行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度第十一組主講小組成員以及分工：劉賽（演講）王蕾、付明珠、王帆、田廣林（收集資料）李詩(shī)韻（制作PPT）王宇飛（評(píng)議人）第一頁(yè)，共三十九頁(yè)。（時(shí)間意義上的民告官第一案）案例在1989年4月3日轟動(dòng)一時(shí)的“農(nóng)民告縣長(zhǎng)”案件中，時(shí)任浙江省蒼南縣縣長(zhǎng)的黃德余代表蒼南縣政府親自出庭應(yīng)訴。被公認(rèn)為《行政訴訟法》頒布前夜全國(guó)首例行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴行為時(shí)間：1988年8月25日。原告：包鄭照，浙江省蒼南縣農(nóng)民。被告：浙江省蒼南縣人民政府。案由：不服政府強(qiáng)制拆除房屋。

案情：

1985年8月5日，包松村的父親包鄭照經(jīng)肥艚鎮(zhèn)城建辦批準(zhǔn)，按規(guī)定向肥艚鎮(zhèn)城建辦繳納713元地價(jià)款，給自家蓋了一棟三間三層的樓房。兩年后，縣里認(rèn)為包家的房子建在防洪堤上，影響了河道防汛，在多次勸說和下達(dá)強(qiáng)制拆除決定無(wú)果后，1987年7月4日，將包家已竣工落成的樓房炸去了伸到河堤上的一部分。包鄭照和兒子包松村不服處罰，干脆把縣政府推上了被告席。這起案件，是新中國(guó)成立以來(lái)公開報(bào)道的第一起“民告官”案件。審理法院：溫州市中級(jí)人民法院一審、浙江省高級(jí)人民法院二審，民事審判庭審理。

裁判結(jié)果：一審駁回原告訴訟請(qǐng)求，二審維持原判。

第二頁(yè)，共三十九頁(yè)。1、立案受阻。當(dāng)時(shí)沒有行政訴訟法，當(dāng)?shù)乜h、市兩級(jí)法院均以無(wú)法律依據(jù)為由不予受理。后經(jīng)多方努力，1988年2月浙江省高級(jí)人民法院指定溫州市中級(jí)人民院受理。

2、民庭審理。當(dāng)時(shí)各級(jí)法院沒有行政審判庭，此案適用1982年《民事訴訟法（試行）》第三條第二款“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”的規(guī)定，由民事審判庭審理。

3、媒體關(guān)注?！懊窀婀?，真新鮮”、“縣長(zhǎng)當(dāng)被告”，此前是聞所未聞的事情。開庭前，各路媒體進(jìn)行廣泛報(bào)道，引起社會(huì)普遍關(guān)注。

4、縣長(zhǎng)出庭。經(jīng)會(huì)議討論，時(shí)任縣長(zhǎng)的黃德余親自出庭應(yīng)訴，成為“行政首長(zhǎng)”出庭的第一案。法庭上縣長(zhǎng)黃德余和包鄭照握手。

5、催生法典。包案發(fā)生不久，全國(guó)人大即通過《行政訴訟法》（1989年4月），“民告官”案件從此有法典可依。案件特點(diǎn)：第三頁(yè)，共三十九頁(yè)。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的出現(xiàn)的原因一、1990年我國(guó)《行政訴訟法》開始實(shí)施，“民告官”才算是被正式的納入了司法的軌道。二、實(shí)踐的過程中，“不理睬、不應(yīng)訴、不執(zhí)行”現(xiàn)象嚴(yán)重。三、正是由于我國(guó)行政權(quán)的強(qiáng)大及其對(duì)待訴訟的不重視，人們不自覺的就希望起碼能在法庭上看到行政負(fù)責(zé)人，于是行政負(fù)責(zé)人出庭就成為了所有的期盼。第四頁(yè)，共三十九頁(yè)。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的發(fā)展歷程1999年8月，陜西合陽(yáng)縣人民政府和縣人民法院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于“貫徹行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度”的實(shí)施意見》。此后遼寧省沈陽(yáng)市、浙江省溫州市鹿城區(qū)和廣東省深圳市等地區(qū)也出臺(tái)了相關(guān)文件。2004年3月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)咬全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要要求“對(duì)人民法院受理的行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極出庭應(yīng)訴、答辯”。雖然該綱要并未具體做出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人須出庭應(yīng)訴的要求，但是江蘇、河南、四川等多地仍紛紛將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作為建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要改革舉措，出臺(tái)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的相關(guān)規(guī)定。第五頁(yè)，共三十九頁(yè)。2010年10月，國(guó)務(wù)院咬關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見中第二十五條規(guī)定了“對(duì)重大行政訴訟案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要主動(dòng)出庭應(yīng)訴”，進(jìn)一步推動(dòng)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在全國(guó)的實(shí)施進(jìn)度。2012年，有學(xué)者初步估計(jì)，全國(guó)有超過153個(gè)市、區(qū)、縣已在推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出了“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”等要求。2015年5月1日，為了使改革有法可依，使全面推進(jìn)依法治國(guó)真正落到實(shí)處，行政訴訟法修改后實(shí)施，在第一章總則，第3條中明確規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”。最終從法律層面正式建立了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度第六頁(yè)，共三十九頁(yè)。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的概念行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是指行政機(jī)關(guān)作為被告由其負(fù)責(zé)人出庭參與庭審的一種訴訟制度。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的主要概念就在于何為“負(fù)責(zé)人”以及如何界定“出庭應(yīng)訴”。所謂負(fù)責(zé)人，一般應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)的最高領(lǐng)導(dǎo)人和最高指揮者，是行政機(jī)關(guān)的法定代表人。該制度與我國(guó)憲法規(guī)定的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制邏輯相符。首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制是指各級(jí)政府及其部門的首長(zhǎng)在民主討論的基礎(chǔ)上，對(duì)本行政組織所管轄的重要事務(wù)具有最后決策權(quán)，并對(duì)此全面負(fù)責(zé)。我國(guó)地方各級(jí)人民政府均實(shí)行行政首長(zhǎng)責(zé)任制。第七頁(yè)，共三十九頁(yè)。領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任追究制度古代的封建專制統(tǒng)治下的領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的特點(diǎn)：第一封建皇權(quán)的絕對(duì)控制權(quán)；在我國(guó)古代封建皇權(quán)統(tǒng)治下，這種君主專制中央集權(quán)的官吏制度決定了皇權(quán)對(duì)官吏的絕對(duì)統(tǒng)治，也可以說成官吏對(duì)皇權(quán)的絕對(duì)服從。官員的絕對(duì)忠于皇帝，皇帝掌握著生殺大權(quán)，更是掌握著官員的命運(yùn)，因此忠于皇帝是我國(guó)古代的首要職責(zé)。第二是抽象禮教的乏力制約。我國(guó)古代皇帝作為統(tǒng)治者，用禮教來(lái)治理自己的國(guó)家，然而“禮”是什么，又是一個(gè)虛無(wú)縹緲的概念。所以事實(shí)上沒有什么東西可以約束皇帝，同樣這種縹緲的禮教也沒有制約官員，最終官員還是服從于皇帝。第八頁(yè)，共三十九頁(yè)。第三對(duì)百姓權(quán)利的漠視。在我國(guó)的傳統(tǒng)文化中，整個(gè)社會(huì)是“父權(quán)”主義的社會(huì)，而官員常常被稱為“父母官”，這樣的觀念造就了官員在百姓心中就是皇權(quán)的化身，擁有至高的權(quán)利。百姓只能是無(wú)條件的服從，對(duì)百姓的權(quán)利毫無(wú)保護(hù)可言，長(zhǎng)期的順從也造成了中國(guó)老百姓幾千年來(lái)?yè)]之不去的奴性。第九頁(yè)，共三十九頁(yè)。

古代的領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)制度

在這種官員體制的特點(diǎn)下，古代形成了自有的領(lǐng)導(dǎo)人問責(zé)制度：以御史制和諫官制為核心的官吏監(jiān)察制度。所謂御史制，秦朝就有御史監(jiān)察百官之制，古代的封建中央集權(quán)制度的確立，為了管理國(guó)家，建立了龐大的官僚機(jī)制，如何監(jiān)察這些百官，在古代就采取了御史監(jiān)察百官制度，其實(shí)根本上還是為加強(qiáng)皇權(quán)，鞏固封建專制統(tǒng)治。諫官制也就是對(duì)皇帝的納諫，來(lái)達(dá)到對(duì)皇帝的監(jiān)督，雖然在皇權(quán)至高無(wú)上的古代，對(duì)于這種制度的出現(xiàn)實(shí)質(zhì)上達(dá)不到一種理想的效果，但形式上在當(dāng)時(shí)也是一種先進(jìn)的模式。第十頁(yè)，共三十九頁(yè)?，F(xiàn)今的領(lǐng)導(dǎo)人責(zé)任追究制度

如今的中國(guó)是社會(huì)主義社會(huì)，已經(jīng)構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。但在此背景下，領(lǐng)導(dǎo)人的行政責(zé)任制度又是怎么樣的呢？那么對(duì)于具體確立領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的權(quán)責(zé)統(tǒng)一，我們必須首先對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的具體職權(quán)進(jìn)行分配，理清領(lǐng)導(dǎo)人與下屬工作人員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這種權(quán)利義務(wù)的法律載體在我國(guó)可以從以下方面查找。

首先憲法規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是首長(zhǎng)責(zé)任負(fù)責(zé)制，但憲法沒有具體的規(guī)定行政領(lǐng)導(dǎo)人的具體職責(zé)，也沒有規(guī)定除行政首長(zhǎng)之外的其它行政領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)；第二法律的規(guī)定，但在我國(guó)沒有哪一步法律明確規(guī)定行政領(lǐng)導(dǎo)人的具體職責(zé)的，大多是采取了籠統(tǒng)的概念；第三在行政法規(guī)和地方性法規(guī)中，行政領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任制度大多都是涉及安全事故方面的，雖然有具體規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)人行政責(zé)任的一種趨勢(shì)，但是其它層面的規(guī)定較少，幾乎沒有。第十一頁(yè)，共三十九頁(yè)。顯然這種缺乏具體法律規(guī)定的行政分解制度造成的以下的責(zé)任制度。第一就是無(wú)根據(jù)的連帶制度，所謂這種無(wú)根據(jù)的連帶制度就是領(lǐng)導(dǎo)人無(wú)限的為下屬承擔(dān)責(zé)任，比如我們經(jīng)?？吹叫侣劺镆?yàn)橄聦偈毎l(fā)生了重大事件，某某領(lǐng)導(dǎo)被開除黨籍，開除公職。有的人連聲叫好，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)自己管轄的地區(qū)有不可推卸的責(zé)任，但這種不問緣由的處罰，會(huì)造成領(lǐng)導(dǎo)人人人惶恐，那如何去管理，去切實(shí)履行自己的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。第二客觀事實(shí)責(zé)任制度，此制度指的是只要所管轄的轄區(qū)出現(xiàn)重大的安全事故，社會(huì)反應(yīng)很強(qiáng)烈，不問事實(shí)根源一律給予行政制裁。就是主要由這樣的問責(zé)制度我們才有了“行政負(fù)責(zé)人”。第十二頁(yè)，共三十九頁(yè)?！景咐抗鹆盅闵芥?zhèn)村民狀告政府副市長(zhǎng)仇祖和出庭應(yīng)訴12月22日，桂林市中級(jí)人民法院在我市開庭審理一起村民狀告政府的行政案件，桂林市副市長(zhǎng)仇祖和出庭應(yīng)訴，與原告桂林市雁山區(qū)雁山鎮(zhèn)楓林村民委員會(huì)老村對(duì)簿公堂。這是2015年正式實(shí)施新修訂的《行政訴訟法》以來(lái)，我市又一例行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件。原告桂林市雁山區(qū)雁山鎮(zhèn)楓林村民委員會(huì)老村，因爭(zhēng)議福山橋土地權(quán)屬而起訴至法院，要求撤銷被告桂林市人民政府頒發(fā)給第三人桂林市龍泉生態(tài)林區(qū)管理處下屬機(jī)構(gòu)楓林竹圃的《山林權(quán)證》，把桂林市人民政府告上法院。當(dāng)天的庭審從下午14時(shí)30分開始，原告、被告雙方都積極行使自己的權(quán)利和履行義務(wù)，進(jìn)行了充分的陳述和辯論。下午15點(diǎn)50分，桂林市中級(jí)人民法院經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拈_庭審理，查明原告的起訴已超過法定期限，當(dāng)庭裁決駁回原告起訴。第十三頁(yè)，共三十九頁(yè)。此次的庭審過程和往常一樣，但讓原告辯護(hù)律師張法仁感到吃驚的是，此次出庭應(yīng)訴的居然是副市長(zhǎng)?！斑@次副市長(zhǎng)來(lái)出庭應(yīng)訴，讓我們看到了政府在依法治國(guó)、依法行政方面的進(jìn)步。”張法仁說。副市長(zhǎng)仇祖和認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，是對(duì)于本機(jī)關(guān)依法行政有所擔(dān)當(dāng)?shù)囊粋€(gè)重要體現(xiàn)，也有利于促進(jìn)機(jī)關(guān)執(zhí)法行政水平的不斷提高。且行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是應(yīng)有的責(zé)任，同時(shí)也有利于維護(hù)司法公信力和權(quán)威“今后行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴將成為一種常態(tài)”。據(jù)了解，桂林市兩級(jí)法院受理的行政案件呈逐年增多的趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，去年以來(lái)，桂林市兩級(jí)法院共受理行政案件1509件。其中2014年受理了723件，今年截至11月底已受理行政案件786件。在中院審理的行政案件中，去年由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人委派出庭應(yīng)訴案件有6件，今年達(dá)97件。在實(shí)施新修訂的《行政訴訟法》后，我市積極推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴正逐漸形成常態(tài)化。第十四頁(yè)，共三十九頁(yè)。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀2015年5月1日新《行政訴訟法》實(shí)施以來(lái)，廣西積極采取有效措施大力推進(jìn)全區(qū)各級(jí)行政機(jī)關(guān)落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全區(qū)各級(jí)法院受理的行政訴訟案件中，有704名行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，與2014年同期相比增長(zhǎng)了4.37倍。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件包括自治區(qū)政府各部門、市、縣（市、區(qū)）三個(gè)層級(jí)，涵蓋國(guó)土、住建、人社、地稅、工商等多個(gè)行政執(zhí)法主要領(lǐng)域。單位負(fù)責(zé)人不能出庭的，也都委托與被訴行政行為直接相關(guān)的政府部門負(fù)責(zé)人或者行政機(jī)關(guān)工作人員為訴訟代理人出庭應(yīng)訴。第十五頁(yè)，共三十九頁(yè)?！稄V西制定規(guī)則規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴》4類“民告官”案件負(fù)責(zé)人必須出庭：為適應(yīng)今年5月實(shí)施的新修訂行政訴訟法的需要，《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)則》已經(jīng)獲自治區(qū)政府常務(wù)會(huì)議通過，并于8月31日實(shí)施。根據(jù)規(guī)定，今后對(duì)涉及重大公共利益、社會(huì)影響大等4種情形的“民告官”案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。

2014年，廣西各級(jí)法院共受理行政訴訟案件5264件，審結(jié)4607件，其中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人（含機(jī)關(guān)副職）出庭應(yīng)訴216件，出庭應(yīng)訴率為4.69%。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較低。

新行政訴訟法實(shí)施后，規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)不管是作出撤銷、變更復(fù)議決定，還是作出維持復(fù)議決定，申請(qǐng)人不服起訴的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)都要當(dāng)被告。

據(jù)介紹，過去，大多數(shù)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭都是委托律師代理出庭，《應(yīng)訴規(guī)則》規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)委托訴訟代理人代為出庭訴訟，訴訟代理人中應(yīng)當(dāng)至少有1名是本機(jī)關(guān)的工作人員。被訴行政機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上政府，政府負(fù)責(zé)人不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托與被訴行政行為直接相關(guān)的部門負(fù)責(zé)人為訴訟代理人出庭應(yīng)訴。

此外，規(guī)則還對(duì)出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人范圍及出庭應(yīng)訴的時(shí)限提出明確要求，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入年度依法行政考評(píng)。還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)敗訴的案件，要專題報(bào)告給政府，通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)提高依法行政水平。第十六頁(yè)，共三十九頁(yè)。

《法制晚報(bào)》曾報(bào)道，目前，從全國(guó)范圍來(lái)看，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的行政案件，行政負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟的比例非常低,各地行政負(fù)責(zé)人出庭率差異較大。

一些地區(qū)行政負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴，將影響到本單位年終崗位目標(biāo)任務(wù)考核，在這種嚴(yán)格制度要求下，行政負(fù)責(zé)人的出庭率就較高:如江蘇海安縣近五年來(lái)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到了100%，南通、揚(yáng)州等城市則超過了80%。陜西省合陽(yáng)縣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭率連續(xù)幾年達(dá)到97%以上。

一些地區(qū)，對(duì)于行政負(fù)責(zé)人是否出庭沒有硬性要求，全憑行政負(fù)責(zé)人的自覺、自愿、自省，這樣的出庭率就相對(duì)不高:如有作者對(duì)江蘇省亭湖區(qū)人民法院2012－2014年的行政訴訟案件進(jìn)行了簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)，2012年受理的105件行政訴訟案件中有38位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，應(yīng)訴率為36．2%，單位一把手出庭0件;2013年受理行政訴訟案件105件，共有40位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，應(yīng)訴率為38．1%，僅有1件是單位“一把手”出庭參加訴訟。2014年受理行政訴訟案件174件，共有52位行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，應(yīng)訴率為30%，單位一把手出庭3件。第十七頁(yè)，共三十九頁(yè)。下面我們以山東省德州這個(gè)市的數(shù)據(jù)分析一下具體所涉及的問題(一)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況不均衡，呈現(xiàn)兩極分化態(tài)勢(shì)(二)負(fù)責(zé)人出庭率與地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r具有一定正相關(guān)關(guān)系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣(市、區(qū))，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較高；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣(市、區(qū))，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較低。(三)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率與行政機(jī)關(guān)級(jí)別和案件審級(jí)成反比

隨著行政機(jī)關(guān)行政級(jí)別的提高，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不斷降低，表現(xiàn)比較明顯的就是鄉(xiāng)、縣、市三級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，依次為33.33%、6.57%、0%?？h直機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為52.72%，市直機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為24.59%，也呈現(xiàn)上述規(guī)律。此外，受制于我國(guó)行政體制和既有觀念，同級(jí)政府負(fù)責(zé)人在同級(jí)法院出庭應(yīng)訴率基本為零。我市一審案件訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為35.83%，二審為23.43%，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率隨著案件審級(jí)的提高有所降低。

第十八頁(yè)，共三十九頁(yè)。(四)正職負(fù)責(zé)人極少出庭應(yīng)訴，多為副職負(fù)責(zé)人出庭

在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的126人次中，正職負(fù)責(zé)人共出庭6人次，占負(fù)責(zé)人出庭總?cè)舜蔚?.76%，且正職負(fù)責(zé)人出庭的行政機(jī)關(guān)級(jí)別較低，如派出所、市轄區(qū)婚姻登記處、縣工傷保險(xiǎn)處等。絕大部分出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為副職負(fù)責(zé)人，共104人次，占負(fù)責(zé)人出庭總?cè)舜蔚?2.53%。第十九頁(yè)，共三十九頁(yè)。(五)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭不出聲的現(xiàn)象比較普遍

大部分出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審過程中不發(fā)一言，僅在形式上履行出庭應(yīng)訴的法定義務(wù)。只有少數(shù)分管具體業(yè)務(wù)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就業(yè)務(wù)問題發(fā)表意見，發(fā)言的主體主要是行政機(jī)關(guān)的工作人員、法律顧問和專職律師。此外，對(duì)行政相對(duì)人的質(zhì)詢和感情宣泄，較少行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出回應(yīng)或安撫。第二十頁(yè)，共三十九頁(yè)。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的根本問題形式化

當(dāng)前我國(guó)本土化內(nèi)生的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴機(jī)制實(shí)質(zhì)上是一種法院提出建議，政府強(qiáng)力推動(dòng)，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人被迫執(zhí)行的被動(dòng)型模式，這種被動(dòng)型模式不可避免地出現(xiàn)了形式主義的傾向。形式化迫于政府文件硬性約束和政績(jī)考核的壓力，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人迫不得已出庭應(yīng)訴。無(wú)論出庭率高還是低，實(shí)際上卻是凸顯的一種形式主義。這種形式化所帶來(lái)的問題就是這種制度的設(shè)立沒有達(dá)到法律制定所帶來(lái)的實(shí)質(zhì)效果。第二十一頁(yè)，共三十九頁(yè)。功能主義下形式化的探究功能主義的概念（社會(huì)學(xué)）：社會(huì)是具有一定結(jié)構(gòu)或組織化手段的系統(tǒng)，社會(huì)的各組成部分以有序的方式相互關(guān)聯(lián)，并對(duì)社會(huì)整體發(fā)揮著必要的功能。整體是以平衡的狀態(tài)存在著，任何部分的變化都會(huì)趨于新的平衡。第二十二頁(yè)，共三十九頁(yè)。法律角度下的功能主義盧曼認(rèn)為：“現(xiàn)代法律己經(jīng)變成一種指引和分配機(jī)會(huì)并且解決社會(huì)中的功能失調(diào)的機(jī)制，這些功能失調(diào)問題是迅速增長(zhǎng)的功能系統(tǒng)內(nèi)部分層所導(dǎo)致的一個(gè)結(jié)果?！薄拔覀儾荒茉?gòu)谋倔w論的角度來(lái)理解法律，而只能從功能上去理解它”。因此，我們?cè)趯徱暰唧w的法律制度時(shí)，不再局限于正義或道德的角度，需要更多的從社會(huì)學(xué)角度來(lái)考量，以面向未來(lái)的角度來(lái)考察制度的穩(wěn)定性與制度功能效用。（尼克拉斯·盧曼（1927年12月8日-1998年11月6日），德國(guó)當(dāng)代杰出社會(huì)學(xué)家之一，他發(fā)展了社會(huì)系統(tǒng)論，也是一位“宏大理論”的推崇者，主張把社會(huì)上紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象全部納入到一種的理論框架去解釋。主要著作《社會(huì)的社會(huì)》、《社會(huì)的藝術(shù)》、《社會(huì)的法律》）第二十三頁(yè)，共三十九頁(yè)。法律功能主義下剖析根本問題形成規(guī)范模式內(nèi)價(jià)值層的斷裂；科特威爾認(rèn)為:“論及法律的作用，可能根本就與其當(dāng)初得以頒布施行的原始目的不相一致。因此，社會(huì)制度可能具有的顯著作用，只能根據(jù)其作為一個(gè)更廣闊社會(huì)體系諸成分的地位來(lái)確定;這些作用也許完全不同于直接與他們維護(hù)的有關(guān)人所承認(rèn)的目的?！本唧w到本文的論題則可以轉(zhuǎn)化頒布施行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的原始目的是什么？行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴法律功能預(yù)設(shè)是什么？科特威爾畢業(yè)于倫敦大學(xué)法社會(huì)學(xué)專業(yè)，后在英國(guó)萊斯特大學(xué)教書。1990年起任英國(guó)倫敦大學(xué)奎恩.瑪麗學(xué)院（Queen

Mary

Faculty)法理學(xué)教授。1993年至1996年間擔(dān)任該學(xué)院院長(zhǎng)。其代表作有：《法律、文化與社會(huì)》（2006）、《社會(huì)力理論中的法》（2006）、《法的社會(huì)學(xué)視角》（2001）、《法中的社團(tuán)》（1995）、《法律社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》（1984）。第二十四頁(yè)，共三十九頁(yè)。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴法律功能預(yù)設(shè)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的預(yù)期功能包括行政爭(zhēng)議的預(yù)防與化解、法治政府建設(shè)與依法行政能力的提升和行政審判司法環(huán)境的改善與優(yōu)化三方面。在這三個(gè)預(yù)期功能內(nèi)部序列中，爭(zhēng)議預(yù)防與化解預(yù)期功能優(yōu)位于其他，結(jié)合新有效的解決行政爭(zhēng)議的關(guān)切提到前所未有的高度，程序設(shè)計(jì)也較為偏重于“糾紛解決型的法律過程”，這是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度所依賴的基本，也是出庭應(yīng)訴制度自身的首要功能預(yù)設(shè)。第二十五頁(yè)，共三十九頁(yè)。通過統(tǒng)計(jì)全國(guó)部分地方出庭應(yīng)訴規(guī)范文本，其中，從04年至15年的規(guī)范文本中規(guī)章有4部，其他行政規(guī)范性文件有100余部。其中14年、15年頒布的有25部，04至13年頒布且仍在施行的有近60余部，發(fā)文主體以政府(政府辦公室/廳)單獨(dú)發(fā)文的居多，占據(jù)80%以上，以法院?jiǎn)为?dú)或者法院、政府法制辦以及依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合發(fā)文的較少，占據(jù)不到20%該數(shù)據(jù)反映了一方面2014年之前該制度存在但多以零星式試點(diǎn)化分散在各地，而新修訂的《行政訴訟法》及司法解釋頒布后出現(xiàn)的一股立法潮，使得一年多增加的文本量占10年內(nèi)文本總量的四分之一;另一方面，制定主體以政府為主，各地政府自身制定的大量出庭應(yīng)訴規(guī)范細(xì)則構(gòu)成了該制度運(yùn)行的實(shí)際支撐。各地政府也自2014年后相繼重視行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的規(guī)范與建設(shè)，將其作為自身形象、工作作風(fēng)改進(jìn)的象征物。第二十六頁(yè)，共三十九頁(yè)。這種單純從塑造政府形象的立法出發(fā)，并未與實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議的首要功能預(yù)設(shè)直接相關(guān)，也不能為法治政府建設(shè)與依法行政能力的提升、行政審判司法環(huán)境的改善與優(yōu)化的功能服務(wù)，而止于純粹的塑造政府形象，是無(wú)助于達(dá)成行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的預(yù)設(shè)功能，這種規(guī)范內(nèi)的模式立法價(jià)值的斷裂需要修正。當(dāng)然這只是從規(guī)范內(nèi)部的角度進(jìn)行功能預(yù)設(shè)分析。第二十七頁(yè)，共三十九頁(yè)。功能主義下的行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的實(shí)踐探究：

以負(fù)功能和潛功能為例負(fù)功能：指制度背后所引起的負(fù)面影響。一、訴訟程序的阻斷

2015年5月律師王某在《因行政訴訟中有關(guān)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人拒不出庭一事致S市委書記馬XX同志的公開信》中以法庭未能正面回復(fù)其對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭的異議而申請(qǐng)回避，“我認(rèn)為合議庭己經(jīng)不能公正審理這個(gè)行政糾紛，而當(dāng)即提出了請(qǐng)合議庭回避的申請(qǐng)”;趙某在《行政機(jī)關(guān)對(duì)其行為無(wú)最后發(fā)言權(quán)—起訴國(guó)衛(wèi)復(fù)決(2016)XX號(hào)，XX號(hào)》中認(rèn)為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭，甚至主張行政機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)聘請(qǐng)律師代理，因此申請(qǐng)對(duì)方律師回避;唐某《對(duì)A市政府徐XX市長(zhǎng)本人不作為、亂作為的投訴》中認(rèn)為被告委托的律師向法庭提交的授權(quán)委托書非徐市長(zhǎng)親自委托，而是他人用市政府對(duì)外發(fā)文使用的市長(zhǎng)的手章代替“徐市長(zhǎng)的委托行為”，且“造成兩次不能開庭的原因是徐市長(zhǎng)未依法出庭和違法委托代理人出庭造成的，非申請(qǐng)人申請(qǐng)回第二十八頁(yè)，共三十九頁(yè)。避和異地審理造成的”，類似情形還存在于廣東格林柯爾創(chuàng)始人顧XX訴中國(guó)證監(jiān)會(huì)行政公開案中。在這些案例中，部分民眾和律師認(rèn)為訴訟中必須要見到官或者必須見到想見的官，即使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人符合法定事由不能出庭的也不例外?；谶@種訴訟心理和認(rèn)知，并由此申請(qǐng)回避或拒絕繼續(xù)庭審。導(dǎo)致行政審判程序的中斷，甚至導(dǎo)致反復(fù)休庭、纏訟，有訴訟資源浪費(fèi)、效率低下之嫌。第二十九頁(yè)，共三十九頁(yè)。二、行政機(jī)關(guān)的指標(biāo)式考核被異化

從2015年各省市政府工作報(bào)告和法院工作報(bào)告中可以看出各地行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的成績(jī)單，如上海市全年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴共759人次，同比上升67.2%;浙江全省法院開庭案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)訴率約1/3，達(dá)到3100，同比上升了16個(gè)百分點(diǎn);甘肅為3300;廣東江門市共有130件行政案件由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，“一把手”出庭48人;東莞全市法院審結(jié)了行政案件898件，94名行政首長(zhǎng)出庭，出庭率達(dá)11.530o;湖南株洲全市法院行政訴訟收案548件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴190件，占到了1/3;安徽宣城全市法院行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴170件，出庭應(yīng)訴率達(dá)41.98%。更有甚者，寧夏行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)際出庭率達(dá)到80%以上考核。湖北荊州2014年達(dá)到100%，2015年1至8月也保持在100%。且不論各地競(jìng)相“曬單行為”中數(shù)據(jù)采集方法與計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性與準(zhǔn)確性問題，但從曬單內(nèi)容只看到對(duì)數(shù)字的片面追求，不能看出出庭應(yīng)訴義務(wù)是否得到實(shí)質(zhì)履行或者看出政府對(duì)于出庭效果的追求為何。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度運(yùn)行過程中以“出庭應(yīng)訴率”等同于“出庭應(yīng)訴”本身的指標(biāo)式考核己然被異化。第三十頁(yè)，共三十九頁(yè)。

潛功能：政府法律顧問制度的興起

十八屆四中全會(huì)提出:“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用?！弊罡叻ㄔ陬C布《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》的新聞發(fā)布會(huì)中，最高人民法院行政審判庭的李廣宇副庭長(zhǎng)指明司法解釋規(guī)定當(dāng)事人委托訴訟代理人限額是1至2名，即行政機(jī)關(guān)在負(fù)責(zé)人出庭的同時(shí)、可以委托一名工作人員和一名律師，也配合了各級(jí)政府與行政機(jī)關(guān)所建立的法律顧問制度，發(fā)揮律師的作用。基于這些制度規(guī)定下，政府雇傭法律顧問的制度興起了，但這之中值得一提的是法律顧問的出庭與負(fù)責(zé)人的出庭應(yīng)當(dāng)把握分工，切忌訴訟全程只有律師發(fā)聲，而與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的要求相左。第三十一頁(yè)，共三十九頁(yè)。針對(duì)規(guī)范內(nèi)部出現(xiàn)問題的對(duì)策規(guī)范內(nèi)部?jī)r(jià)值一致的遵守

結(jié)構(gòu)功能主義分析學(xué)派領(lǐng)袖帕森斯在其著名的“AUII二功能模式”中主張系統(tǒng)均衡調(diào)適的前提是一致性價(jià)值規(guī)范的存在，‘社會(huì)行動(dòng)在整個(gè)系統(tǒng)中朝向正確的目標(biāo)，保證社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展的和諧秩序，一致性的價(jià)值規(guī)范是必不可少的，他構(gòu)成了社會(huì)秩序的基礎(chǔ)?！痹谇懊娴奶接懼械贸鲆?guī)范內(nèi)爭(zhēng)議預(yù)防及化解功能預(yù)期達(dá)成不能所暴露的問題在一定程度上是對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度本身解讀不當(dāng)?shù)膯栴}。因此，要在重新認(rèn)識(shí)該制度層面達(dá)成共識(shí)，并在實(shí)施該制度時(shí)遵從一致的價(jià)值規(guī)范。

所有的立法活動(dòng)都要基于統(tǒng)一的價(jià)值目標(biāo)，不能違背上位法所體現(xiàn)的原始之本。（即前面所講的三個(gè)功能預(yù)設(shè)）第三十二頁(yè)，共三十九頁(yè)。針對(duì)實(shí)踐之中體現(xiàn)的問題的對(duì)策一、貫穿辯論原則辯論主義簡(jiǎn)單說來(lái)就是訴訟賴以進(jìn)行的資料由當(dāng)事人提供。我國(guó)訴訟法中的辯論原則主要是調(diào)整當(dāng)事人在訴訟中的關(guān)系，而非調(diào)整法院與當(dāng)事人的關(guān)系，因而未規(guī)定當(dāng)事人辯論的內(nèi)容對(duì)法院是否有拘束力、法院的裁判是否應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人辯論的內(nèi)容為基礎(chǔ)。具體可參見《行政訴訟法》第49條(起訴條件)、第34條(被告舉證責(zé)任)、第39條(法院要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù))、第41條(法院依申請(qǐng)調(diào)取證據(jù))，因此在行政訴訟中事實(shí)根據(jù)以及證據(jù)的提出采取的是辯論主義。結(jié)合行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度來(lái)看，就是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人需要熟悉案情，積極向法院提供證據(jù)，闡明案件事實(shí)。第三十三頁(yè)，共三十九頁(yè)。

二、適當(dāng)強(qiáng)化審判過程中的發(fā)問之所以在行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件中更加強(qiáng)調(diào)審判長(zhǎng)的發(fā)問主要是基于兩點(diǎn)考慮:一是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人多非專業(yè)法律人士，