)信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，也有助于這些項(xiàng)目的良好運(yùn)作。3我國政府鼓勵(lì)和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的基本框架信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)的主體是民間的公益性組織、一般非營利組織、企業(yè)乃至個(gè)人，政府鼓勵(lì)和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的實(shí)質(zhì)就是要與這些主體合作。我們將政府與這些主體合作的基本方式稱為“制度安排”。因而，政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)是政府在各個(gè)階段的職能及其與社會(huì)主體之間的制度安排，而非探討各種可能的制度安排。若從項(xiàng)目的運(yùn)作角度看，從“決策和融資”及“開發(fā)利用和服務(wù)”兩個(gè)職能來概括信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)工作是可行的。但是，信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)工作的主要內(nèi)容是獲取信息資源，目前的信息資源又主要為政府所有，因而，在設(shè)計(jì)信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的環(huán)節(jié)時(shí)，我們可以將“信息資源的獲取”（以下簡稱“信息源”）作為一個(gè)重要的環(huán)節(jié)。這樣，我們可以將信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的運(yùn)作分為三個(gè)階段，即(A)融資；(B)信息源；(C)開發(fā)利用和服務(wù)。在每個(gè)階段，政府均可從培育、維護(hù)、支持和管理監(jiān)督四個(gè)方面進(jìn)行考慮，并選擇適當(dāng)?shù)恼吖ぞ?，具體如表1。根據(jù)這個(gè)框架，除了政策的法律、政策依據(jù)和目標(biāo)之外，信息資源的開發(fā)利用政策主要結(jié)構(gòu)如下：(1)公益性信息資源開發(fā)資格認(rèn)定和管理公益性組織資格。專門從事信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)的公益性組織（信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)）享受優(yōu)惠政策。因而，需要對(duì)其進(jìn)行資格認(rèn)定。公益性項(xiàng)目資格。一般非營利組織、企業(yè)單位和自然人也可從事信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)，其所開展的項(xiàng)目也享受相應(yīng)的優(yōu)惠政策，但需對(duì)其項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)定。(2)政務(wù)信息源的提供政務(wù)信息以公開為原則，以不公開為例外；不得歧視；政府與每一信息內(nèi)容服務(wù)企業(yè)簽訂的信息提供合同，必須在政府信息網(wǎng)站上明示，以便其他企業(yè)也能取得相同機(jī)會(huì)；需要控制經(jīng)營者數(shù)目的信息內(nèi)容服務(wù)，政府應(yīng)公開指標(biāo)，或公開拍賣許可證的方式，防止幕后交易；僅僅收取信息媒介制作、加工、儲(chǔ)存和傳輸?shù)馁M(fèi)用，不對(duì)信息本身收費(fèi)（或政府不收取任何費(fèi)用）。(3)環(huán)境和知識(shí)產(chǎn)權(quán)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、個(gè)人隱私信息和商業(yè)機(jī)密信息保護(hù)的一般原則；知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)對(duì)公益性開發(fā)利用的特殊規(guī)定。(4)優(yōu)惠政策確定對(duì)符合信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)資格的組織和資格，給予各種政策優(yōu)惠和支持。4我國政府鼓勵(lì)和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的主要工具4.1政策工具的基本理論政策工具是政府用以實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)的活動(dòng)方式。一般而言，政府的政策工具主要有四類：(1)無條件的金錢支付，其目的包括為政府的最終資助對(duì)象提供好處，包括政府財(cái)政補(bǔ)貼（稅收優(yōu)惠）和政府采購等等；(2)提供物品和服務(wù)，包括信息；(3)法律保護(hù)，如專利、擔(dān)保、免除義務(wù)等，其目的在于減少活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，降低成本或刺激活動(dòng)，具體形式有貸款擔(dān)保、價(jià)格支持、免稅等；(4)限制／懲罰，即強(qiáng)迫某人為或不為某些活動(dòng)，包括管制、刑法等。不同的政策工具具有不同的性質(zhì)，并因此具有不同的作用和效果。譬如，若從政策目標(biāo)群體的實(shí)際受益而言，財(cái)政補(bǔ)貼和減免稅收是一樣的。但是，由于財(cái)政補(bǔ)貼屬于“軟性”的政策工具，且采取的給予權(quán)利的方式。而減免稅收則屬于“硬性”的工具，采取的是“免除義務(wù)”的方式，二者對(duì)政策目標(biāo)群體的激勵(lì)作用是不一樣的。一般而言，財(cái)政補(bǔ)貼的激勵(lì)效果更加直接、明顯。因而，研究并選擇合適的政策工具，是政府鼓勵(lì)和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。政策工具的選擇主要應(yīng)符合以下五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：(1)在任何情況下，必須在對(duì)所有能完成工作任務(wù)的被選工具進(jìn)行比較審查的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要求是對(duì)治理工具選擇的程序進(jìn)行審查。也就是說，治理工具的選擇必須是理性的。這就要求：確定所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；界定所有能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)定目標(biāo)的治理工具；估計(jì)每種治理工具可能會(huì)帶來的結(jié)果；選擇那個(gè)最確定、能最大程度獲益或付出最小的治理工具。(2)治理工具應(yīng)該與工作任務(wù)相匹配。由于沒有在任何情境中均有效能的工具，因而政府應(yīng)該了解哪一種情境中最適合哪一種工具。譬如，當(dāng)政府面對(duì)的是組織網(wǎng)絡(luò)時(shí)，勸說、指導(dǎo)和一般性的標(biāo)準(zhǔn)比直接的行動(dòng)或官方權(quán)威更加有效；如果政府的目標(biāo)是引導(dǎo)自愿性的行動(dòng)而非服從時(shí)，運(yùn)用權(quán)威來進(jìn)行命令或禁止似乎不太合適；對(duì)于那些再分配的任務(wù)，最好采用“硬性的”管制工具；當(dāng)政府在某個(gè)特定的環(huán)境中采用了多重性質(zhì)的工具時(shí)，再增加其他的工具，這些工具的效果可能為零甚至是負(fù)面。(3)治理工具的選擇不能是“野蠻的”，它必須符合某些道德準(zhǔn)則（如正義、公平等）。(4)經(jīng)濟(jì)，即最小程度地耗費(fèi)政府的資源。經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)很多，至少應(yīng)滿足以下要求：將政府為完成特定任務(wù)所需的努力、花費(fèi)和人力資源最小化；盡量使用“偶然耗盡的資源”（如權(quán)威和信息資源），盡量避免“本質(zhì)上容易耗盡的資源”（組織資源和資財(cái)資源）；盡量使用低約束的工具（如信息和資財(cái)），盡量不使用高約束的工具（如組織和權(quán)威工具）；盡量使用“方向性”的工具，而非“無方向性的”工具。(5)管理的難易程度或執(zhí)行難易程度。管理上的難易程度涉及的是項(xiàng)目運(yùn)作的難度。工具愈復(fù)雜，行動(dòng)者之間愈是分散，就愈難管理。有些工具盡管在理論上的效能和效率很高，但是由于很難管理，因而很難付諸實(shí)施。4.2我國政府鼓勵(lì)和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)政策的主要工具根據(jù)以上理論成果，結(jié)合我國的政策工具使用的傳統(tǒng)和政府資源的現(xiàn)狀，在鼓勵(lì)和支持信息資源的公益性開發(fā)利用和服務(wù)方面，可以考慮采取的政策工具主要有：(1)開創(chuàng)基金。適用于那些純公益性組織以及一般非營利組織、企業(yè)和自然人的信息資源公益性資源開發(fā)利用和服務(wù)項(xiàng)目的啟動(dòng)。(2)項(xiàng)目基金。政府開列信息資源公益性開發(fā)利用目錄，對(duì)目錄中的項(xiàng)目配置一定數(shù)額或比例的政府基金。(3)財(cái)政補(bǔ)貼（稅收優(yōu)惠）。對(duì)信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)項(xiàng)目，進(jìn)行一定的財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠。(4)貸款?？梢钥紤]對(duì)信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)組織和項(xiàng)目提供無息或低息貸款。(5)項(xiàng)目委托合同。對(duì)于那些由政府負(fù)責(zé)的信息資源開發(fā)利用和服務(wù)項(xiàng)目，優(yōu)先以合同的方式委托給公益性組織來承擔(dān)，以提高其從事信息資源開發(fā)和服務(wù)的能力。(6)政府采購。對(duì)于信息資源公益性開發(fā)利用和服務(wù)所產(chǎn)生的衍生產(chǎn)品和服務(wù)，政府在購買同類產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)，優(yōu)先從公益性組織和非營利性組織那里購買。(7)有條件給予。對(duì)于某些信息源，政府可以無償給予一般非營利組織、企業(yè)組織和個(gè)人，同時(shí)要求其進(jìn)行某種程度的公益性開發(fā)和服務(wù)。(8)信息指導(dǎo)。定期或不定期編制政府開列信息資源公益性開發(fā)利用目錄策，引