民用航空危險品運輸?shù)臍v史發(fā)展

民用航空危險品運輸?shù)臍v史發(fā)展險物品的航空運輸幾乎是與商業(yè)航空運營同時開始的。只是從不自覺到自覺，從無序到有序，從管理疏失到組織嚴(yán)密，從企業(yè)自我管理而發(fā)展到世界范圍內(nèi)的法制化管理。其間經(jīng)歷了數(shù)十年的發(fā)展歷程。

中國民航危險品運輸?shù)臍v史

我國危險品的航空運輸可以追溯到20世紀(jì)50年代。那時，航空運輸?shù)奈ｋU品主要是農(nóng)藥和極少量的放射性同位素。當(dāng)時的中國民航局為此先后擬定了《危險品載運暫行規(guī)定》和《放射性物質(zhì)運輸?shù)囊?guī)定》。60年代初期，中國民航僅通航蘇聯(lián)、緬甸、越南、蒙古和朝鮮等周邊國家。國際國內(nèi)貨物運輸量都非常有限。1961年后，為確保航空運輸?shù)陌踩?，根?jù)上級指示，規(guī)定民航客貨班機一律不載運化工危險品和放射性同位素。但此后的十余年間隨著我國對外交往的日趨活躍，對外貿(mào)易的不斷發(fā)展，巴航(PIA)、法航(AIRFRANCE)相繼開航中國。中國民航也開辟了北京-莫斯科、北京-上海-大阪-東京、北京-卡拉奇-巴黎和北京-德黑蘭-布加勒斯特-地拉那航線，進口化學(xué)危險品的空運需求不斷增多。國內(nèi)航線上雖不能載運危險品，但越來越多的化學(xué)工業(yè)品走進人們的生活，民航運輸部門不得不面對如何確定托運人所托運的貨物是否屬于危險品，是否可以收運的問題。而外航承運到達中國的貨物中也常包含有危險物品，且最終目的地通常為航班終點站以外的其他城市。如何把這些危險品轉(zhuǎn)運到其最終目的地呢?第一次社會需求的大增促使政府解除禁令。

“1974年4月，經(jīng)中國政府批準(zhǔn)，中國民航國際航線及其國內(nèi)航段聯(lián)運危險貨物，均參照國際航空運輸協(xié)會(IATA)的統(tǒng)一規(guī)定承運。1976年1月起，又恢復(fù)承運放射性同位素，并擬定了《航空運輸放射性同位素的規(guī)定》。1979年9月，中國民航局下發(fā)實行《化學(xué)物品運輸規(guī)定》，對化學(xué)物品的空運作了比較完整的規(guī)定。”(摘自《當(dāng)代中國的民航事業(yè)》)

正是有了上述“均參照國際航空運輸協(xié)會(IATA)的統(tǒng)一規(guī)定承運”的規(guī)定，才使得以后的28年來我國危險品航空運輸雖然發(fā)生了一些小事故(incident)，卻也基本上保證了運輸安全和飛行安全。這是因為“國際航空運輸協(xié)會(IATA)的統(tǒng)一規(guī)定”是根據(jù)國際上各種新型化工產(chǎn)品和高科技產(chǎn)品層出不窮和航空運輸業(yè)每年發(fā)生的新情況不斷修訂和完善的。指導(dǎo)我們危險品運輸操作的正是國際航空運輸協(xié)會出版發(fā)行的名為《RESTRICTEDARTICLESREGULATIONS》(RAR)的法規(guī)性刊物。以后聯(lián)合國的專門機構(gòu)國際民航組織(ICAO)各成員國簽訂了《芝加哥公約》附件十八,公布了《危險物品航空安全運輸技術(shù)導(dǎo)則》(TechnicalInstructionsfortheSafeTransportofDangerousGoodsbyAir簡稱TI)。國際航協(xié)將其RAR改名為《DANGEROUSGOODSREGULATIONS》簡稱DGR,其基本內(nèi)容與國際民航組織的TI取得一致。多年來，我們都是按照這個統(tǒng)一規(guī)定辦理危險品運輸?shù)?。?dāng)然，取得幾十年安全運輸?shù)某晒?，離不開一代又一代貨運人一絲不茍、精益求精、毫不走樣地按規(guī)定辦事的科學(xué)精神。

中國民航危險品運輸存在的問題

法律、法規(guī)

歐美發(fā)達國家在危險品航空運輸方面的立法情況。其適用法律的最高層是國際公約，如《芝加哥公約》附件十八、《危險物品航空安全運輸技術(shù)導(dǎo)則》。其次是本國的法律，如：德國的《危險物品運輸法案》、《德國航空法案》、《航空執(zhí)照法令》;美國聯(lián)邦航空局(FAA)的CodeofFederalRegulations-Transportation49(簡稱CFR49);荷蘭、加拿大等國的《危險物品法案》(TheDangerousGoodsAct)等。一些歐洲國家還遵守歐洲聯(lián)合航空管理局制定的《聯(lián)合航空管理規(guī)定》(JointAviationRegulations-Operations簡稱JAR-OPS)。第三是由民航主管機構(gòu)制定的危險物品運輸?shù)男袠I(yè)規(guī)章以及運輸企業(yè)自己制定的“手冊”。

我國也適用《芝加哥公約》附件十八和《危險物品航空安全運輸技術(shù)導(dǎo)則》。但我國自己的法律《中華人民共和國民用航空法》作為民用航空業(yè)的根本大法，不可能詳細(xì)規(guī)定出危險品運輸?shù)募?xì)節(jié)問題。多年來我們都是以“紅頭文件”的形式下發(fā)、重申規(guī)定，較為凌亂，不成系統(tǒng)。這顯然是不夠的。還需要制定一部具有操作指導(dǎo)性的專門法規(guī)，以強化法制化管理。各運輸企業(yè)為操作的規(guī)范化,還應(yīng)該編寫本企業(yè)的“危險品運輸手冊”。這樣才構(gòu)成了完整的危險品航空運輸法律體系。有哪些方面需要法律規(guī)范的呢?

首先，托運人方-負(fù)責(zé)危險品的分類、包裝、地面運輸。

托運人可以分為幾種類型：①產(chǎn)品的生產(chǎn)廠家;②貿(mào)易經(jīng)銷商;③產(chǎn)品購買人;④產(chǎn)品使用人。從理論上來講，這四種人都應(yīng)該熟悉所托運貨物的理化性質(zhì)。產(chǎn)品出廠時也應(yīng)該有說明書，儲運注意事項。事實上很多產(chǎn)品都沒有明確的說明，更沒有該產(chǎn)品空運時的注意事項。上述托運人也并非都了解，事實上也不關(guān)心貨物的性質(zhì)，他只關(guān)心航空公司能否收運其貨物，能否盡快運到目的地。問題的關(guān)鍵在于托運人不關(guān)心貨物的性質(zhì)和包裝是否會對整個空運過程、乘坐飛機的旅客、同機裝載的其他貨物和行李以及參與運輸活動的其他人員產(chǎn)生任何不利影響，而是想方設(shè)法只要能把貨物托運出去就行了。托運人的行為需要規(guī)范。

代理人方-負(fù)責(zé)普通貨物與危險品的識別、運輸文件的檢查。這里所說的代理人是指航空公司的簽約銷售代理人。我們不妨來分析一下代理人對于危險品空運所持的態(tài)度與心理活動。雖然目前民航局規(guī)定代理人不能收運危險品。但對于代理人來講，危險品運輸仍然是十分吸引人的。危險品不同于普通貨物，收運手續(xù)復(fù)雜，要求高。弄不好還會出事故，招致罰款，砸了牌子。但是他們又很清楚“做危險品”會帶來很大利潤，也拓寬了客戶面，擴大了市場占有率。一些代理公司的銷售人員使用不法手段也可以謀得個人利益，于是，就會有人鋌而走險，就會有人弄虛作假，也就埋下了事故隱患。代理人的行為需要規(guī)范。

承運人方-負(fù)責(zé)危險品的收運、裝卸、倉儲、配裝管理。近年來，航空運輸領(lǐng)域的市場競爭十分激烈，以至于航空公司的中層以上干部言必談效益。只要能提高經(jīng)濟效益，什么方法都可以用。在這種情況下，傳統(tǒng)的‘重客輕貨’思想有了很大改變，許多經(jīng)營者好像突然發(fā)現(xiàn)，哦，原來搞貨運還有這么大的好處!既可以減少投入，又可以在最后時刻提高飛機載運率，創(chuàng)造高效益。于是乎貨物成了各航空公司爭奪的對象，為爭奪貨源可謂各出奇招。卻忽視了至關(guān)重要的，對于航空公司而言是不可一日不談的問題—安全。如出口俄羅斯的服裝，采用真空加壓的辦法以縮小貨物體積;深圳至北京的活海魚采用一噸重的大桶外加制氧機組以保證充足氧氣;出口塑料打火機批量很大，輕信貨主稱未充氣體而不去仔細(xì)檢查。又如1999年4月12日，青島至廣州的SZ4632航班運輸?shù)囊黄必浳?，在卸機時發(fā)現(xiàn)包裝破損，有毒液體泄露，使在場工作的17名人員不同程度的中毒，周圍的行李、貨物也受到不同程度的污染，經(jīng)調(diào)查此票危險物品是按照普通貨物收運的。1999年10月10日，長春至北京X2518航班運輸?shù)囊黄蔽ｋU物品，貨物卸回倉庫后，倉庫內(nèi)的放射性物質(zhì)檢測裝置報警，后來經(jīng)過北京市衛(wèi)生防疫站和401所檢測，確定此票貨物放射性活度達到15居里，人體近距離接近會產(chǎn)生嚴(yán)重后果，此次事件引起公安和環(huán)保部門高度重視。經(jīng)過調(diào)查，托運人未按照危險物品運輸規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。2000年4月14日，北方航空公司溫州至北京CJ6256航班上10件630公斤申報品名為“服裝、配件”貨物，其中一件貼有放射性物質(zhì)黃色II級標(biāo)簽，系運輸?shù)燃墳镮I級的放射性物質(zhì)……如此多的安全隱患，航空公司有無責(zé)任?承運人的行為同樣需要規(guī)范。因而，完善我國危險品航空運輸?shù)姆煞ㄒ?guī)體系刻不容緩。

業(yè)務(wù)培訓(xùn)

近十年來，空運危險品的運輸量呈指數(shù)型增加。據(jù)2001年的不完全統(tǒng)計，僅北京一地進出港量就已超過4000噸。參與這項工作的人員并非都經(jīng)過嚴(yán)格的培訓(xùn)。包括托運人、銷售代理人、包裝代理人和地面運輸裝卸人員、卡車駕駛員等在內(nèi)的許多人缺乏應(yīng)有的常識，更缺乏法制觀念。不知道該如何做?自己應(yīng)該承擔(dān)什么責(zé)任?根據(jù)國際航協(xié)DGR中有關(guān)托運人責(zé)任的規(guī)定，托運人必須接受危險品航空運輸?shù)呐嘤?xùn)。遺憾的是，目前國內(nèi)幾個主要的危險品托運人未經(jīng)過必要的培訓(xùn)。另一方面，國內(nèi)目前雖然已有幾家單位開設(shè)了危險品運輸培訓(xùn)班，但使用的教材不盡相同，師資力量也有差異，所發(fā)證書更不統(tǒng)一。一些代理人還時常違反民航局的有關(guān)規(guī)定，冒用托運人的名義交運危險品。他們以為違反一點規(guī)定沒人查出來就沒事，根本認(rèn)識不到是違法行為。甚至于在華北地區(qū)某次危險品工作會議上，當(dāng)主持人講到不按規(guī)定辦理危險品運輸是違法，發(fā)生重大事故要判刑時，臺下的代理人中居然有人發(fā)出笑聲。由于沒有政府主管部門對托運人、代理人危險品資格的審定，無人去查他們是否經(jīng)過培訓(xùn)，是否領(lǐng)有證書，實際上也就沒有對他們實施有效的管理，無異于放任自流。

管理機構(gòu)

涉及危險品航空運輸?shù)膰夜芾頇C關(guān)有以下單位：中國民用航空局、國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、國家出入境檢驗檢疫局、國家原子能機構(gòu)同位素管理辦公室、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國防科工委民爆辦、國家環(huán)保局、兵器工業(yè)部兵總安全局。行業(yè)管理到底應(yīng)該由誰牽頭?筆者認(rèn)為民航局作為航空運輸行業(yè)的國務(wù)院主管機關(guān)應(yīng)在運輸司下設(shè)立特種貨物安全運輸處，專門管理危險品、活動物、易腐物品等特種貨物的運輸事宜。發(fā)布行業(yè)法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，實施違規(guī)懲罰。危險品航空運輸管理不同于社會安全方面的槍支彈藥、爆炸裝置、民用易燃品等的管理。其主要區(qū)別在于所包含的危險品類別范圍大小的區(qū)別;地面與空中運輸條件的區(qū)別;防護施救措施的區(qū)別;適用法律法規(guī)的區(qū)別。而且空運危險品所涉及的法律與法規(guī)、材料與技術(shù)年年都有新的變化，必須及時與國際同行溝通交流，準(zhǔn)確完整地執(zhí)行國際上的統(tǒng)一規(guī)定。事實上管理的不善使得運輸工作第一線的人員膽戰(zhàn)心驚，好像整天坐在火山口上，無一日安寧。代理人、托運人中一些不法之徒常常虛報貨物品名，在普貨中夾帶危險品，更有甚者，居然有人篡改貨物性質(zhì)鑒定報告。長此以往，怎能保證不發(fā)生事故?偌大個國家，在關(guān)乎航空安全生產(chǎn)，關(guān)乎人民生命財產(chǎn)安全，關(guān)乎國家聲譽的重大問題上沒有專門的常設(shè)管理機構(gòu)是不可想象的。

性質(zhì)鑒定

貨物性質(zhì)鑒定是非常重要且必須解決的問題。原因有四：其一，社會經(jīng)濟的高速發(fā)展帶來科學(xué)技術(shù)的發(fā)展、化學(xué)工業(yè)的發(fā)展。新領(lǐng)域新產(chǎn)品層出不窮，品目繁多。其二，生產(chǎn)廠家增多，魚龍混雜。尤其是眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加入到民用化工產(chǎn)品的生產(chǎn)行列，各家產(chǎn)品不可能都符合統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，差異很大。有名不符實的現(xiàn)象。其三，近年來隱含危險品的各類新型生活用品、建筑材料、科研所需的儀器設(shè)備及材料等投放市場。很難從貨物的品名來判斷是否屬于危險品或含有危險品。其四，托運人、代理人的素質(zhì)差異，法制觀念淡漠，弄虛作假現(xiàn)象不絕，可信度差。社會信譽制度尚未建立起來。對此問題承運人感受最深，他們擔(dān)心一不小心出了紕漏，會造成重大經(jīng)濟損失和不可挽回的企業(yè)形象損失。譬如國航，為了保證危險品運輸?shù)陌踩桨囡w行的安全，經(jīng)過多次反復(fù)仔細(xì)的考察，委托了幾家檢測機構(gòu)幫助自己判明貨物性質(zhì)，把好收運關(guān)口。但是，這些檢測機構(gòu)本身是否符合要求，是否具備相應(yīng)的資格就不得而知了。

包裝容器

由國家商檢局、中國民航總局、國家計委、外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合頒發(fā)的《空運進出口危險貨物包裝檢驗管理辦法(試行)》(以下簡稱《管理辦法》)，標(biāo)志著我國可以自行生產(chǎn)危險物品運輸專用的聯(lián)合國規(guī)格包裝容器。規(guī)定了包裝容器生產(chǎn)單位必須按產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)組織生產(chǎn)，必須建立完整的質(zhì)量保證體系;使用單位應(yīng)正確的選擇和使用包裝容器;航空貨運部門應(yīng)檢查《使用鑒定結(jié)果單》。但是，目前國內(nèi)不少省、自治區(qū)進出口商品檢驗局不辦理出具空運危險物品使用鑒定結(jié)果單的業(yè)務(wù)，這些地區(qū)的一些不法托運人便索性將危險物品申報為普通貨物來托運。包裝檢驗人員的檢測的技術(shù)水平也有待提高，一些經(jīng)過檢驗的外包裝上的UN標(biāo)記也出現(xiàn)錯誤。再者，危險品包裝中的內(nèi)包裝所起作用至關(guān)重要，但上述《管理辦法》并未規(guī)定內(nèi)包裝質(zhì)量的檢測辦法和標(biāo)準(zhǔn)。對《管理辦法》中載明不做檢驗的爆炸品、氣體鋼瓶、放射性物質(zhì)、傳染性物質(zhì)的包裝容器應(yīng)如何辦理不明確。看來這個試行的《管理辦法》存在著明顯的不足。

以上這些問題必然會對我國危險品空運管理產(chǎn)生不利的影響。應(yīng)該認(rèn)真對待，徹底解決。

幾點建議

盡快出臺行業(yè)法規(guī)《中國民用航空危險物品管理規(guī)定》，以便確定各類人員的職責(zé)、法律地位，使我國的危險品航空運輸真正走上法制化管理的軌道。

大力抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)和與危險品運輸有關(guān)的法律法規(guī)教育。首先應(yīng)組織業(yè)內(nèi)專家參照國際航協(xié)的教材結(jié)合我國實際編寫、整理、分類、訂定兩種培訓(xùn)教材，一種是危險品業(yè)務(wù)教材，一種是國際國內(nèi)法律法規(guī)教材。業(yè)務(wù)教材分初、中、高不同級別的課程，確定標(biāo)準(zhǔn)教材并保證及時更新。然后經(jīng)過業(yè)務(wù)知識、操作技能的考試選拔培訓(xùn)教員，選拔出的教員再經(jīng)過適當(dāng)教學(xué)方法的培訓(xùn)即發(fā)給教員資格證書。建立起教員資格制度，確保教學(xué)質(zhì)量。由于待培訓(xùn)的人員很多很廣，一定要分成托運人、代理人、承運人不同的組別，分成性質(zhì)鑒定人員、包裝人員、地面裝卸人員、收運人員、包裝檢驗人員、運輸文件準(zhǔn)備人員、貨物配裝人員、飛機裝卸人員、倉庫保管人員等不同的層次進行培訓(xùn)，頒發(fā)不同類別的證書。指定有資格的培訓(xùn)學(xué)校，或組織地區(qū)性培訓(xùn)機構(gòu)，舉辦每年至少二次的專業(yè)培訓(xùn)班、一次法制教育培訓(xùn)班。建立復(fù)訓(xùn)考試制度、從業(yè)人員資質(zhì)制度以及從業(yè)人員資料庫，以便統(tǒng)一管理。

建立事故報告制度和監(jiān)察員制度是危險品安全運輸?shù)谋Ｕ?。及早發(fā)現(xiàn)，盡早正確的處理可以降低或消除危險品事故帶來的損失，可以減少或不發(fā)生人員傷亡。因此，任何參與危險品航空運輸?shù)娜藛T發(fā)現(xiàn)危險品泄漏、包裝損壞或違規(guī)裝卸、違規(guī)操作現(xiàn)象都應(yīng)該立即向有關(guān)部門報告。接到報告的部門應(yīng)立即采取必要的正確措施進行處理。發(fā)現(xiàn)事故而不報告，接到事故報告而不采取相應(yīng)措施的都是違法行為，都應(yīng)該受到懲處。監(jiān)察員制度則是在事故發(fā)生之前防患于未然。以國家的名義聘請資深專家擔(dān)任監(jiān)察員。對從危險品的檢測分類、包裝檢驗、收運檢查、倉庫保管、出港配裝到飛機裝卸等整個運輸程