教師權(quán)益行政救濟(jì)中的問題與對(duì)策

教師權(quán)益行政救濟(jì)中的問題與對(duì)策

目前，學(xué)校及教育行政主管部門侵犯教師合法權(quán)益現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，教師權(quán)益維護(hù)難的局面并未得到根本的改觀，教師權(quán)益維護(hù)難仍是廣大教師之痛。而教師權(quán)益行政救濟(jì)無疑是教師權(quán)益維護(hù)的重要環(huán)節(jié)。行政救濟(jì)機(jī)制包括行政申訴、行政復(fù)議和行政訴訟機(jī)制。但目前教師行政救濟(jì)方面存在著較多的障礙。本文擬對(duì)我國教師權(quán)益行政救濟(jì)中存在的問題進(jìn)行剖析，并探討完善教師權(quán)益行政救濟(jì)機(jī)制的對(duì)策。一、教師權(quán)益行政救濟(jì)中存在的問題(一)教師人事改革立法滯后，部分地方教育主管部門越權(quán)介入和干預(yù)教師聘任，教師權(quán)益行政救濟(jì)法律適用陷于困惑和混亂隨著事業(yè)單位聘用制改革的深入，現(xiàn)有的法律法規(guī)及政策已明顯滯后。已有的教師聘任制政策文件比較分散，缺乏系統(tǒng)化，教師聘任制缺乏可操作性強(qiáng)的全國性統(tǒng)一規(guī)范，并且一些地方教育主管部門對(duì)教師聘任制認(rèn)識(shí)不夠，越權(quán)介入和干預(yù)學(xué)校聘任教師，侵犯教師權(quán)益。比如，按照《教師法》的規(guī)定，聘任合同應(yīng)當(dāng)由學(xué)校與教師雙方簽訂。但一些地方政府卻直接與教師簽訂合同。[1]甚至出現(xiàn)一些地方教育行政部門越權(quán)限制教師受聘權(quán)的現(xiàn)象。比如株洲教師尹建庭因提出“讀書是為掙大錢娶美女”的“怪論”，被株洲市教育局對(duì)其作出“株洲市(含五縣市區(qū))內(nèi)所有學(xué)校不得聘用尹建庭當(dāng)教師”的處理意見。尹建庭訴至法院。法院經(jīng)審理認(rèn)為：聘用教師屬學(xué)校的自主權(quán)，被告株洲市教育局超越行政職權(quán)，并判決撤銷株洲市教育局對(duì)尹建庭的限聘處理。[2]我國教師法律身份至今未得到明確，教師既未歸入公務(wù)員的范圍，也不在《勞動(dòng)法》明確規(guī)定的勞動(dòng)者范疇之內(nèi)。由此，導(dǎo)致教師權(quán)益行政救濟(jì)法律適用上陷于困惑和混亂的局面。尤其是，教師人事爭(zhēng)議是否應(yīng)當(dāng)適用《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》一直是教師聘任爭(zhēng)議處理中的焦點(diǎn)問題。當(dāng)《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》和事業(yè)單位人事管理規(guī)定出現(xiàn)不一致時(shí)，教師往往更愿意主張自己是勞動(dòng)者，以《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定來維權(quán)；而學(xué)校一方往往主張教師是事業(yè)單位工作人員，以種種理由主張《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》不適用于教師。行政主管部門和法院面對(duì)雙方各有其理的陳辭，也往往難下抉擇。(二)教師權(quán)益行政申訴和復(fù)議在受理范圍、機(jī)關(guān)、程序和期限等方面不完善第一，行政復(fù)議的受案范圍較窄。行政申訴的受案范圍比較寬，對(duì)于大部分學(xué)校及行政部門侵害教師權(quán)利的行為，教師基本都可以提起行政申訴。而行政復(fù)議的受案范圍則較之行政申訴要窄的多，僅限于對(duì)侵犯教師人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，而學(xué)校對(duì)教師的大部分所謂內(nèi)部管理行為，比如對(duì)教師的記過、警告處分等處罰，則被排除在行政復(fù)議的范圍。第二，《教師法》沒有對(duì)受理教師申訴和復(fù)議的行政機(jī)關(guān)做出明確規(guī)定。很多地方的教育行政部門及其他政府機(jī)關(guān)尚沒有建立獨(dú)立的教育申訴復(fù)議機(jī)構(gòu)和配備專門的人員。教育行政部門及其他政府機(jī)關(guān)下的信訪部門、人事主部門等機(jī)構(gòu)往往在教師申訴和復(fù)議申請(qǐng)中互相推諉，影響了教師合法權(quán)利的維護(hù)。第三，《教師法》對(duì)教師行政申訴和行政復(fù)議處理的具體程序規(guī)定不夠具體明確。由于缺乏教育行政主管部門及其他政府機(jī)關(guān)對(duì)教師行政申訴和行政復(fù)議的受理、審理、申訴、答辯、調(diào)查等方面的嚴(yán)格程序，導(dǎo)致教育行政部門及其他政府機(jī)關(guān)對(duì)教師申訴和復(fù)議的處理存在很大的隨意性。對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議往往不作深入調(diào)查，處理時(shí)多出于行政官員的主觀判斷。而且，教育行政部門及其他政府機(jī)關(guān)，由于其與學(xué)校之間的“特殊”關(guān)系，往往趨向于偏袒學(xué)校的違法違規(guī)行為?；诖耍處熗ㄟ^申訴和復(fù)議救濟(jì)就很難做到公平、公正，教師的權(quán)益也就難以得到保障。第四，《教師法》也沒有規(guī)定，受理教師行政申訴和復(fù)議的教育主管部門及其他政府機(jī)關(guān)，無正當(dāng)理由在規(guī)定期限內(nèi)不作出決定的相關(guān)法律責(zé)任。這使得教育行政部門及其他政府機(jī)關(guān)，對(duì)教師的申訴和復(fù)議申請(qǐng)多隨意對(duì)付，甚至無期限地拖延，教師往往在漫長的等待后身心疲憊。[3](三)教師與學(xué)校之間的資格認(rèn)定和職稱評(píng)定糾紛尚未納入行政訴訟的救濟(jì)范疇我國《教育法》規(guī)定，教師實(shí)行資格、職務(wù)和聘任制度。所以，學(xué)校與教師之間可能發(fā)生教師聘任、資格認(rèn)定和職稱評(píng)定這三個(gè)方面的人事管理糾紛。根據(jù)2003年，最高人民法院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭(zhēng)議案件若干問題的規(guī)定》和2007年出臺(tái)的《人事爭(zhēng)議處理規(guī)定》，對(duì)于教師聘任糾紛已經(jīng)納入了民事訴訟的救濟(jì)范疇。但教師與學(xué)校之間的資格認(rèn)定和職稱評(píng)定糾紛并不屬于人事爭(zhēng)議民事訴訟的受案范圍。我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依法向人民法院提起訴訟。所以，教師與學(xué)校之間的教師資格認(rèn)定和職稱評(píng)定糾紛應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。但目前，教師與教育行政主管部門之間的教師資格認(rèn)定爭(zhēng)議已經(jīng)納入行政訴訟的救濟(jì)范疇。法院也確實(shí)受理和審理過相關(guān)的案件。[4]而對(duì)于教師與學(xué)校之間的教師資格認(rèn)定糾紛，卻不能對(duì)學(xué)校提起行政訴訟。對(duì)于教師職稱評(píng)定糾紛，法院也以其屬于學(xué)校內(nèi)部爭(zhēng)議，不是具體行政行為，不屬于法院的受理范圍，司法不宜介入為由，裁定不予受理或駁回起訴。二、完善教師權(quán)益行政救濟(jì)的對(duì)策(一)完善教師人事改革的相關(guān)立法，規(guī)范教師聘任制的實(shí)施，解決人事爭(zhēng)議行政救濟(jì)法律適用上的困惑和混亂問題要增強(qiáng)教師人事改革相關(guān)立法的系統(tǒng)化、規(guī)范化和可操作性。應(yīng)當(dāng)出臺(tái)教師聘任制的具體實(shí)施細(xì)則，以指導(dǎo)和規(guī)范學(xué)校的聘任行為，約束地方政府對(duì)教師聘任的越權(quán)干預(yù)行為。應(yīng)當(dāng)盡快明確教師的法律身份，統(tǒng)一法律適用的規(guī)則，解決教師人事爭(zhēng)議處理法律適用上的困惑和混亂的問題。國外教師的法律身份主要有公務(wù)員、雇員和公務(wù)雇員(PublicEmployee)三種。[5]目前，學(xué)界對(duì)于我國教師的法律身份爭(zhēng)議仍然很大。有部分學(xué)者主張我國教師應(yīng)當(dāng)具有公務(wù)員身份。[6]另有學(xué)者則認(rèn)為，在聘任制下的我國教師實(shí)質(zhì)上就是雇員，不宜定位為公務(wù)員。[7]本文認(rèn)為，在定位教師的法律身份和教師聘任合同的法律性質(zhì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)要考慮到如下兩個(gè)方面的問題：其一，要看到目前我國勞動(dòng)人事制度改革的大方向是人事關(guān)系逐步靠近勞動(dòng)關(guān)系，以逐步整合和建立統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中人事部和勞動(dòng)部整合為人力資源和社會(huì)保障部，以及2008年，原《勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)辦案規(guī)則》和《人事爭(zhēng)議處理辦案規(guī)則》合并為《勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁辦案規(guī)則》就是人事關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系一體化進(jìn)程的表征。其二，高校教師與從事義務(wù)教育的中小學(xué)教師在法律身份定位上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。義務(wù)教育是提高民族素質(zhì)的重要保障，是純公共產(chǎn)品。[8]義務(wù)教育師資應(yīng)當(dāng)更多地強(qiáng)調(diào)運(yùn)用政府的行政調(diào)節(jié)，以促進(jìn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。所以，結(jié)合我國的國情，建議我國借鑒美國和英國的立法例，可將義務(wù)教育教師定位為公務(wù)雇員，兼有教育公務(wù)員和雇員的雙重身份。[9]義務(wù)教育教師的法律身份應(yīng)以雇員身份為主，公務(wù)員身份為輔。其公務(wù)員身份，主要作用在于保障教師的工資、福利待遇和社會(huì)地位，以增強(qiáng)其職業(yè)吸引力，促進(jìn)義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。而高等教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)更多地運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)高校師資的校際合理流動(dòng)。尤需注意的是，在國外近年來的這場(chǎng)高校人事制度改革過程中，公立高校教師法律身份呈現(xiàn)出“去公務(wù)員化”的趨勢(shì)。比較典型的是日本國立大學(xué)法人化后教師的法律身份由公務(wù)員變?yōu)榱斯蛦T。荷蘭已經(jīng)對(duì)學(xué)術(shù)職位進(jìn)行全面改革，教授的聘任由政府改為大學(xué)，進(jìn)而取消了教授的公務(wù)員身份。[10]國外公立高校教師法律身份“去公務(wù)員化”的改革趨勢(shì)還正在向德國等其他歐洲國家蔓延。[11]所以，本文認(rèn)為，我國公立高校教師法律身份將來定位為雇員，而非公務(wù)員是大的趨勢(shì)。無論是我國未來將教師定位為雇員，還是定位為公務(wù)員，抑或定位為公務(wù)雇員，鑒于《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》是維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益的基本法律法規(guī)，側(cè)重于保護(hù)弱者的地位，對(duì)合同自由進(jìn)行了必要的限制，為了更好地維護(hù)作為勞動(dòng)者的教師之基本權(quán)益，教師的人事爭(zhēng)議處理，都應(yīng)當(dāng)主要適用《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》。當(dāng)然，對(duì)于教師不宜適用《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在《教師法》等相關(guān)法律法規(guī)中作一些具體明確的規(guī)定。從法律效力上而言，這些基于教師職業(yè)特點(diǎn)所做的特別法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用于《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》教師人事爭(zhēng)議的處理。(二)完善教師行政申訴和行政復(fù)議在受理范圍、機(jī)關(guān)、程序和期限等方面的規(guī)定第一，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展教師權(quán)益行政復(fù)議的受案范圍。對(duì)于學(xué)校對(duì)教師的大部分所謂內(nèi)部管理行為，比如對(duì)教師的記過、警告處分等處罰，也應(yīng)當(dāng)被納入行政復(fù)議的范圍。第二，我國應(yīng)借鑒外國的一些成功經(jīng)驗(yàn)，在教育行政部門中成立專門機(jī)構(gòu)，來處理教師的申訴和復(fù)議申請(qǐng)。以避免教師在申訴和復(fù)議申請(qǐng)中被教育行政部門的下屬各部門“踢皮球”，維權(quán)無門。第三，要完善受理教師行政申訴和復(fù)議申請(qǐng)的正當(dāng)程序。立法應(yīng)當(dāng)明確教育行政部門及其他政府機(jī)關(guān)，對(duì)教師的申訴和復(fù)議申請(qǐng)，在受理、審理、申訴、答辯、調(diào)查等方面的嚴(yán)格程序，以減少教育行政部門及其他政府機(jī)關(guān)在處理教師申訴和復(fù)議中的隨意性。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)引入回避制度，申訴和復(fù)議機(jī)構(gòu)成員中與申訴或申請(qǐng)復(fù)議人、被申訴或復(fù)議事項(xiàng)有利害關(guān)系的人員應(yīng)該回避。還應(yīng)當(dāng)要賦予當(dāng)事人舉證、質(zhì)證、聘請(qǐng)律師等權(quán)利。第四，立法應(yīng)當(dāng)明確，受理教師行政申訴和復(fù)議的教育主管部門及其他政府機(jī)關(guān)，無正當(dāng)理由在規(guī)定期限內(nèi)不作出決定的相關(guān)法律責(zé)任，以杜絕教育行政主管部門及其他政府機(jī)關(guān)對(duì)教師的申訴和復(fù)議申請(qǐng)無期限拖延。(三)將教師與學(xué)校之間的教師資格認(rèn)定和職稱評(píng)定糾紛納入行政訴訟的受案范圍理論界反對(duì)司法介入教師與學(xué)校之間的教師資格認(rèn)定和教師職稱評(píng)定爭(zhēng)議的理由主要有兩點(diǎn)：一是有學(xué)者認(rèn)為，我國的學(xué)校等事業(yè)單位應(yīng)定位為公務(wù)法人，其與成員間的關(guān)系既不同于普通的民事關(guān)系，也不同于普通的行政關(guān)系，在理論上仍屬于特別權(quán)力關(guān)系。[12]學(xué)校對(duì)教師的資格認(rèn)定和職稱評(píng)定也是屬于特別權(quán)力關(guān)系范疇，是學(xué)校內(nèi)部行政行為，不具有可訴性、不應(yīng)受到司法審查；二是許多學(xué)者都認(rèn)為學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)和學(xué)術(shù)自由權(quán)，教師資格認(rèn)定和職稱評(píng)定是學(xué)校學(xué)術(shù)自治權(quán)范疇，司法不宜介入。筆者認(rèn)為，這兩點(diǎn)理由值得商榷。首先，“有權(quán)利就有救濟(jì)”，司法是維護(hù)社會(huì)公正的最后一道防線。特別權(quán)力關(guān)系理論對(duì)司法審查的排斥，已在德國、日本等國家受到廣泛批判，漸趨式微。20世紀(jì)70年代，德國聯(lián)邦憲法法院，在審理有關(guān)教育糾紛案件時(shí)，基于對(duì)“特別權(quán)力關(guān)系理論”的反思，提出了“重要性理論”。[13]依據(jù)該理論，如果學(xué)校的管理行為，對(duì)教師作為公民的基本權(quán)利有重大影響的，則屬于“重要事項(xiàng)”。凡屬“重要事項(xiàng)”都必須由立法加以限制；且教師在用盡內(nèi)部申訴途徑后，應(yīng)該能夠提起行政復(fù)議和行政訴訟。[14]“重要性理論”從學(xué)校與教師之間的人事爭(zhēng)議是否影響教師基本權(quán)利的角度，來劃分和界定司法介入教師人事爭(zhēng)議范圍，既保護(hù)了教師的基本權(quán)利，又給學(xué)校人事管理留下了恰當(dāng)?shù)淖灾慰臻g，是相對(duì)合理和可取的。教師與學(xué)校之間的教師資格認(rèn)定和職稱評(píng)定糾紛，對(duì)教師而言，無疑屬于“重要事項(xiàng)”，應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍。其次，學(xué)校學(xué)術(shù)自治不是無界限的絕對(duì)自治，而應(yīng)當(dāng)是法治下的自治。司法對(duì)教師資格認(rèn)定和職稱評(píng)審合法性的審查與學(xué)校的學(xué)術(shù)自治并不矛盾。美國的法院向來尊重大學(xué)的學(xué)術(shù)自治，至今仍堅(jiān)持司法的“學(xué)術(shù)節(jié)制”原則。但須注意的是，隨著近年來對(duì)公民權(quán)利的日益重視，美國的司法學(xué)術(shù)節(jié)制原則已逐漸發(fā)生了變化。對(duì)于涉及教師實(shí)體權(quán)利方面的爭(zhēng)議，比如，學(xué)校做出的有關(guān)教師職稱