公務員制度的現狀

公務員制度的現狀第1頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日官僚制公務員制度是以韋伯(MaxWeber)的官僚制理論為基礎建構起來的。所謂官僚制是指依職能和職位對權力進行科學分工和分層，并以非人格化的規(guī)則為管理基礎的一種組織體系和管理方式。注意，官僚制與官僚主義并不相同。官僚主義是指國家工作人員脫離實際，脫離群眾，只知發(fā)號施令的壞作風。表現為不了解實際情況，不關心群眾疾苦，獨斷專行，壓制民主，以至于專橫跋扈，稱王稱霸等等。還包括部門林立，機構臃腫，層次繁多，互相扯皮，人浮于事，虛職過多，工作效率低下等現象。第2頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日官僚制的特點（一）組織結構方面1、專門化。依據工作的類型和目的來科學劃分每一工作單元，并明確每一工作單元的職責范圍、權限。每一工作由具備相應專門知識的人來承擔。2、等級制。在官僚制組織中，職位按權力等級組織起來，行政部門從上到下形成一個金字塔式的等級結構。下級必須服從上級的嚴格監(jiān)督控制。這種服從不是服從于個人，而是服從于法律賦予的職位權力。3、專業(yè)化和職業(yè)化。個人基于其專業(yè)技能通過公開考試合格后加以任用。任用后的公務員保持政治中立，其權利受法律明確保障。非經過法定事由，不得被行政機關免職。因此公務員是一種永久性的職業(yè)，依法享受固定薪俸，并依資歷、政績逐步升遷。第3頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日官僚制的特點（二）管理方面1、規(guī)則化。官僚制組織內部有一套詳盡的規(guī)則體系，對組織內部的各級機構的設置，對各種成員的職責、權限、相互之間的關系、活動方式都作了具體規(guī)定。所有人員均需嚴格按章辦事，所有行政措施、決定、規(guī)章都必須以書面形式作出并加以記錄、存檔。2、非人格化。所有行政人員的工作行為和人員之間的工作關系都必須嚴格遵循法律法規(guī)的規(guī)定，服從一個非人格化的無私秩序，公私分開，公事公辦，一視同仁，不得攙雜個人好惡情感。3、紀律性。行政人員均受規(guī)則和權威結構約束，如果違反規(guī)則或不服從命令將受到紀律懲戒。（三）組織文化方面官僚制組織強調的是一種“理性精神”，排除感情、情緒等各種非理性因素的影響，使管理變得可預期、可精確計算和可控制。第4頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日官僚制的缺點1、功能失調。（1）官僚制強調權力的集中統(tǒng)一、層級節(jié)制，這勢必會造成管理幅度縮減而上下級層級增加，因而導致政府規(guī)模不斷膨脹，人浮于事，浪費嚴重。而層級越多，權力越集中，則上下級溝通越困難，導致信息失真，也會加重上級對下級失控的緊張和不信任。這樣上級會進一步加強對下級的嚴格控制，從而導致更多等級和規(guī)則，陷入管理上的惡性循環(huán)。（2）官僚制組織的專業(yè)化、職業(yè)化以及神秘性又會使其成為脫離社會的封閉系統(tǒng)。（3）公務員的終身雇傭制會導致政府日趨僵化。（4）嚴格照章辦事和等級服從會導致下屬固守本分而不主動工作，日趨喪失活力和創(chuàng)造力，并造成官僚們將目的與手段倒置，遵守規(guī)則成為目的，而服務人民則被忽視。（5）過細的專業(yè)分工容易造成部門“本位主義”，溝通協調困難。第5頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日官僚制的缺點2、應變能力差。官僚制組織習慣于例行公事，以一種固定的反應模式來應對環(huán)境的沖擊，長此以往，就會導致組織由于因循守舊而日趨鈍化，應變能力差，處理危機能力下降。3、損害民主政治的基本價值。強調權力集中統(tǒng)一的官僚制在國家干預主義觀念的推動下不斷擴張，并逐漸占據主導地位，而議會權力則趨于下降，形成“行政帝國主義”，從而損及民主政治的基石——人民主權和分權制衡。同時官僚制的擴張，必然導致政府機構的不斷膨脹和官僚主義的盛行，造成政府低效、缺乏回應性而滿足不了公眾日益高漲的民主政治要求。此外，官僚制的擴張實際上意味著人們私人領域的不斷縮小，個人的權利與自由不斷受到限制。這就使公民的權利與自由受到侵犯的危險增大，政府官員腐敗的危險增大。4、損害人性，造成人的異化。個人只是龐大的永不停轉的官僚制機器中的一個小齒輪，只能按規(guī)定程序運轉，壓抑了人的積極性和創(chuàng)造性，使人成為一種附屬品。第6頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日對官僚制的改革——新公共管理運動新公共管理運動的目標是要塑造一個更有效率、更具回應性、更負責任、更有服務品質的顧客導向型政府。（一）調整結構，壓縮層級，精簡公務員。1、分權。這既涉及中央與地方的關系，又涉及政府內部上下級關系。在中央與地方關系調整方面，將中央政府承擔的職能轉移到地區(qū)或地方政府以及半公共組織中。在政府上下級關系的調整方面，實行決策與執(zhí)行分離，政策部門和提供服務的部門實行職責分開，決策功能集中于主管部門，而將主要管理權轉移到下級部門，使下級部門成為純粹的執(zhí)行機構。2、授權。讓低層員工和公民更多地參與決策。3、彈性化。根據形勢的需要，不斷撤銷現有組織，設立“虛擬組織”，任務完成后，組織就將自行終結。第7頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日對官僚制的改革——新公共管理運動（二）改革人事管理方式，增強制度的靈活性。1、解除規(guī)制。在職位分類方面，廢除繁文縟節(jié)，實行品位分類和職位分類優(yōu)勢互補，使分類更具彈性和靈活性。報酬方面廢除公式化的工資制度，實行個性化的績效工資制。人事錄用方面解除人事選拔的繁瑣規(guī)則，賦予部門管理者錄用、提升、獎勵、辭退公務員的自主權。2、取消職務常任制。一方面強制性地大規(guī)模裁員，另一方面則推行合同雇傭制和臨時聘用制。3、推行績效管理。以追求顧客或公民滿意為目標，以“三E”—經濟（Economic）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）為標準，建立可測量績效指標體系，量化考核標準，對公務員的工作能力和實績進行客觀的評價，并以此作為公務員工資、晉升、獎懲的依據，從而形成注重結果而非過程控制的新的機制。4、以人為本。改變過去以事為中心的傳統(tǒng)管理模式，推行人力資源管理，將關注的重點從“制度”轉向“人”，強調把人從規(guī)則的束縛中解放出來，以充分發(fā)揮人的積極性和創(chuàng)造性。把人作為組織的最重要的資源，將人力資源（公務員）的使用與開發(fā)有機結合起來，以激發(fā)公務員的潛能，提高其績效。（三）重塑組織文化把管理主義理念引入政府管理，強調政府的公共服務職能，以追求顧客或公民滿意為組織目標。第8頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日我國公務員制度的現狀——官僚化不足（一）結構的非理性1、權力過分集中。權力過分集中使得“家長式”人物層出不窮。個別行政組織被長官的意志所左右，機構的設置、人員的任用完全取決于領導的任意專斷。在這種情況下，下級對上級的服從不是服從于法律權力、職位權力，而是服從于人格權力。2、黨政關系尚未根本理順，政治侵奪行政，使行政機關難以自主發(fā)展其自身的合理結構和管理能力。3、職能分化和分工不明晰，結構和功能交叉重疊。而專業(yè)化分工的欠缺又造成了我國公務員系統(tǒng)普遍缺乏專業(yè)化人才，更多的是“萬金油”式人物。第9頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日我國公務員制度的現狀——官僚化不足（二）管理的非理性1、制度本身的不完善，規(guī)范化、科學化程度不高。首先，公務員范圍的界定既不科學，也不合理。其次，職位分類不科學。我國的職位分類僅是名義上的職位分類，“并未按照職位的性質和特點進行分類”。對公務員不作政務類和業(yè)務類劃分，只劃分為領導職務和非領導職務，理論上講不通，實踐上帶來管理上的混亂。再次，公務員運行機制不健全，缺乏有效的競爭激勵機制和監(jiān)督約束機制。如現行工資制度不能充分體現激勵功能；考核制度流于形式；競爭上崗制度范圍過小，且透明度不高；監(jiān)督機制缺位；等等。制度的不完備帶來制度運行的某種程度上的無序、混亂和低效。2、行政組織行為的人格化傾向盡管行政組織內部有各種各樣的制度規(guī)則，但關系、人情卻往往取代制度規(guī)則而成為行政人員處理事務的主要準則。以情代法、以人代法現象嚴重存在。3、行政組織行為（含個人行為）的自我取向這突出表現在有些行政部門和個人追求自身利益最大化，以權謀私，權力尋租，嚴重背離了政府的公共利益目標。第10頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日我國公務員制度改革的路徑（一）理念創(chuàng)新從控制導向到服務導向。充分回應民眾的要求是政府存在的目的。政府改革應重新檢討政府存在的目的，徹底轉變觀念，樹立“服務導向”的新理念。這意味著政府應該“把公民的需要和價值放在決策和行動的首要的位置上”，而不是把國家放在首要的位置上，“必須更加關注市民的需要和利益，并對這些需要和利益做出回應”。

第11頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日我國公務員制度改革的路徑（二）制度創(chuàng)新1、從強化公務員服務意識出發(fā)，以法令形式，明確確立服務的內容和工作目標、服務標準、服務程序和時限，以及違諾責任。2、加強制度建設，實現公務員管理的科學化、民主化（1）重新科學界定公務員的范圍和分類。將公務員劃分為政務類和業(yè)務類。（2）完善公務員制度運行機制。①健全競爭激勵機制。A.完善考試錄用制度。實行分類、分等、分級的考試辦法，加強對應試者能力的測評。B.改進任用制度，大力推行合同聘任制。推進和規(guī)范競爭上崗制度，實行全員競爭上崗，為優(yōu)秀人才的成長鋪設“快車道”。C.改進考核制度，推行績效評估。D.改進工資制度，建立個性化的績效工資制。②完善新陳代謝機制。A.實行任期制。B.建立實效的引咎辭職制度。C.推行年階退休制。按不同職級劃分不同退職年齡，一個人如果達到了本職級的退休年齡而未晉升到上一級，便須退職。③建立和完善監(jiān)督約束機制。A.建立和健全公務員監(jiān)督法規(guī)，制定公務員行為規(guī)范和道德標準；B.完善監(jiān)督體系，強化執(zhí)法監(jiān)督；C.建設電子化政府，實現公務員管理的公開性和透明度；D.建立公民滿意度評價制度，以公民滿意度作為行政組織和行政人員的最終評價尺度。第12頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日我國公務員制度改革的路徑（三）管理方式創(chuàng)新從以事為中心的管理模式轉到以人為本的人力資源管理模式。該模式將人視為組織的第一資源或說是最重要的資源，重視營造良好的有利于人成長的工作環(huán)境來激發(fā)公務員的潛能和創(chuàng)造力，使公務員有良好的績效表現以及較高的服務品質，進而促使政府目標的達成和效能的實現，同時也促進人的充分發(fā)展。1、授予權能，重視營造令人愉快的工作環(huán)境，并給成員更多參與組織決策的機會。2、重視對公務員的培訓，倡導學習，不斷提升公務員的素質。3、實現公務員管理的電子化。4、實行績效管理，建立結果導向的機制。第13頁，共14頁，2023年，2月20日，星期日我國公務員制度改革的路徑（四）組織結構創(chuàng)新原有公務員組織結構是高度集權的金字塔式結構，這樣的結構必然會導致組織的封閉、開放性差，無法快速應對環(huán)境變化；會漠視民眾的需求，會抑制人的活力和創(chuàng)造力。因此必須創(chuàng)新組織結構，構建一個彈性化組織結構。