日本信息通信政策研究及其對中國的啟示(Ⅱ)

日本信息通信政策研究及其對中國的啟示(Ⅱ)

G359：A1007-7634(2009)04-0635-061引言建立在信息通信技術基礎上的信息通信產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟中的重要產(chǎn)業(yè)，也是信息產(chǎn)業(yè)中發(fā)展最快、規(guī)模最大的主要產(chǎn)業(yè)。但業(yè)內(nèi)人士對ICT的理解并不統(tǒng)一。因此對信息通信政策的理解目前也不統(tǒng)一，在查詢的英文文獻中，多以“informationandcommunicationpolicy”來表述這類政策體系，同時在日文文獻中也經(jīng)常是以“信息通信政策”的字眼出現(xiàn)。本文所關注的信息通信政策，主要是指政黨或政府機構在電信、郵政、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)以及無線通信服務等領域制定的策略原則和行為準則。日本的信息通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其政策制定一直是亞洲國家的先行者。從20世紀50年代開始，日本的信息通信政策經(jīng)歷了形成、發(fā)展、調整和轉型四個時期的變遷[1]。國內(nèi)對日本信息通信產(chǎn)業(yè)政策的研究早在20世紀80年代就出現(xiàn)了——尹延釗在《全球科技經(jīng)濟瞭望》1987年第2期上發(fā)表了“日本電氣通信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀和發(fā)展政策”一文，進入21世紀后也有一些研究成果[2-5]，但都缺乏對日本信息通信政策的深入評價和借鑒的研究，僅限于一般性的介紹。中國是世界信息通信市場增長速度最快的國家之一，但信息通信政策的制定卻相對落后，例如醞釀了20多年的《電信法》至今仍然沒有出臺。作為一衣帶水的鄰邦，研究日本信息通信政策的實施效果，給出客觀評價，并分析中國信息通信政策制定和實施環(huán)境，探討其借鑒日本成功經(jīng)驗的可行性，從而為中國信息通信政策的制定提供可資借鑒的參考，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。2日本信息通信政策的特點及評價2.1日本信息通信政策的特點從日本信息通信政策的變遷過程中，我們可以發(fā)現(xiàn)其最大特點在于日本政府能夠根據(jù)國情特點，采用國家干預模式，在不同的階段采用不同的政策刺激和引導信息通信產(chǎn)業(yè)的研究和開發(fā)，發(fā)揮市場機制的調節(jié)作用，激活企業(yè)活力，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，改善內(nèi)部環(huán)境。這種模式采取的政策具有專指性、實用性、功利性，它們直接干預了信息通信產(chǎn)業(yè)的資源配置、投資、分配、發(fā)展步驟、人才培養(yǎng)、金融、立法等。具體來說日本信息通信政策產(chǎn)業(yè)的特點表現(xiàn)在以下幾個方面。(1)政策的制定原則比較實事求是，切實可行。我們注意到日本在信息通信產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構的不斷升級過程中，其產(chǎn)業(yè)政策的方向也是在不斷地進行著調整。從20世紀50年代開始到90年代的四十年間，日本信息通信政策經(jīng)歷著以電子計算機為重心的電子信息產(chǎn)業(yè)，到以數(shù)據(jù)庫為重心的信息服務產(chǎn)業(yè)，再到以因特網(wǎng)為重心的網(wǎng)絡產(chǎn)業(yè)為主線的演化發(fā)展過程。從政策措施的內(nèi)容來看，日本信息通信政策也是從50、60年代的直接介入調控為主的方式，轉向到80、90年代的間接干預、促進競爭的政策，日本電信政策的演變過程就是最好的例證。因此日本信息通信政策的制定的基本原則是以本國的經(jīng)濟發(fā)展水平、科技發(fā)展水平及世界經(jīng)濟現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢為依據(jù)。(2)政策的制定過程力求科學化、民主化。信息通信政策和其它的政策一樣，要想達到很好的貫徹，就必須得到社會各界的普遍認同，為了得到社會各界的普遍認同，就必須實施政策制定過程的科學化和民主化。一般情況下，在日本一個政策的出臺要經(jīng)過研究分析、方案擬定、方案選擇、論證咨詢到實施等十幾個步驟。這一過程充分聆聽來自不同階層、不同部門(主要是產(chǎn)業(yè)界和學術界)的各個方面的意見，最后由政府和相關部門制定具體的實施計劃，進行實施。尤其值得一提的是日本普遍采用的審議會制度。在日本信息通信政策形成過程中，各種審議會制度、各種民間中介組織所起的作用不可低估。這些機構組織上由各級行政長官為首開展運營，具備一定的獨立性，通常以咨詢的方式為各級政府機構就一般的政策問題進行答詢，確定長期的研究目標，可以被動或主動地提出各種發(fā)展戰(zhàn)略和政策意見。這種“產(chǎn)、官、學”合作機制下制定的政策可以保證在政府換屆時不會影響原定政策的執(zhí)行，政策呈現(xiàn)出較好的穩(wěn)定性和連續(xù)性。(3)政策的實施依托各級組織機構為保障。信息通信產(chǎn)業(yè)離不開國家制定的標準來統(tǒng)一協(xié)調，因此需要特定的組織機構來制定相應政策，協(xié)調產(chǎn)業(yè)發(fā)展。日本政府為促進信息通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展，除了國家層次的由所有內(nèi)閣成員參加的首相官邸IT戰(zhàn)略本部、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、總務省和文部科學省行使相應的職能外，為促進技術產(chǎn)業(yè)化，還成立了眾多的半官方行業(yè)組織，例如：日本信息處理振興事業(yè)協(xié)會(IPA)、日本信息服務產(chǎn)業(yè)協(xié)會(JISA)、日本數(shù)據(jù)處理協(xié)會(JDPA)、電子信息技術產(chǎn)業(yè)協(xié)會(JEITA)、日本信息處理開發(fā)協(xié)會(JIPDEC)等等。這些行業(yè)組織都具有明確的目標和職責，作為政府和企業(yè)間聯(lián)系的中間機構溝通了政府與企業(yè)之間的聯(lián)系，為企業(yè)提供技術咨詢和研究成果，資助民間企業(yè)研發(fā)信息通信技術。這種體制不僅可以使政府、企業(yè)、研發(fā)機構之間互動充分，產(chǎn)、官、學結合的非常好，而且可以保證企業(yè)在執(zhí)行制定出的政策過程中很容易找到自身的落腳點，避免政府“閉門造車”的窘迫。(4)政策的形式采用立法先行的模式。日本發(fā)展信息通信產(chǎn)業(yè)的政策措施大多以法律的形式出現(xiàn)，近年來更是上升到國家戰(zhàn)略的高度。從1957年的《振興電子工業(yè)臨時措施法》到2000年的《信息技術基本法》，幾乎所有的政策的制定和實施最終都落實到法律上。表1即為日本頒布的信息通信領域法律法規(guī)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。因此建立、健全信息通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律體系是該產(chǎn)業(yè)快速、持續(xù)、有序、健康發(fā)展的根本保障。表1信息通信領域法律法規(guī)的數(shù)量統(tǒng)計領域有線通信無線通信電氣通信廣播電視IT社會建設其他數(shù)量63842143018數(shù)據(jù)來源：日本總務省網(wǎng)站，http://www.soumu.go.jp/menu_04/s_hourei/joho.html2.2日本信息通信政策的評價日本對信息通信行業(yè)的管制總體上來說就是行政管理式的自由競爭，其政策內(nèi)容豐富，體系完整，措施配套，涉及行業(yè)的各個方面，比較具有代表性，在信息通信政策實踐中有很多值得我們借鑒的地方。但由于影響政策及其效果的原因很多，因此對日本信息通信政策進行總體評價是一件較為困難的事。按照日本政府2002年4月實施的《關于行政機關實施政策評價的法律》(簡稱《評價法》)，對政策進行評價主要從必要性、效率性和有效性、公平性等視角進行。我們也嘗試從這些方面對日本的信息通信政策進行簡要的評價。(1)從政策的必要性來看，日本的信息通信產(chǎn)業(yè)最早是由政府直接管理，后來逐漸實行企業(yè)化改革。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各個階段，日本政府都出臺了相應的管制政策，對規(guī)范信息通信市場、協(xié)調各種主體之間的利益關系、提高信息通信服務質量都起到了關鍵性作用，因此必要性方面是不言而喻的。可以想象，日本政府如果沒有針對市場發(fā)展制定必要的政策，現(xiàn)在的日本信息通信業(yè)將繼續(xù)處在壟斷、無序和效率低下、發(fā)展緩慢的境地。(2)從政策的效率性來看，日本的信息通信政策對環(huán)境變化的快速反應和適應性是很強的，政策制定的效率較高，其實施上雖然在第一次電信改革時出現(xiàn)了失敗，但日本政府對信息通信政策進行了適時的重新調整。日本《電信事業(yè)法》在1985年實施之后，為適應信息通信行業(yè)的快速發(fā)展和出現(xiàn)的新情況、新問題，歷經(jīng)多次修改，反映了政府對政策效率的高度關注。信息通信政策內(nèi)容和政策體系也相應做出了快速的調整和完善。(3)從政策的有效性來看，日本的信息通信政策進入21世紀以來，不斷發(fā)揮著其協(xié)調和管制作用，在政策制定上有重點、有針對性，政策制定不僅關注政策本身，還關注與此相關的諸多方面，比如管制機構、政策作用對象、市場的變化等。日本信息通信行業(yè)近年來的高速發(fā)展充分說明了政策的實施效果。(4)從政策的公平性來看，日本信息通信政策學習美國的經(jīng)驗，采用的是非對稱性管制，對于早期由于政府直接經(jīng)營管理造成的某些信息通信企業(yè)的自然壟斷，日本政府的管制政策在制定和實施的過程中有針對性地對這些壟斷企業(yè)采取了一系列有效舉措，并采用行政手段扶持和鼓勵小型企業(yè)和新興企業(yè)的發(fā)展，有效地促進了市場競爭，也保證了信息通信政策對不同作用對象的相對公平性。此外，日本政府實施電信普遍服務政策并取得巨大收獲，保證了全體國民使用信息通信技術和服務的公平性。但是，日本信息通信政策也存在著不可克服的缺陷。首先從政策形成機制來看，長期以來日本就存在不同于歐美資本主義各國的政策形成體系，即“政、官、財”鐵三角協(xié)調政策制定機制。所謂的“政、官、財”分別是指日本的政治家、高級行政人員、財界巨頭三股勢力，它實行的是一種政府官僚主導，企業(yè)間協(xié)作，官商合作的市場經(jīng)濟發(fā)展模式。這種政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式既有著官商合作共同促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，同時又容易形成政、商、官相勾結的“金錢政治”。其次從政策執(zhí)行機制來看，日本信息通信政策主要是由總務省和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省制定，這兩個政府部門都是2001年1月日本政府機構改革后新成立的。由于歷史原因，總務省和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省從各自部門利益出發(fā)，圍繞著通信、家用電器的產(chǎn)業(yè)政策，甚至各自所應管轄的范圍等議題紛爭不斷。這種條塊分割的格局，造成了日本信息通信政策政出多門的局面，一定程度上影響了政策實施的效果?？傮w而言，就日本信息通信行業(yè)的發(fā)展背景和發(fā)展狀況整體而言，其政策制定和實施還是相當成功的。3我國借鑒日本信息通信政策成功經(jīng)驗的可行性分析我國正處于工業(yè)化尚未完成、信息化剛剛起步的歷史階段，進入信息化發(fā)展的過程很可能比較漫長，信息通信政策的制定有必要借鑒和引進發(fā)達國家的成熟理論和具體做法，從實際出發(fā)，突出我國的特點和優(yōu)勢。由于我國在經(jīng)濟和科技發(fā)展戰(zhàn)略上一直采取追趕型策略，儒家文化傳統(tǒng)和人均資源的相對貧乏與日本具有相似的經(jīng)濟發(fā)展基礎，我國產(chǎn)業(yè)政策的實施手段中運用最多、最頻繁的是直接管制手段，所以與強調自由化、市場化發(fā)展信息通信產(chǎn)業(yè)政策的美國相比，日本的信息通信政策更適合于我國發(fā)展信息通信產(chǎn)業(yè)時作參考。不可否認在信息化建設方面，日本已經(jīng)進入了一個高級階段，而我國還處在初級發(fā)展階段，我國與日本存在一定的差距。我國的國情與日本有所不同，我國的信息通信政策模式不能完全照搬日本的模式，政策選擇路徑也不可能相同，但卻可以借鑒日本信息通信政策發(fā)展的政策軌跡，吸取其經(jīng)驗，避免其失誤。3.1政策主體的相似性目前，日本信息通信政策直接的制定主體是政府主管部門，也就是總務省和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省。中央政府部門掌握著相當多的自由裁量權利，而且可以影響各種審議會做出符合政府意愿的公共選擇。包括中國在內(nèi)的具有集權政治歷史的亞洲國家，政府有能力積聚企業(yè)，克服自由經(jīng)濟下企業(yè)資源分散、資金短缺、眼光短淺、低水平內(nèi)部競爭等劣勢，發(fā)揮群體作戰(zhàn)的優(yōu)勢，只要判斷正確，就有能力集中資源重點突破。而從日本經(jīng)濟政策角度看，政策干預強勁，但又并未完全剝奪企業(yè)界的自主權。一方面，通過政府干預彌補供給不足、無力自主發(fā)展的市場缺陷，保障了資源的有效分配和利用；與此同時，又對企業(yè)界施行了較為有效的管理，降低了自由競爭的無序性。我國雖然正在快速向市場經(jīng)濟轉型，但長期實行計劃經(jīng)濟后在中央集權性的決策和政策的貫徹執(zhí)行方面，已經(jīng)積累了相當多的歷史經(jīng)驗，所以中日兩國首先在政策制定主體上并無本質的差異。3.2政策手段的適用性為達到一定的政策目標，選擇政策手段時要有針對性。由于政策的多層次性和政策目標的多樣性，政策手段應該是多種多樣的。日本為發(fā)展信息通信產(chǎn)業(yè)采用了從財政手段到行政指導的各種政策手段，中國都可以有選擇地使用日本所運用過的政策手段。實際上，當前中國為發(fā)展信息通信產(chǎn)業(yè)所運用的財政、金融、貿(mào)易等政策手段和日本的政策是非常接近的，尤其是放松管制和促進競爭的政策在中國也是適用的。因為一國經(jīng)濟的發(fā)展水平，市場調節(jié)作用的強弱，以及市場競爭原理能否得以貫徹都會直接影響到信息通信產(chǎn)業(yè)的活力。采取促進自由競爭或進行管制往往是制定信息通信產(chǎn)業(yè)政策的兩種基本取向，而由于部分信息通信產(chǎn)業(yè)帶有天然壟斷的特征，如果政府不采取一定程度的促進競爭政策，往往會帶來該產(chǎn)業(yè)整體的低效率，損害宏觀經(jīng)濟增長。3.3政策對象的相透性從政策所作用的對象上來看，產(chǎn)業(yè)政策所作用的對象是特定產(chǎn)業(yè)，這不同于將整個經(jīng)濟作為政策對象的經(jīng)濟政策?？v觀過去幾十年日本經(jīng)濟的發(fā)展歷程，其獨特的產(chǎn)業(yè)政策在產(chǎn)業(yè)結構轉換過程中發(fā)揮了不可估量的作用是舉世公認的。信息通信產(chǎn)業(yè)政策是針對該產(chǎn)業(yè)發(fā)揮作用的，它并不把一切商品的生產(chǎn)、分配、流通和消費的整個結構作為調整對象。但信息通信產(chǎn)業(yè)政策不得不重視產(chǎn)業(yè)結構的轉變，日本過去的政策從產(chǎn)業(yè)保護到自由化，從產(chǎn)業(yè)結構的調整到支援創(chuàng)造性技術開發(fā)政策，以此來推動產(chǎn)業(yè)結構的轉變。在信息通信產(chǎn)業(yè)上，我國采取的政策所作用的對象與日本非常相近，中、日之間在產(chǎn)業(yè)政策所作用的對象上不存在較大的差異。在學習借鑒國際經(jīng)驗方面，我們不但要借鑒日本過去的相關政策，還要借鑒日本政策調整與變化軌跡以及在推動競爭等方面的成功經(jīng)驗。3.4政策實施的時效性電信、郵政、廣電、網(wǎng)絡等行業(yè)，既是信息通信產(chǎn)業(yè)的核心領域，又是影響國家經(jīng)濟安全、政治安全乃至文化安全的敏感領域。由于歷史原因，我國信息通信產(chǎn)業(yè)被多重分割和交替經(jīng)營，分屬不同的行政管理部門管理，導致市場的準入條件既不規(guī)范，也不明確。世界信息通信產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷了從壟斷到競爭的改革歷程，打破壟斷、放松管制、自由化和民營化已成為信息通信產(chǎn)業(yè)改革的大趨勢，因此對信息通信產(chǎn)業(yè)的管制也逐漸向消除行業(yè)界限、實行間接管理的方向發(fā)展。隨著我國政府組織結構和運行機制改革的深入，大部門體制改革的步伐逐漸加快，這涉及到政府部門的組織形式、協(xié)調機制、領導層級、管理機制、監(jiān)督機制等等問題。因此這種時代背景為我國信息通信政策的實施提供了歷史性的機遇。綜上所述，緊隨世界信息通信政策的發(fā)展潮流，借鑒日本信息通信政策的成功經(jīng)驗，為制定、完善適合我國國情的信息通信政策提供決策參考是完全可行的。4日本信息通信政策實踐對我國的啟示4.1加快相關法律法規(guī)的出臺信息通信政策的最高層次是國家法律，作為國家利益充分體現(xiàn)的國家法律可以充分保障信息通信產(chǎn)業(yè)健康有序的發(fā)展。日本發(fā)展信息通信產(chǎn)業(yè)的政策措施最終幾乎都落實到法律上，這是日本信息通信產(chǎn)業(yè)能夠位居世界前茅的重要經(jīng)驗之一。據(jù)統(tǒng)計，日本在信息通信領域頒布的法律法規(guī)僅總務省所管的就達148部之多。目前我國管制電信和廣電行業(yè)的法規(guī)僅有《電信條例》和《廣播電視條例》，兩個條例都是行業(yè)主管部門的行業(yè)立法，由于根植于傳統(tǒng)行業(yè)分立管理的認識之上，兩個條例都具有明顯的行業(yè)或部門保護特色。我國的《電信法》作為唯一一部國家法律從1980年醞釀起草至今已過去27年，雖然經(jīng)過多次修改在2004年將《電信法》草案提交國務院審議，也列入了人大常委會立法計劃，但至今仍未見《電信法》出臺。我國在互聯(lián)網(wǎng)絡管理方面雖然已經(jīng)出臺了一系列的政策法規(guī)，但是由于該領域的快速發(fā)展和網(wǎng)絡環(huán)境的迅速變化，現(xiàn)有的法規(guī)越來越顯得不完善?？梢哉f我國在信息通信領域到目前為止還沒有一部國家法律，這與信息通信產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和地位是很不相稱的。因此加快信息通信相關法律法規(guī)的出臺，既是我國建設法治社會的根本需求，也是我國發(fā)展信息通信產(chǎn)業(yè)的客觀要求。4.2整合信息通信政策管理機構，協(xié)調政策體系日本認為發(fā)展IT國家戰(zhàn)略的關鍵是通信領域的改革，因此將主管通信的部門——郵政省、自治省、總務廳合并成立了一個大部門即現(xiàn)在的“總務省”，電信局、廣播電視行政局、通信政策局一直被稱為原郵政省的電信三大局，改革后被匯總為總務省的兩個局。負責對通信事業(yè)進行規(guī)范監(jiān)督的電信局更名為“綜合通信基礎局”，負責廣播電視行政局、振興通信事業(yè)及預測信息社會發(fā)展的通信政策局兩局合并為“信息通信政策局”。實際上其他先進國家在整合信息通信政策管理機構和協(xié)調整體體系方面也有過很多成功嘗試，比如英國政府就重組了通信和廣播管理管制機構，將電信管制局(OFFEL)獨立電視委員會(ITC)、廣播管制局(RA)、廣播標準委員會(BSC)和無線通信管制局(RCA)5家機構的職能重新加以整合，合并成立通信管制局(OFCOM)[6]。經(jīng)過整合后的信息通信政策主管部門適應了世界信息通信技術的發(fā)展形勢，更加滿足信息通信政策制定和實施的需求。日本總務省在2007年下半年公布了關于通信、廣播電視法案研究會的中間報告，準備將現(xiàn)行的有關通信和廣播、電視的《廣播法》、《電信事業(yè)法》和《NTT法》等九種法規(guī)統(tǒng)合到新的信息通信法案中去，制訂新法案的基本理念是建立適應數(shù)字化、IP技術的信息通信法制體系[7]。面對“三網(wǎng)融合”的發(fā)展趨勢和國外政府管制的經(jīng)驗，我國分立的管制體制急需向融合獨立的管制體制轉變。從1998年3月中國的電子工業(yè)部和郵電部合并為信息產(chǎn)業(yè)部，再到2008年3月工業(yè)和信息化部的成立，總體來看新的管理體制向適應國民經(jīng)濟信息化、“三網(wǎng)融合”的要求方向邁進，但仍然存在網(wǎng)絡的協(xié)調管理問題未解決好，并未徹底打破部門利益的束縛，監(jiān)管透明度方面亦有問題。因此未來我國信息通信政策的管理機構應該是能夠面向電信、郵政、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)以及無線通信服務等領域的全方位的政策制定者，這樣才能有利于協(xié)調信息通信政策的框架體系。4.3適應信息通信技術發(fā)展，修正政策內(nèi)容隨著信息通信技術的迅猛發(fā)展，信息通信領域新產(chǎn)品和新服務形式的出現(xiàn)更加日新月異，而且往往會由此打破現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)利益分布格局，引起整個產(chǎn)業(yè)服務種類和資費的變化，這就需要國家信息通信政策的及時調整和修正。從日本的實際情況來看，20