政府審計(jì)雙向管理模式研究

政府審計(jì)雙向管理模式研究

一、政府審計(jì)雙向管理模式的基礎(chǔ)（一）政府審計(jì)行政管理的基礎(chǔ)在我國，全國人民代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)。為確保政府審計(jì)的獨(dú)立性與權(quán)威性，應(yīng)該將政府審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于人民代表大會(huì)，但目前我國的人民代表大會(huì)并不直接涉及具體的管理工作，其實(shí)際的管理權(quán)力較弱。相反，恰恰是作為國家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)的政府，扮演著國家最高管理機(jī)構(gòu)的角色，它承擔(dān)著國家整體規(guī)劃的制定，對整個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展全過程進(jìn)行調(diào)控，對各個(gè)部門執(zhí)行國家發(fā)展規(guī)劃、履行其各自職責(zé)的情況進(jìn)行監(jiān)督、管理等全方位的管理職責(zé)。而政府審計(jì)部門的工作與政府各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作是緊密相連的。審計(jì)部門若是退出政府序列，成為由人大監(jiān)督，將審計(jì)監(jiān)督職能司法化，勢必形成審計(jì)執(zhí)法與國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)督的脫節(jié)。再者，我國現(xiàn)有法律的80%由政府執(zhí)法部門執(zhí)行，審計(jì)監(jiān)督若是脫離了政府的領(lǐng)導(dǎo)和其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門和單位的協(xié)調(diào)配合，將很難有效開展工作，也可能會(huì)失去行政監(jiān)督的特性——積極性和主動(dòng)性。因此，只有將政府審計(jì)建立在行政管理的基礎(chǔ)上，由行政部門對其進(jìn)行管理，并借助于我國行政管理的強(qiáng)制力，才能保障政府審計(jì)對政府機(jī)構(gòu)及其人員的審計(jì)工作順利進(jìn)行。（二）政府審計(jì)職業(yè)化管理的基礎(chǔ)政府審計(jì)機(jī)關(guān)主要是涉及財(cái)政和公共資金的領(lǐng)域，對所管轄的審計(jì)對象實(shí)施審計(jì)，其管理職能相對較弱，業(yè)務(wù)性質(zhì)比較明顯。政府審計(jì)人員雖然在性質(zhì)上屬于國家公務(wù)員，但他們所從事的是專業(yè)的經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作。在審計(jì)的全過程中，首先，要求審計(jì)者必須掌握會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律、稅務(wù)等專業(yè)的審計(jì)技能。其次，要求政府審計(jì)工作者要嚴(yán)守獨(dú)立和謹(jǐn)慎。為了確保審計(jì)結(jié)果的客觀公正性，政府審計(jì)者必須在形式上和實(shí)質(zhì)上獨(dú)立于經(jīng)濟(jì)責(zé)任受托人。第三，要求審計(jì)人員遵循審計(jì)準(zhǔn)則和職業(yè)道德規(guī)范，即審計(jì)人員在執(zhí)行審計(jì)時(shí)必須持有合理的職業(yè)謹(jǐn)慎態(tài)度，其行為必須遵守公認(rèn)審計(jì)準(zhǔn)則和職業(yè)道德規(guī)范。由此可見，政府審計(jì)人員在行業(yè)服務(wù)的專業(yè)性質(zhì)上類似于社會(huì)審計(jì)師，這就為政府審計(jì)的職業(yè)化管理奠定了基礎(chǔ)。二、政府審計(jì)雙向管理模式的可行性政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深化賦予了政府審計(jì)新的使命，為了充分發(fā)揮政府審計(jì)的職能，必須建立一個(gè)高效的政府審計(jì)管理模式來保證審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力地位和提高審計(jì)的質(zhì)量與效率。政府審計(jì)自身的行業(yè)特征決定了政府審計(jì)既有國家權(quán)力行使權(quán)，又具有遵循職業(yè)規(guī)范的約束；審計(jì)機(jī)構(gòu)既是國家機(jī)關(guān)組織，又是審計(jì)行業(yè)的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)；審計(jì)人員既是國家公務(wù)員，同時(shí)也是政府審計(jì)行業(yè)中的職員。因此，政府審計(jì)的職能和政府審計(jì)師的工作行業(yè)性質(zhì)，為政府審計(jì)的“行政管理+職業(yè)化管理”雙向管理模式提供了可行性。在具體的管理中，行政管理和職業(yè)化管理兩者的關(guān)系是平行的，即在確保政府審計(jì)組織的獨(dú)立性方面主要以行政管理為主；在對審計(jì)質(zhì)量的控制方面，根據(jù)政府審計(jì)行業(yè)的特性，加入審計(jì)質(zhì)量的有效管理模式——職業(yè)化管理，彌補(bǔ)政府審計(jì)單一行政管理模式因缺乏有效審計(jì)質(zhì)量管理機(jī)制而導(dǎo)致的不足，從而有效地保證審計(jì)質(zhì)量的提高。三、政府審計(jì)雙向管理模式的要求（一）政府審計(jì)行政管理的要求從“服務(wù)型”政府的治理理念出發(fā)，建立的政府審計(jì)行政管理必須要符合以下幾點(diǎn)要求：一是要能確保政府審計(jì)的權(quán)力地位和獨(dú)立性，只有政府審計(jì)的權(quán)力和獨(dú)立性得到保證，政府審計(jì)才能真正有效地做到對權(quán)力的制約和監(jiān)督：二是要以公民為中心，公民對政府審計(jì)的認(rèn)同、支持和擁護(hù)是政府審計(jì)合法性的來源和基礎(chǔ)，也是政府審計(jì)事業(yè)取得成功的保證：三是開放和透明的行政管理，從民主政治的角度看，知情權(quán)是公民的基本權(quán)利，也是公民其他權(quán)利能否得到保證和實(shí)現(xiàn)的一個(gè)基本前提。政府審計(jì)的行政管理模式，必須要為公民了解政府的信息提供機(jī)會(huì)和途徑，保證公民獲得政府受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況；四是法制化的行政管理，法制化意味著秩序，意味著政府審計(jì)要依照憲法和法律的規(guī)定行事，也意味著政府審計(jì)的公共權(quán)力受到監(jiān)督和制約，政府審計(jì)部門和審計(jì)人員只有遵守憲法和法律才能真正得到社會(huì)的信賴。（二）政府審計(jì)職業(yè)化管理的要求實(shí)行政府審計(jì)職業(yè)化制度的目的是為了建立一支高素質(zhì)的審計(jì)專業(yè)隊(duì)伍，以提高審計(jì)工作的權(quán)威性和工作質(zhì)量，確保審計(jì)工作在國家政治經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要達(dá)到此目的，政府審計(jì)職業(yè)化管理首先要求政府審計(jì)人員的職業(yè)資格設(shè)置必須要與審計(jì)工作相適應(yīng)；其次要依法確定審計(jì)人員責(zé)、權(quán)、利；第三注意職責(zé)與能力的匹配。實(shí)行職業(yè)化制度的成敗，關(guān)鍵在于相關(guān)人員是否稱職勝任。只有嚴(yán)格把握各級(jí)審計(jì)人員的質(zhì)量，確保其能力適應(yīng)所定職級(jí)的工作要求，才能使這一制度真正發(fā)揮作用。四、政府審計(jì)雙向管理模式的構(gòu)建（一）政府審計(jì)行政管理模式的改革1.建立委托制下的“垂直型”政府審計(jì)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制鑒于我國目前政府審計(jì)行政管理體制的弊端，主要是地方審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的矛盾，弱化了政府審計(jì)主體的獨(dú)立性。從我國的實(shí)際國情出發(fā)，將政府審計(jì)機(jī)關(guān)直接由人民代表大會(huì)委托給政府最高行政長官管理。在具體的行政管理中，從工作的有效性和利益的代表性出發(fā)，變地方審計(jì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制為單一的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，由國家最高行政長官領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)署直接對其進(jìn)行管理。將地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)人員的配備、工作的安排、經(jīng)費(fèi)的調(diào)撥都由審計(jì)署直接管理，使地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)從地方行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍內(nèi)脫離出來，在業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)，以此確保政府審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。2.強(qiáng)化政府審計(jì)行政道德建設(shè)在“服務(wù)型”政府下，政府審計(jì)人員的主要身份還是國家公務(wù)員，因此政府審計(jì)人員在審計(jì)工作中首先要擺正同人民群眾的關(guān)系，牢固樹立公仆意識(shí)，全心全意為人民服務(wù)。同時(shí)，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)既是國家權(quán)力的監(jiān)督機(jī)關(guān)，更是人民群眾的服務(wù)機(jī)關(guān)，既要依法行政，發(fā)揮其對經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督職能，更要自覺為人民服務(wù)，防止把管理與服務(wù)對立起來。其次，要堅(jiān)持一切從人民利益出發(fā)，一切為人民負(fù)責(zé)。各級(jí)審計(jì)人員要把為人民謀利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，時(shí)時(shí)處處事事以人民的利益為重，做到個(gè)人利益服從集體利益，局部利益服從整體利益，眼前利益服從長遠(yuǎn)利益。3.加快政府審計(jì)法律法規(guī)體系的制定與完善目前審計(jì)準(zhǔn)則還落足在形式和程序的規(guī)范上，對內(nèi)在質(zhì)量和內(nèi)容的規(guī)范注重還不充分，審計(jì)評(píng)價(jià)處于模糊定位階段，沒有量化標(biāo)準(zhǔn)使得審計(jì)質(zhì)量因?qū)徲?jì)人員業(yè)務(wù)水平的差距和思維方式不同而難以達(dá)到理想的要求，對審計(jì)質(zhì)量的考核和控制，因無硬件性的衡量標(biāo)準(zhǔn)而流于形式。另外，在我國現(xiàn)有的法律中，沒有對審計(jì)機(jī)關(guān)與承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)法律責(zé)任的界定。由于缺少法律的責(zé)任界定，導(dǎo)致審計(jì)組織職責(zé)不明確，工作人員行為隨意，權(quán)限不清，行政活動(dòng)任意無序，效率低下。因此，要盡快完善我國政府審計(jì)法律法規(guī)體系，在相關(guān)的審計(jì)法規(guī)中規(guī)定政府審計(jì)人員應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，以法律的形式，約束政府審計(jì)人員的行為，以此來加強(qiáng)政府審計(jì)的行政管理，規(guī)范政府審計(jì)行為。（二）政府審計(jì)職業(yè)化管理模式的建立1.建立政府審計(jì)的準(zhǔn)入和考核機(jī)制審計(jì)人員是審計(jì)工作的具體執(zhí)行者和操作者，自始至終都主導(dǎo)著整個(gè)審計(jì)過程，其能力高低直接關(guān)系到審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量的好壞和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的大小。目前，我國審計(jì)署已經(jīng)制定了審計(jì)人員的準(zhǔn)入制度，明確規(guī)定凡是進(jìn)入審計(jì)機(jī)關(guān)的人員必須通過考試。在這個(gè)基礎(chǔ)上建立和完善政府審計(jì)師資格考試制度，實(shí)行政府審計(jì)師資格認(rèn)證制度。政府審計(jì)師資格的取得，必須通過嚴(yán)格的審計(jì)專業(yè)知識(shí)和相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí)考試，考試合格者，由國家審計(jì)署頒發(fā)執(zhí)業(yè)資格證書。從事政府審計(jì)工作的審計(jì)人員必須要獲得政府審計(jì)師資格證書，此證書是從事政府審計(jì)工作的人員必須具備的任職資格證書。在將來時(shí)機(jī)成熟時(shí)，可設(shè)注冊政府審計(jì)師稱號(hào)，組織注冊政府審計(jì)師統(tǒng)一考試，屆時(shí)注冊政府審計(jì)師將成為同注冊會(huì)計(jì)師一樣成為社會(huì)公認(rèn)的、令人矚目的職業(yè)。另外，為防范和控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，保證高質(zhì)量的審計(jì)結(jié)果，在建立政府審計(jì)準(zhǔn)入機(jī)制的同時(shí)，還必須建立一套嚴(yán)格的政府審計(jì)質(zhì)量考核機(jī)制。考核機(jī)制應(yīng)明確考核的標(biāo)準(zhǔn)、考核的內(nèi)容和考核結(jié)果的處理等方面的內(nèi)容。并以此機(jī)制定期地對審計(jì)組織和人員進(jìn)行考核，審計(jì)師職級(jí)的升降就應(yīng)以考核的結(jié)果來決定。2.建立政府審計(jì)的責(zé)任界定機(jī)制建立審計(jì)質(zhì)量考核機(jī)制的目的是提高審計(jì)質(zhì)量，否則，質(zhì)量考核機(jī)制必然會(huì)形同虛設(shè)。當(dāng)前我國的《刑法》、《審計(jì)法》對政府審計(jì)事故應(yīng)當(dāng)由誰來承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)什么責(zé)任，并沒有明確的規(guī)定。而且在我國傳統(tǒng)文化中一直就流行“重教輕罰”的觀念，體現(xiàn)在行政權(quán)力運(yùn)行中，就是情感化和非程序化的責(zé)任追究和處罰方式，其結(jié)果在政府審計(jì)過程中審計(jì)人員不遵守準(zhǔn)則和規(guī)范，即使發(fā)生重大失職行為，都能大事化小，小事化了，最終平安無事。所以，在制定審計(jì)質(zhì)量考核的基礎(chǔ)上，必須要建立與之配套的審計(jì)責(zé)任界定機(jī)制，頒布《審計(jì)事故責(zé)任認(rèn)定辦法》，詳細(xì)規(guī)定對于什么審計(jì)事件需要承擔(dān)責(zé)任以及承擔(dān)什么樣的責(zé)任，以此作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任鑒定中心的鑒定依據(jù)，明確審計(jì)事故責(zé)任人，并對其進(jìn)行相應(yīng)的處罰。3.建立政府審計(jì)的激勵(lì)與約束機(jī)制我國政府審計(jì)人員的經(jīng)費(fèi)主要來源于政府財(cái)政，從政府財(cái)政物質(zhì)稀缺的角度看，政府對政府審計(jì)人員的需要是有限的，尤其是物質(zhì)的需要更為有限。政府審計(jì)人員不可能像社會(huì)CPA一樣有很高的工資收入、福利和更多的物質(zhì)享受。另外，從政府審計(jì)師工作的性質(zhì)看，作為國家公務(wù)員是一支以管理國家、治理國家為己任的精英隊(duì)伍，他們往往以成就感為導(dǎo)向，政府審計(jì)師的事業(yè)心、成就感是政府審計(jì)保持活力和效率的重要源泉。精神激勵(lì)能夠在較高層次上調(diào)動(dòng)政府審計(jì)師工作的積極性，激勵(lì)的深度也越大，維持的時(shí)間也越