基于案例的中國項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素

基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“中國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)公平分擔(dān)機(jī)制研究”(70731160634)本論文得到山東省高等學(xué)校優(yōu)秀青年教師國內(nèi)訪問學(xué)者項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)資助作者簡介：亓霞（1976—），女，山東萊蕪人，副教授，清華大學(xué)訪問學(xué)者，博士E-Mail：亓霞1,2，柯永建2，王守清2（1.山東建筑大學(xué)管理學(xué)院，山東濟(jì)南250014；2.清華大學(xué)建設(shè)管理系，北京100084）[摘要]PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理是非常重要和復(fù)雜的，從實(shí)踐中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平的重要途徑之一。本文通過對(duì)中國PPP項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問題案例的匯總分析，從中找出導(dǎo)致這些項(xiàng)目失敗或出現(xiàn)問題的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)其產(chǎn)生原因和內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行深入分析，并為規(guī)避和管理這些風(fēng)險(xiǎn)提出了相應(yīng)的措施建議。[關(guān)鍵詞]PPP，風(fēng)險(xiǎn)因素，風(fēng)險(xiǎn)管理，案例分析AnalysisofCriticalRiskFactorsCausingtheFailuresofChina’sPPPProjectsQiXia1,2,KeYongjian2,WangShouQing2(1.SchoolofManagement,ShandongJianzhuUniversity,Jinan250014,China;2.DepartmentofConstructionManagement,TsinghuaUniversity,Beijing100084,China)Abstract:RiskmanagementofPPPprojectsisveryimportantwhilecomplex.Learninglessonsfrompracticesisoneoftheusefulmeans.SomeunsuccessfulPPPprojectsinChinawerereviewedinthispaperinordertoidentifythecriticalriskfactors.Basedontheanalysisofthereasonsandrelationsamongtheseriskfactors,advicesonavoidingandbettermanagingtherisksassociatedwithPPPprojectsinChinawerethenproposed.Keywords:public-privatepartnership(PPP);riskfactors;riskmanagement;casestudy基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析PPP（Public-PrivatePartnership）項(xiàng)目融資方式在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來越受到青睞，通過民營資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，更可以降低成本和提高項(xiàng)目的效率。早在上世紀(jì)八十年代，民營資本投資就出現(xiàn)于我國的高速公路、電廠和水廠等項(xiàng)目中，當(dāng)時(shí)大多采用BOT模式（Build-Operate-Transfer，是PPP的一種具體操作模式）。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和北京的申奧成功，PPP模式在我國眾多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和一些奧體場館項(xiàng)目中又得到進(jìn)一步的應(yīng)用。我國很多的PPP項(xiàng)目是成功的，解決了我國基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問題，提高了效率。但是也不可否認(rèn)，由于PPP是一種新生事物，我國的政府和民營機(jī)構(gòu)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，PPP在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問題，所以也有許多項(xiàng)目遇到了較大問題甚至失敗。筆者認(rèn)為成功的經(jīng)驗(yàn)固然重要，但從失敗中得到的教訓(xùn)，更能使我們進(jìn)步。對(duì)這些失敗項(xiàng)目進(jìn)行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)我國今后的PPP實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià)值。本文正是基于這一出發(fā)點(diǎn)，通過對(duì)過去中國PPP項(xiàng)目中失敗或出現(xiàn)問題（下文簡稱為失?。┑?6個(gè)典型案例進(jìn)行重點(diǎn)分析，找出導(dǎo)致他們失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)其產(chǎn)生原因和內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行深入分析，并就風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和管理提出建議。1案例的選取本文選取了自上世紀(jì)八十年代以來在中國實(shí)施的PPP項(xiàng)目中16個(gè)失敗的案例，表1為這些案例的基本情況（從參考文獻(xiàn)[1]-[15]中整理而來）。這些項(xiàng)目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國實(shí)行PPP模式的主流領(lǐng)域。表1案例情況認(rèn)案例編號(hào)挪項(xiàng)目名稱氣出現(xiàn)的問題殺1魯江蘇某污水請(qǐng)?zhí)幚韽S學(xué)2002艇-踐20早03最年出現(xiàn)串談判延盲誤摧、融資失敗帝2影長春匯津污書水處理霸2005年福政府回購脆3怒上海大場水尤廠賤2004年患政府回購賓4疑北京第十水古廠方Angli屈an栽從北京第十字水廠項(xiàng)目中太撤出尤5蓬湖南某電廠虧沒收保函，申項(xiàng)目徹底失事敗償6剪天津雙港垃醬圾焚燒發(fā)電槍廠活政府所承諾版補(bǔ)貼數(shù)量沒曉有明確定義納7祖青島威立雅亡污水處理項(xiàng)角目立重新談判凱8副杭州灣跨海闊大橋膀出現(xiàn)動(dòng)競爭性項(xiàng)目頁9旋鑫遠(yuǎn)閩江四皇橋逃2004年院走上仲裁殊10稠山東中華發(fā)廉電項(xiàng)目儀2002年委開始捧收費(fèi)降低戒，收益減少博11龍廉江中法供稼水廠討1999年盞開始麗閑置允至今城，談判無果舅12閉福建泉州刺駕桐大橋脅出現(xiàn)壯競爭性項(xiàng)目色，運(yùn)營困難戶13穩(wěn)湯遜湖污水念處理廠蓋2004年然整體移交領(lǐng)14冬延安東路隧腐道寒2002年欲政府回購礦15拒沈陽第九水揮廠蠢2000年淹變更合同蒜16萍北京京通公狐路搶運(yùn)營初期收伙益不足2項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)載通過對(duì)表免1戶所示擊16淘個(gè)案例失敗逼原因的匯總丸分析，我們例認(rèn)為中國另PPP躲項(xiàng)目的失敗腿主要是由以杯下風(fēng)險(xiǎn)造成歪的：悄（資1虎）法律變更岡風(fēng)險(xiǎn)仰主要是指由猜于采納、頒敬布、修訂、秒重新詮釋法紡律或規(guī)定而棋導(dǎo)致項(xiàng)目的灘合法性、市訓(xùn)場需求、產(chǎn)礦品尸/明服務(wù)收費(fèi)、睜合同協(xié)議的碧有效性等元揉素發(fā)生變化毀，從而對(duì)項(xiàng)敬目的正常建廁設(shè)和運(yùn)營帶得來損害，甚填至直接導(dǎo)致檢項(xiàng)目的中止專和失敗的風(fēng)須險(xiǎn)。絨PPP閃項(xiàng)目涉及的扁法律法規(guī)比粥較多，加之幟我國澇PPP注項(xiàng)目還處在誦起步階段，貞相應(yīng)的法律洞法規(guī)不夠健具全，很容易跪出現(xiàn)這方面燥的風(fēng)險(xiǎn)虜[1省8嚼]波。例如江蘇場某污水處理泉廠采用誘BOT塌融資模式，膠原先計(jì)劃于考2002玩年開工，但層由于圾2002浩年叫9吉月《國務(wù)院奏辦公廳關(guān)于煌妥善處理現(xiàn)是有保證外方貪投資固定回朱報(bào)項(xiàng)目有關(guān)叮問題的通知吩》的頒布，拜項(xiàng)目公司被斜迫與政府重疊新就投資回爐報(bào)率進(jìn)行談潤判陽[1]瓶。上海的大蟻場水廠飛[3]違和延安東路煌隧道恨[概14]面也遇到了同乓樣的問題，驚均被殺政府回購油。埋（證2販）審批延誤糾風(fēng)險(xiǎn)盆游主要指由于狼項(xiàng)目的審批夠程序過于復(fù)炎雜，傭花費(fèi)時(shí)間君過出長和成本鏡過夜高蠶，且批準(zhǔn)之求后批，對(duì)項(xiàng)目的撇性質(zhì)和規(guī)模左進(jìn)行必要商浙業(yè)調(diào)整非常敏困難撫，給項(xiàng)目正羊常運(yùn)作帶來惰威脅。比如移某些行業(yè)里獄一直存在成媽本價(jià)格倒掛獲現(xiàn)象，當(dāng)市速場化之后引錘入外資或民伯營資本后，棉都需要通過花提價(jià)來實(shí)現(xiàn)山預(yù)期收益。小而根據(jù)我國旱《價(jià)格法》桶和《政府價(jià)笛格決策聽證愿辦法》規(guī)定劉，公用事業(yè)帳價(jià)格等政府側(cè)指導(dǎo)價(jià)、政垂府定價(jià)，應(yīng)全當(dāng)建立聽證守會(huì)制度，征輕求消費(fèi)者、舉經(jīng)營者和有撐關(guān)方面的意伴見，論證其失必要性、可愉行性，這一躬復(fù)雜的過程脈很容易造成冊(cè)審批延誤的株問題。以城蹲市水業(yè)為例熊，水價(jià)低于槍成本的狀況旗表明水價(jià)上標(biāo)漲勢在必行尸，但是各地籌的水價(jià)改革半均遭到不同搜程度的公眾姓阻力和審批鋼延誤問題。耽例如，獎(jiǎng)2003雨年的南京水普價(jià)上漲方案擁在聽證會(huì)上文未獲通過；洗上海人大代晉表也提出反情對(duì)水價(jià)上漲改的提案，造約成上海水價(jià)共改革措施遲色遲無法落實(shí)遞實(shí)施。因此毅出現(xiàn)了外國貢水務(wù)公司從牽中國市場撤菌出的現(xiàn)象。海比較引人注著目的是，泰角晤士水務(wù)出鏈?zhǔn)哿似浯髨霾钏畯S的股份輪，可Angli馬an提從北京第十榮水廠項(xiàng)目中頸撤出REF_Ref214074253\r\h虧[3]能。挽（穗3虛）政治決策唐失誤拋/濟(jì)冗長風(fēng)險(xiǎn)鬼是指由于政朱府的決策私程序不規(guī)范文、官僚作風(fēng)所、缺乏痕PPP效的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)蟻和能力、前羅期準(zhǔn)備不足勵(lì)和信息不對(duì)禍稱等造成項(xiàng)扁目決策失誤迫和過程冗長太。劉例如青島威敏立雅污水處類理項(xiàng)目由于豬當(dāng)?shù)卣畬?duì)巨PPP丙的理解和認(rèn)郵識(shí)有限，政畝府對(duì)項(xiàng)目態(tài)播度的頻繁轉(zhuǎn)忠變導(dǎo)致項(xiàng)目撞合同談判時(shí)煙間很長。而辭且庸污水處理價(jià)秀格誦是轉(zhuǎn)在政府對(duì)市辜場價(jià)格和相此關(guān)結(jié)構(gòu)不了護(hù)解的情況下嘩簽訂，價(jià)格收較復(fù)高，默后來政府了販解以后又重增新要求談判幕降低價(jià)格。虹此項(xiàng)目中項(xiàng)霸目公司利用骨政府知識(shí)缺孕陷牙和錯(cuò)誤決策犧簽訂不平等娛協(xié)議，研從而侵引起后續(xù)談億判拖延討，面臨政府暈決策冗長的漲困境傳[3]避。相類似的齒在大場水廠寇、北京第十歷水廠和淘廉江中法供排水儉廠項(xiàng)目踩[1巖0]盒中也存在同輸樣問題。?。ㄓ?將）政治反對(duì)辣風(fēng)險(xiǎn)歲主要是指甩由于各種原葬因?qū)е鹿姛衾娴貌坏接辣Ｗo(hù)或受損五，從而引起斃政治甚至公屬眾反對(duì)項(xiàng)目胡建設(shè)所造成習(xí)的風(fēng)險(xiǎn)。葛例如大場水革廠和北京第衰十水廠的水遭價(jià)問題REF_Ref214074253\r\h硬[3]蘇，由于關(guān)系偏到公眾利益恰，而遭到來逮自公眾的阻史力，政府為黎了維護(hù)暫社會(huì)腳安定和公眾呀利益也反對(duì)咸漲價(jià)。掌（蘭5意）政府信用岔風(fēng)險(xiǎn)革是指瞇政府不履行泥或拒絕履行眠合同約定的給責(zé)任和義務(wù)垂而給項(xiàng)目帶翅來直接或間購接的危害。罵例如劣在茂長春匯津污武水處理廠項(xiàng)連目濃中秀，匯津公司瓶與長春市排漁水公司于協(xié)2000拔年蹲3蓮月簽署《合艇作企業(yè)合同盤》，設(shè)立長甲春匯津污水斑處理有限公斷司，同年長籌春市政府制落定《長春匯四津污水處理穩(wěn)專營管理辦囑法》。戒2000御年底，項(xiàng)目霧投產(chǎn)后合作徐運(yùn)行正常。率然而，從筋2002云年年中座開螞始，排水公碗司開始拖欠責(zé)合作公司污征水處理費(fèi)，綁長春市政府憂于駛2003刊年尺2叼月兼28騙日絕廢止了《管漠理辦法》，白2003巷年布3括月起，排水卻公司開始停息止向合作企階業(yè)支付任何隔污水處理費(fèi)相。經(jīng)過近兩描年的法律糾蓬紛，雀2005倍年淡8阿月最終以長轎春市政府回棗購而結(jié)束REF_Ref214074243\r\h窮[2]斃。再比如營在赤廉江中法供另水車廠項(xiàng)目意中舟，雙方簽訂妨的股《合作經(jīng)營演廉江中法供減水有限公司辰合同》，趨履行合同期棕為宵30普年盞。合同有幾旬個(gè)關(guān)鍵的不孝合理問題：甲問題一，水必量問題。合倡同約定廉江茂自來水公司梳在水廠投產(chǎn)霉的第一年每歐日購水量不卵得少于彩6致萬立方米懲，且不斷遞才增。而裂當(dāng)年拆廉江學(xué)市的消耗量席約為扭2夠萬立方米悅，躬巨大的量差究使得合同履養(yǎng)行失去了現(xiàn)莖實(shí)的可能性縣；煉問題二，水竊價(jià)問題。合沸同規(guī)定起始廳水價(jià)為存1.25姐元人民幣抓，頑水價(jià)隨物價(jià)努指數(shù)、銀行貪匯率的提高朗而遞增躍。材而廉江市每歌立方米水均撕價(jià)為混1.20浩元，此價(jià)格忙自蘿1999離年貍5背月飲1煩日起暑執(zhí)行至今未磁變REF_Ref214286855\r\h付[9]乏。頁脫離實(shí)際的思合同使得廉哭江市政府和混自來水公司傲不可能履行肆合同義務(wù)，吵該水廠被迫站閑置，談判戚結(jié)果至今未霸有定論REF_Ref214288635\r\h歪[10]宜。除此之外麗，遇到政府繭信用風(fēng)險(xiǎn)的嘗還有江蘇某擊污水處理廠燕、長春匯津運(yùn)污水處理和架湖南某紐電廠欺等項(xiàng)目。鍬（啊6黃）腸不可抗力風(fēng)晉險(xiǎn)掃是指合同一紡方無法控制顯，在簽訂合仔同前無法合疫理防范，情勝?zèng)r發(fā)生時(shí)，逮又無法回避幕或克服的事嶄件或情況，假如自然災(zāi)害剃或事故、戰(zhàn)兄爭、禁運(yùn)等查。例如磨湖南某活電廠于上世帆紀(jì)商90燈年代中期由集原國家計(jì)委恨批準(zhǔn)立項(xiàng)，追西方某跨國塵能源投資公涂司為中標(biāo)人發(fā)，項(xiàng)目所在愧地省政府與品該公司簽訂雁了特許權(quán)協(xié)等議，項(xiàng)目前斑期進(jìn)展良好飄。帖但殼此時(shí)步某些西方大拖國憶(馳包括中標(biāo)公符司所在國胸)賺轟炸我駐南勁斯拉夫大使扣館，對(duì)中國料主權(quán)形成了歌嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)販上的侵犯。橡國際政治形叼勢的突變，御使得投標(biāo)人迷在國際上或愛中國的融資船都變得不可魔能。項(xiàng)目公供司因此最終飛沒能在延長談的融資期限向內(nèi)完成融資次任務(wù)，省政度府按照特許安權(quán)協(xié)議規(guī)定假收回了項(xiàng)目拾并沒收了中筋標(biāo)人的投標(biāo)跟保函，之后劍也沒有再重脂新招標(biāo)，從嘆而導(dǎo)致了外咱商在本項(xiàng)目爺?shù)膹氐资EF_Ref214091858\r\h床[4]劍。價(jià)在江蘇某污愚水處理廠項(xiàng)鹿目關(guān)于投資盈回報(bào)率的重游新談判中，違也因遇到課非典中斷了拆項(xiàng)目公司和雜政府的談判附[1]繞。量（駕7謠）融資風(fēng)險(xiǎn)精是指由于久融資結(jié)構(gòu)不菠合理、金融愧市場不健全糾、融資的可堅(jiān)及性等因素償引起的風(fēng)險(xiǎn)講，其中最主蘿要的表現(xiàn)形色式是資金籌天措困難司?；赑PP女項(xiàng)目的一個(gè)棗特點(diǎn)就是在資招標(biāo)階段選淡定中標(biāo)者之黎后，政府與這中標(biāo)者先草認(rèn)簽特許權(quán)協(xié)福議，中標(biāo)者堅(jiān)要憑草簽的資特許權(quán)協(xié)議萄在規(guī)定的融喬資期限內(nèi)完槐成融資，特卡許權(quán)協(xié)議才劇可正式生效蠶。如果在給腿定的融資期著內(nèi)發(fā)展商未缸能完成融資惡，將會(huì)被取當(dāng)消資格并沒期收投標(biāo)保證嶄金。在湖南溉某電廠的項(xiàng)噸目REF_Ref214091858\r\h畫[4]旋中，發(fā)展商答就因沒能完墨成融資而被兇沒收了投標(biāo)億保函。朝（習(xí)8各）市場收益笨不足風(fēng)險(xiǎn)述是指項(xiàng)目運(yùn)族營后的收益椒不能滿足收黎回投資或達(dá)達(dá)到預(yù)定的收籌益。例如天銹津雙港酸垃圾焚燒發(fā)滋電廠繡項(xiàng)目中，天潮津市政府提虛供了許多激痕勵(lì)措施，祝如果由于部衣分規(guī)定原因低導(dǎo)致項(xiàng)目收錦益不足，天宅津市政府承阻諾提供補(bǔ)貼臟。但是政府蠢所承諾補(bǔ)貼抹數(shù)量沒有明淘確定義REF_Ref214074221\r\h灣[1]醋，項(xiàng)目公司貨就承擔(dān)了市媽場收益不足統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)。另輕外京通高速嘗公路建成之罰初隨[15]刮，由于相鄰異的輔路不收俗費(fèi)，致使較彼長一段時(shí)間相京通高速車隆流量不足，火也出現(xiàn)了項(xiàng)鏈目收益不足牧的風(fēng)險(xiǎn)。在半杭州灣跨海條大橋和糖福建泉州刺月桐大橋離的項(xiàng)目中也嫌有類似婦問題。克（亦9涼）項(xiàng)目唯一順性風(fēng)險(xiǎn)痕是指死政府或其他貪投資人新建敢或改建其他救項(xiàng)目，導(dǎo)致硬對(duì)該項(xiàng)目形拉成實(shí)質(zhì)性的驚商業(yè)競爭欺而產(chǎn)生的風(fēng)免險(xiǎn)。項(xiàng)目唯紙一性風(fēng)險(xiǎn)出丑現(xiàn)后往往會(huì)暢帶來市場需拍求變化風(fēng)險(xiǎn)惹、市場收益凝風(fēng)險(xiǎn)、信用改風(fēng)險(xiǎn)等一系蘭列的后續(xù)風(fēng)周險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目物的影響是非勺常大的。如者杭州灣跨海壞大橋項(xiàng)目滾開工未滿兩攻年，在相隔轎僅坦50摧公里酬左右的紹興泉市上虞沽渚野的加紹興杭州灣渾大橋已在加竟緊準(zhǔn)備當(dāng)中尸，耍其中一烈個(gè)覽原因可能是砌因?yàn)橄赢?dāng)?shù)啬φ畬?duì)橋的裹高資金掠回報(bào)毫率不滿REF_Ref214099392\r\h謎[5]凱，切致使項(xiàng)目面浩臨體唯一性風(fēng)險(xiǎn)淺和收益不足兩風(fēng)險(xiǎn)。鑫遠(yuǎn)罰閩江四橋也梅有類似的遭塞遇側(cè)，情福州市政府恩曾衡承諾，保證芽在價(jià)9梅年之內(nèi)從南宏面進(jìn)出福州排市的車輛全威部通過收費(fèi)大站扒，隸如果因特殊周情況不能保嘴證收費(fèi)，政內(nèi)府出資償還貧外商的投資恒，同時(shí)保證速每年叼18%角的貪補(bǔ)償。節(jié)但是答2004置年挺5逮月之16買日說，福州市二僵環(huán)路三期正患式通車，大衣批車輛繞過鎮(zhèn)閩江四橋共收費(fèi)站，公辮司皇收入急劇下雕降，乞投資收回?zé)o鳳望覆，而殲政府又不予現(xiàn)兌現(xiàn)回購經(jīng)謎營權(quán)的承諾誘，只得走上衰仲裁庭REF_Ref214259233\r\h銹[6]REF_Ref214289293\r\h確[7]祥。歪該項(xiàng)目中，震投資者遭遇如了項(xiàng)目唯一導(dǎo)性風(fēng)險(xiǎn)及其跨后續(xù)的市場樓收益不足風(fēng)信險(xiǎn)和政府信族用風(fēng)險(xiǎn)。頭福建泉州刺踏桐大橋項(xiàng)目求和京通高速找公路的情況探也與此類似潔，都出現(xiàn)了魔項(xiàng)目唯一性折風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)孩致了市場收雀益不足?？担ㄊ[10框）知配套設(shè)備服癥務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)潑指項(xiàng)目相關(guān)惕的基礎(chǔ)設(shè)施相不到位引發(fā)墻的風(fēng)險(xiǎn)。在酷這方面，蹈湯遜湖污水艱處理廠項(xiàng)目項(xiàng)是一個(gè)典型頑案例。抵2001鋤年凱迪公司干以供BOT哥方式承建湯龍遜湖污水處亮理廠項(xiàng)目，樹建設(shè)期兩年塑，經(jīng)營期潔20核年，經(jīng)營期邊滿后無償移彩交給武漢高經(jīng)科（代表市喂國資委持有蟻國有資產(chǎn)的徑產(chǎn)權(quán)）。菠但掘一期工程建稱成后，配套合管網(wǎng)建設(shè)、詠排污費(fèi)收取度等問題遲遲監(jiān)未能解決，顆導(dǎo)致凱工廠一直閑親置塌，最終吃該廠整體移掛交武漢市水莖務(wù)集團(tuán)REF_Ref214288813\r\h轟[13]舉。析（肝11臉）市場需求善變化風(fēng)險(xiǎn)而是指己排除唯一性辛風(fēng)險(xiǎn)以外，找由于宏觀經(jīng)蹄濟(jì)、社會(huì)環(huán)圈境、人口變稅化、法律法暈規(guī)調(diào)整等其紹他因素使市翠場需求變化勵(lì)，導(dǎo)致愚市場預(yù)測與粉實(shí)際需求之謝間出現(xiàn)差異泄而產(chǎn)生的風(fēng)咱險(xiǎn)。例如山灑東中華發(fā)電淚項(xiàng)目，底項(xiàng)目公司于剖1997塔年成立，計(jì)鄙劃于槐2004表年最終建成栗。輝建成后運(yùn)營揀較為成功，找然而山東電紹力市場的變則化，國內(nèi)電簽力體制改革你對(duì)運(yùn)營購電虛協(xié)議產(chǎn)生了象重大影響。小第一是電價(jià)球問題，徑1998志年根據(jù)原國奮家計(jì)委曾簽只署的諒解備帝忘錄，中華配發(fā)電在已建價(jià)成的石橫一僅期、二期電以廠獲準(zhǔn)了掠0哪.奏41蘆元艇/配度這一較高箏的上網(wǎng)電價(jià)糖；而在憲2002濱年畢10夢月，菏澤電宴廠新機(jī)組投珍入運(yùn)營時(shí)，抽山東省物價(jià)晶局批復(fù)的價(jià)莖格是講0頓.霞32譯元綁/再度。這一電療價(jià)不能滿足衰項(xiàng)目的正常阿運(yùn)營吉；殼第二是合同迫中規(guī)定的關(guān)“冤最低購電量門”柔也受到威脅衡，五2003奴年開始，山邊東省計(jì)委將誤以往中華發(fā)艙電與山東電深力集團(tuán)間的睡最低購電量驕550伯0藍(lán)小時(shí)減為弟5100環(huán)小時(shí)。由于掀合同奔約束，山東撈電力集團(tuán)仍威須以啦“估計(jì)劃內(nèi)電價(jià)多”暈購買手5500嶄小時(shí)的電量柴，屋價(jià)差聯(lián)由山東電力拼集團(tuán)自己掏板錢填補(bǔ)據(jù)，宣這無疑打擊帽了山東電力續(xù)集團(tuán)公司購陜電的積極性REF_Ref214286380\r\h川[8]奮。辜在杭州灣跨像海大橋、閩兵江四橋，刺什桐大橋和京甚通高速等項(xiàng)喜目中也存在速這一風(fēng)險(xiǎn)。鮮（袋12寒）收費(fèi)變更各風(fēng)險(xiǎn)魚是指由于用PPP叢產(chǎn)品或服務(wù)貴收費(fèi)價(jià)格過繼高、過低或喘者收費(fèi)調(diào)整原不彈性、不望自由導(dǎo)致項(xiàng)絮目公司的運(yùn)岡營收入不如佩預(yù)期而產(chǎn)生集的風(fēng)險(xiǎn)。賊例如，鄭由于電力體湖制改革和市敏場需求變化嫩，扎山東中華發(fā)闊電項(xiàng)目的電號(hào)價(jià)收費(fèi)從項(xiàng)華目之初的角0.41煤元菜/漂度控變更到了罪0.32禽元沒/衣度淹，使項(xiàng)目公句司的收益受菜到嚴(yán)重威脅糾[已8朋]毒。散（瞞13腳）腐敗風(fēng)險(xiǎn)集主要指政府稅官員或代表買采用不合法夠的影響力要字求或索取不蹈合法的財(cái)?shù)芪锬z，而長直接劫導(dǎo)致描項(xiàng)目公司在艇關(guān)系維持方道面的成本增洋加，同時(shí)也蘆加大了政府圍在將來的違術(shù)約風(fēng)險(xiǎn)膀。例如約由香港匯津耗公司投資興笑建的沈陽第逃九水廠鏡BOT情項(xiàng)目，約定漸的投資回報(bào)瓣率為：第乏2-4拋年，讓18.50?。ィ坏跉?-14薪年，元21泛％；第獵15-20椒年，花11心％。碑如此高的回瓜報(bào)率使得鮮沈陽自來水吐總公司俘支付因給第九水廠銳的水價(jià)是伙2.50鎮(zhèn)元德/洲噸幕，而荷沈陽市賺1996換年的平均供衛(wèi)水價(jià)格是搏1.40說元頓/線噸棕。到戶2000葉年，沈陽市貢自來水總公期司虧損高達(dá)舉2側(cè)億多元。這缸個(gè)虧損額本鞠來應(yīng)由政府暫財(cái)政填平，俘但沈陽市已搭經(jīng)多年不向?qū)幾詠硭緷辰o予財(cái)政補(bǔ)鼓貼了。沈陽辜市自來水總獲公司要求更臨改合同。經(jīng)為過數(shù)輪艱苦捏的談判，交2000爛年底，雙方鳳將合同變動(dòng)芝如下：由沈奏陽市自來水鍵總公司買回帽匯津公司在慮第九水廠所咸占股權(quán)的乞50帥％，投資回蘇報(bào)率也降至屋14英％。這樣變略動(dòng)后沈陽自售來水廠將來盟可以少付兩獨(dú)個(gè)多億。秘其實(shí)姻對(duì)外商承諾偷的高回報(bào)率穗在很大程度營上與地方官夕員的腐敗聯(lián)仔系在一起，薄在業(yè)內(nèi)，由清外商在沈陽受投資建設(shè)的音八個(gè)水廠被見譽(yù)為藝“敲沈陽水務(wù)黑董幕蟲”綿[13]科。以以上為從瘦16趴個(gè)案例中總志結(jié)而來的導(dǎo)耀致宋PPP戲項(xiàng)目失敗的柄主要風(fēng)險(xiǎn)，尋從對(duì)這些風(fēng)姥險(xiǎn)和案例的燃描述中也可霜以看出，一歉個(gè)項(xiàng)目的失傻敗往往不是釣單一風(fēng)險(xiǎn)作炸用的結(jié)果，警而雜是辦表現(xiàn)視為僻多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)榜的抹組合作用?？鼙頂n2輔就是對(duì)每個(gè)啊案例所遇到翻的主要風(fēng)險(xiǎn)素的匯總。起表欠2基導(dǎo)致我國自PPP扁項(xiàng)目失敗的已主要風(fēng)險(xiǎn)因鏈素俊案例編號(hào)鳳風(fēng)險(xiǎn)是1宵2陸3破4臣5門6僅7懸8擔(dān)9駱10迫11母12津13脈14囑15采16寨法律變更畜√休√誼√兩審批延誤楊√脾政治決策失云誤積/犯冗長讓√友√手√卸政治反對(duì)么√蹤政府信用簽√丈√境√佛√聞√因√致√磁√計(jì)√鄉(xiāng)不可抗力親√葵√術(shù)融資甩√拜市場收益不巡足滿√千√寄√瘋√允項(xiàng)目唯一性渣√箏√辰√統(tǒng)√匪配套設(shè)備服萌務(wù)提供妨√義市場需求變障化祥√羨√既√誕√杜√洞收費(fèi)變更柴√營腐敗蓄√碎注：表俱2誓中的案例編香號(hào)對(duì)應(yīng)的案宿例參照表芳1晌。俯3單風(fēng)險(xiǎn)分析餅PPP炒項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)伏管理非常復(fù)塘雜，一直以采來是業(yè)界系和學(xué)術(shù)界的令研究熱點(diǎn)。瞇通過對(duì)前面紐表悲2記所歸納風(fēng)險(xiǎn)徒的深入分析兵，我們可以抖看到導(dǎo)致中清國針PPP鳥項(xiàng)目失敗的酸風(fēng)險(xiǎn)存在以市下規(guī)律和今特點(diǎn)為：?。?分）導(dǎo)致它PPP露項(xiàng)目失敗的略風(fēng)險(xiǎn)因素雖維然復(fù)雜多樣炸，但是這些折風(fēng)險(xiǎn)之間具悄有關(guān)聯(lián)性，差有些風(fēng)險(xiǎn)是溝起因，可以敬導(dǎo)致后續(xù)一寨系列的風(fēng)險(xiǎn)擊，例如腐敗辟導(dǎo)致過高承抵諾，最終產(chǎn)刪生政府信用眉風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目稿唯一性尸、市場需求僑變化等冰風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致嫩市場收益不誼足等等。在遺對(duì)搜集到的翅16哲個(gè)失敗案例站的分析中，鉤我們發(fā)現(xiàn)表村2距所列的某些沃風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出量如圖思1附所示的主要山關(guān)聯(lián)關(guān)系。榨（繩2部）政府信用覆風(fēng)險(xiǎn)是出現(xiàn)疫頻率較高的氏一類風(fēng)險(xiǎn)因笑素，這并不麻代表我國政狹府缺乏信用祖，而是由多稅方面的原因圾造成的。圖1主要風(fēng)險(xiǎn)間的主要關(guān)聯(lián)關(guān)系項(xiàng)目唯一性收費(fèi)變更市場需求變化市場收益不足政府信用腐敗政府決策不當(dāng)政治反對(duì)政府決策冗長審批延誤不可抗力融資完成項(xiàng)目出現(xiàn)問題或失敗子第一，由于恰政府信用風(fēng)連圖1主要風(fēng)險(xiǎn)間的主要關(guān)聯(lián)關(guān)系項(xiàng)目唯一性收費(fèi)變更市場需求變化市場收益不足政府信用腐敗政府決策不當(dāng)政治反對(duì)政府決策冗長審批延誤不可抗力融資完成項(xiàng)目出現(xiàn)問題或失敗斷第二，由于騎PPP閱項(xiàng)目大多都逼是基礎(chǔ)設(shè)施該，這些項(xiàng)目已與公眾利益完、國計(jì)民生辱密切相關(guān)，綢特別是收費(fèi)上、環(huán)保等敏嗎感問題腥備宿受關(guān)注，合幫同中如果有意觸動(dòng)公眾利耗益的地方，遺定會(huì)導(dǎo)致公鑼眾反對(duì)，政稅府迫于壓力奶也無法兌現(xiàn)免原有的承諾損，產(chǎn)生并政府霸信用風(fēng)險(xiǎn)。疾第三，某些醫(yī)地方政府官盾員為了提升威政績，在短精期利益的驅(qū)岸使下，做出等與讓整體利益田和長遠(yuǎn)利益信不相符的決撒策，一旦中聚央政府發(fā)現(xiàn)輸或者地方政市府換屆，項(xiàng)碎目就會(huì)被清任理，面臨信表用風(fēng)險(xiǎn)。錄第四，國際具形勢的變化勞以及戰(zhàn)爭、式災(zāi)害等不可塊抗因素也會(huì)剩導(dǎo)致暈政府釣信用風(fēng)險(xiǎn)的晃產(chǎn)生，例如淡湖南某電廠界項(xiàng)目中遇到吃的情況，這罵一類的信用碎風(fēng)險(xiǎn)是政府歸無法控制和諷承擔(dān)的。祖第五，政府榜信用風(fēng)險(xiǎn)是姓與我國伴PPP鵲項(xiàng)目的發(fā)展究過程直接相孩關(guān)的。在采敘用汁PPP慢模式初期，柳中國的政府跟和相關(guān)部門僻對(duì)凍PPP匠項(xiàng)目紡的待理解和認(rèn)識(shí)俘有限，處在扛摸索和學(xué)習(xí)堆的階段，而合經(jīng)驗(yàn)豐富的伸國外發(fā)展商韻出于投機(jī)心素理利用了我殊國政府急于棋招商引資的葡弱點(diǎn)，在簽逼訂的合同中樸存在大量不蠻平等的內(nèi)容旅，例如過高柜的固定投資椒回報(bào)率，過誼高的收費(fèi)標(biāo)端準(zhǔn)，過長的蕉特許經(jīng)營期遞等等。過高膜的風(fēng)險(xiǎn)超過落了我國公共慧機(jī)構(gòu)的承受櫻能力，最終瞎產(chǎn)生信用風(fēng)湖險(xiǎn)。鴉值得注意的悶是，隨著悠PPP剃項(xiàng)目在我國怖的發(fā)展，政誼府信用風(fēng)險(xiǎn)盯已不是主要愛風(fēng)險(xiǎn)。我國曾從八十年代出開始實(shí)行慨BOT艘項(xiàng)目，剛開竊始由于累種種原因贏，產(chǎn)生了一萌些信用風(fēng)險(xiǎn)梨。但是隨著膨幾十年的實(shí)死踐，我國政若府對(duì)蜘PPP/B骨OT更的了解越來射越深入，并斜表示出鼓勵(lì)晨支持和引導(dǎo)跟民辟營資本參與野基礎(chǔ)設(shè)施建悄設(shè)的積極態(tài)答度，構(gòu)政府信用風(fēng)孟險(xiǎn)在中國的療嚴(yán)重性排名魯大幅下降，妥而且廚標(biāo)準(zhǔn)普爾公捉司也在逐年前上調(diào)對(duì)中國確政府的信用高評(píng)級(jí)，這也板可以作為中指國政府信用專風(fēng)險(xiǎn)逐漸減哄弱的另一個(gè)恰有力證據(jù)踩[1沸8營]界。庫（句3藍(lán)）中國有關(guān)墾PPP/B濤OT妙項(xiàng)目的法律怖法規(guī)還不夠囑完善，特別確是缺乏統(tǒng)一緣的、全國性筋的有關(guān)帳PPP測的立法，因廈此出現(xiàn)了例搜如江蘇某污催水處理廠和立大場水廠等們項(xiàng)目遇到的愧法律變更風(fēng)恭險(xiǎn)。媽PPP酸項(xiàng)目的法律饞關(guān)系非常復(fù)跪雜，分在一個(gè)項(xiàng)目適流程的各個(gè)奔環(huán)節(jié)都會(huì)涉習(xí)及許多領(lǐng)域槽的法律問題譽(yù)，有些問題設(shè)需要在針對(duì)宋特許經(jīng)營的麥法律法規(guī)中諸進(jìn)行統(tǒng)一的歸規(guī)定，但更裝多的方面受匙相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)促我國現(xiàn)有的樹其他法律或鹿行政法規(guī)來孕管制。屑雖然現(xiàn)在有啊不少地方政筑府在去PPP慢項(xiàng)目立法方慌面做了很多趟有益的嘗試臭，比如建設(shè)箱部和北京、拌上海等地都執(zhí)先后出臺(tái)了萍一些有關(guān)允“廢特許經(jīng)營管破理辦法（或欣條例）裙”虜和與“臭示范合同文劇本樓”叉等文件，起精到了一定的走作用，但這睬些多是以地?fù)矸秸邽橹鬓p，位階較低嶼，法快律效力不強(qiáng)色。劫由于現(xiàn)有規(guī)堪定以國家計(jì)蝦委（現(xiàn)為發(fā)南改委）和國邊務(wù)院其他部皇門制定的部袍門規(guī)章為主趣，而國務(wù)院棄各主管部門音在各自管理妹范圍內(nèi)做出忙的規(guī)定，只象能適用于一榆部分行業(yè)，霉且都是從自舍身管理的角勉度出發(fā)，法縱律文件各自墊為政，很多演時(shí)候不能相業(yè)互銜接，缺莊乏全局性和互系統(tǒng)性。洽各地方政府成頒布的法規(guī)享之間也存在羨較大的差別讓和沖突，對(duì)也于中央頒布號(hào)的法律法規(guī)扒構(gòu)成了挑戰(zhàn)廢和威脅。并怖且在很多問僚題上，各省指市必然存在疲規(guī)定尺度不許一的情況。寶這會(huì)造成國執(zhí)內(nèi)制度的不團(tuán)統(tǒng)一和不公膏平的現(xiàn)象發(fā)罰生幣[前18擇]編。帥諸4饑建議與小結(jié)矛在今后的仗PPP蠢項(xiàng)目中，筆槽者認(rèn)為政府余及尋民營嗎機(jī)構(gòu)可采取爽以下措施來頑應(yīng)對(duì)前面所條提到的風(fēng)險(xiǎn)腹：魄（秋1例）公共部門嚷與余民營機(jī)構(gòu)屈都要進(jìn)行充蓮分的市場調(diào)悅查，做好顧市場預(yù)測工質(zhì)作。限民掌營崇機(jī)構(gòu)推不要將政府底的承諾作為悔市場的實(shí)際威需求，如果例政府承諾偏乏離實(shí)際市場汁需求將會(huì)產(chǎn)財(cái)生守信風(fēng)險(xiǎn)習(xí)。公共部門溉也要獨(dú)立的錘進(jìn)行市場的束調(diào)查工作，裁不要盲目接圓受敏民井營部門的市糧場預(yù)測，應(yīng)鴉掌握準(zhǔn)確的椒決策信息。對(duì)（疼2假）政府應(yīng)加既強(qiáng)對(duì)進(jìn)PPP秋知識(shí)的學(xué)習(xí)歐，做好有關(guān)韻PPP灶項(xiàng)目的法律捆規(guī)制與政策或支持工作，隆創(chuàng)造良好的綠投融資環(huán)境釋和穩(wěn)定的政膀治環(huán)境。并仙且建立完善賣科學(xué)的決策脈機(jī)制，必要辰時(shí)聘請(qǐng)專業(yè)劍的咨詢機(jī)構(gòu)充提供決策支成持，彌補(bǔ)對(duì)岸專業(yè)知識(shí)的改欠缺。政府代部門可采用昌建立收費(fèi)調(diào)抵價(jià)機(jī)制、退欣出接管機(jī)制青以及持有金姨股等手段來鐵保證公共服毫務(wù)的質(zhì)量和欺特殊情況下酒對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施厚的控制權(quán)；鄉(xiāng)對(duì)于與公眾睡利益密切相痛關(guān)的問題應(yīng)孝進(jìn)行公示，層使公眾享有購知情權(quán)和參雁與決策的權(quán)奶力；另外在叫合同簽訂中扣應(yīng)特別注意秘不能提供固悶定投資回報(bào)序率之類的承拘諾或擔(dān)保。緩（疫3李）滋民賴營戴機(jī)構(gòu)貴不要抱有投炒機(jī)心理，試混圖利用政府顛部門缺乏專弓業(yè)知識(shí)的弱注點(diǎn)簽訂不平開等的合同，盤顯失公平的莫合同在以后舉的執(zhí)行過程吸中很容易造善成政府出現(xiàn)比信用風(fēng)險(xiǎn)。該另外更不可岔利用極少數(shù)岡官員的腐敗飾，采用賄賂女手段牟取暴傻利，當(dāng)這些資領(lǐng)導(dǎo)換屆或仙受到法律制棋裁之后，項(xiàng)罰目也會(huì)面臨累失敗的風(fēng)險(xiǎn)雙。幕民鉗營部門應(yīng)維蹄持與政府的斜良好關(guān)系，街保持項(xiàng)目與養(yǎng)企業(yè)的良好管形象，獲得蹤公眾的認(rèn)可撕，或者采用積與政府公司漏合作、尋求斑擔(dān)?；蛲侗＝坞U(xiǎn)等方矩法來應(yīng)對(duì)政援治風(fēng)險(xiǎn)。襖（有4鎮(zhèn)）在風(fēng)險(xiǎn)的汗分擔(dān)方面，鄙應(yīng)建立公平椒合理的風(fēng)險(xiǎn)鳳分擔(dān)機(jī)制。欺對(duì)于政治風(fēng)討險(xiǎn)、法律變阻更和配套設(shè)號(hào)施服務(wù)方面德的風(fēng)險(xiǎn)，政付府部門的控謠制力強(qiáng)于階民營機(jī)構(gòu)醋，應(yīng)由政府于部門提供擔(dān)連保。融資風(fēng)戴險(xiǎn)、市場風(fēng)董險(xiǎn)等，項(xiàng)目朽公司更有控摔制力，而且諷與其收益相誼關(guān)，應(yīng)由項(xiàng)豬目公司承擔(dān)睡。不可抗力眨風(fēng)險(xiǎn)由于各辭方均沒有控映制能力，所誦以應(yīng)由各利漏益相關(guān)方通末過設(shè)計(jì)有關(guān)促機(jī)制（如調(diào)駛價(jià)、可變特骨許期、緩沖泛基金等）共駁同共擔(dān)。鄉(xiāng)在到PPP聰項(xiàng)目實(shí)行過辮程中包含的改風(fēng)險(xiǎn)多種多弱樣、紛繁復(fù)法雜，本文主然要研究的是曉導(dǎo)致中國胞PPP樸項(xiàng)目失敗的餡風(fēng)險(xiǎn)，并不牧代表其他的辦風(fēng)險(xiǎn)不重要唯，其實(shí)要做竊好霸PPP著項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)港管理不能放爽過任何一個(gè)趙風(fēng)險(xiǎn)，只是衰本文所提到激的風(fēng)險(xiǎn)是在派實(shí)踐中有失礦控的現(xiàn)象，剖可以說是我仗國過去明PPP登項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管應(yīng)理中的弱項(xiàng)聽，因此應(yīng)成丑為以后章PPP術(shù)項(xiàng)目實(shí)踐中灶的重點(diǎn)控制毫對(duì)象。相信己隨著我們對(duì)饑PPP憲項(xiàng)目研究的叛不斷深入，祝PPP名在我國基礎(chǔ)離設(shè)施的建設(shè)昨中將發(fā)揮越煙來越重要的底作用。翻[升參考文獻(xiàn)岡]面Wang子SQ.必Lesso巡nsle泄arnt竹from愉theP害PPpr沾actic筆esin留格China旺(key畫note房speec橡h)[C無].As理ianI粒nfras膀truct萬ureC堂ongre把ss20夫06.O是rgani市zedb填yTer萍rapin絮nand減spon丈sored種byI圣APF,火Hong慎Kong斤,Nov蚊29-3松0,20逐06活.絞中華環(huán)保頻途道遞.環(huán)長春匯津污摘水處理有限敞公司訴長春刊市人民政府少案一審結(jié)案范[EB]最.坡http:胃//www催.cctv挪ep.co凝m/new怠s/new瓜s1721頓.htm尸，亡2008-絹8-20.必亞洲開發(fā)銀殘行騰.毒中國城市水京業(yè)市場化（膊PPP央）推進(jìn)過程領(lǐng)中遇到的一榜些重要問題披及相關(guān)建議否[R].戒聚亞洲開發(fā)銀徹行技術(shù)援助梢項(xiàng)目副-4095塌：中華人民興共和國拉/周政策調(diào)整蒙.200爛5,1襲.野沈際勇叢,樣王守清怖,技強(qiáng)茂山農(nóng).懼中國揚(yáng)BOT/P稈PP超項(xiàng)目的政治馳風(fēng)險(xiǎn)和主權(quán)先風(fēng)險(xiǎn)：案例哈分析衡[J].溜昏華商柏?腿投資與融資秒,巖2005期,1:般1平-懲7妙.腿浙商網(wǎng)塑.卵誰動(dòng)了杭州此灣跨海大橋紡的奶酪？扎[EB]傷.蜂http:埋//www駝.zjol非.com.板cn/gb儲(chǔ)/node標(biāo)2/nod侄e1386觀65/no柜de257歸861/n絕ode25嗚7865/捕node2嬌57874肅/user極objec懇t15ai守39512利16.ht貧ml闊，