農(nóng)村征地補償款分配糾紛法律探析

農(nóng)村征地補償款分配糾紛法律探析隨著城市化建設的加快，國家需要征收相當數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地用于城市化建設和改善基礎設施，有關(guān)征地糾紛逐漸成為社會熱點，也成為法院審判的難點?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，征用土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費四種，這種補償既是最低水平彌補失地村民的合法利益，也是一種發(fā)展生產(chǎn)的措施。因征地補償款引發(fā)的爭議主要有兩種情況，一是征地款在村集體與村民之間如何分配的爭議；二是承包人流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)后如何在承包人與次承包人之間分配的爭議；針對第一類案件，應按照村民委員會組織法的規(guī)定，尊重村委會的自治權(quán)，以村民委員會議定的分配原則、辦法為依據(jù)，由村民委員會提請村民代表或村民會議大會經(jīng)討論作出的分配決定、決議，只要不違背法律的禁止性規(guī)定，與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策不相抵觸，人民法院應予支持，反之，人民法院不應支持。特別對一些特殊主體如農(nóng)村婦女、農(nóng)嫁女沒有到男方落戶、離婚或喪偶的婦女及子女、入贅女婿、五保戶收養(yǎng)子女、在校大學生、在部隊服役的義務兵等人員更應得到應有保護，以充分維護其合法權(quán)益。此類案件涉及面廣，參與人數(shù)多，具有一定的復雜性，處理的正確與否不僅涉及到能否保護和合理利用土地問題，而且也涉及到農(nóng)民的利益和農(nóng)村的社會穩(wěn)定。盡管現(xiàn)行土地管理法、農(nóng)村土地承包法、村民委員會組織法等一系列法律、法規(guī)對此有相應規(guī)定，但是由于這些規(guī)定比較原則，缺乏具體操作程序，從而使法院在處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)引起的各類糾紛案件時難度加大，執(zhí)法標準不統(tǒng)一，不僅在程序上大相徑庭，在實體問題上也相差很大。關(guān)于征地款糾紛的受理：這里所說的征地補償款專指土地被征收后，農(nóng)民所獲得的土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費。地上附著物及青苗補償費歸所有者，如果所有者與征收者或第三人發(fā)生爭議起訴到法院，作為民事案件受理，但是對于土地補償費和安置補助費能否分配以及發(fā)生爭議訴訟到法院后能否作為民事案件受理，認識很不統(tǒng)一。1986年頒布的土地管理法曾明確規(guī)定，征地補償費和安置補助費不得分配給個人，在1998年8月29日修改后的土地管理法取消了關(guān)于土地補償費、安置補助費不得分配的規(guī)定。正因如此近幾年村民委員會或村民小組往往將征地款直接分配給村民，由于一些地方在分配中對村民實行差別待遇，造成村民與村委會、村民小組，或者村民小組與村委會的大量糾紛。對因征地補償費分配問題引發(fā)糾紛起訴到法院，法院能否受理以及是否作為民事案件受理，最高法院有過不同的司法解釋。最高法院研究室于2001年7月9日對廣東高院的答復（法研[2001]51號）認為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合民事訴訟法第一百零八條規(guī)定，人民法院應當受理。”2001年12月份識別的主要標志。村民戶籍的取得包括自然取得也稱出生取得和法定取得，法定取得又包括因婚姻、收養(yǎng)、遺贈撫養(yǎng)協(xié)議、行政命令等取得。以戶籍作為認定成員資格的基本依據(jù)時要堅持兩個原則：即以在該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織中生產(chǎn)、生活為基本原則；以曾經(jīng)在原集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)、生活，后離開又沒有取得城市最低生活保障為補充原則。就是說集體經(jīng)濟組織成員資格的確認戶籍是基本依據(jù)，同時兼顧其他各方面情況。這樣的認定標準比較符合我國目前的實際情況。既能保證戶籍在本集體經(jīng)濟組織又在此生產(chǎn)生活的人的當然的權(quán)利，同時又能保護那些戶籍雖然不在本集體經(jīng)濟組織，但確實在此長期生產(chǎn)生活或人雖離開集體經(jīng)濟組織，但又沒有取得城市生活保障的弱勢群體的正當權(quán)益，同時還能杜絕那些戶籍雖然在本集體經(jīng)濟組織，但人不在此生產(chǎn)生活的空掛戶爭搶本集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟利益的情況?！巴饧夼钡某蓡T資格認定：“外嫁女”是指出嫁的女兒，包括“嫁農(nóng)女”和“嫁城女”。對于“外嫁女”實踐中她們的權(quán)益往往兩頭落空?！澳锛摇闭J為嫁出去的姑娘是潑出去的水，在征地款分配或土地承包中自然把“外嫁女”排除在外，而“婆家”認為她可能在“娘家”有承包地或者戶籍沒遷到“婆家”，往往也沒有把她當作本集體經(jīng)濟組織成員。按照婦女權(quán)益保障法、農(nóng)村土地承包法等有關(guān)規(guī)定，應切實堅持男女平等原則，保護婦女的合法權(quán)益，不能讓她們的成員資格隨意被兩頭否定。為此對于“嫁農(nóng)女”不論其戶籍在哪兒，只要已經(jīng)脫離“娘家”集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活，而到“婆家”集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活的，取得婆家承包經(jīng)營權(quán)的，應當具有“婆家”集體經(jīng)濟組織成員資格。對于“嫁城”的婦女如果沒有取得非農(nóng)業(yè)戶籍，應視為具有原集體經(jīng)濟組織成員資格。離婚、喪偶女性的成員資格認定：離婚、喪偶女性往往回“娘家”生產(chǎn)生活，但承包地也可能在“婆家”。對這些人成員資格如何確定情況比較復雜，比如有的離婚、喪偶后戶籍又從婆家遷回娘家，并從婆家回娘家生產(chǎn)生活，而有的戶籍仍然在婆家，承包地也在婆家，但人回到娘家生產(chǎn)生活等等。對于離婚、喪偶后回娘家生產(chǎn)生活、戶籍又在“娘家”集體經(jīng)濟組織所在地的，應該視為“娘家”集體經(jīng)濟組織成員；如果戶籍還在“婆家”，承包地也在“婆家”，僅僅人在娘家生產(chǎn)生活，應視為“婆家”所在地集體經(jīng)濟組織成員。義務兵、大中專在校生、服刑人員的成員資格認定：這些人員由于當兵、上學或者服刑，戶籍或遷出或注銷，都是由于法律和政策的原因，使其戶籍或居所暫時離開本集體經(jīng)濟組織。在校就讀的農(nóng)村大中專學生沒有獨立的經(jīng)濟來源，且其完成學業(yè)主要依靠土地收益；另外從國家發(fā)展教育事業(yè)、鼓勵培養(yǎng)高層次人才的角度考慮，也應保護在校大中專學生的收益分配權(quán)。服現(xiàn)役的義務兵是為了保護國家安全而服兵役，保護軍人的收益分配權(quán)對于鞏固國防事業(yè)，維護國家安全十分重要。服刑人員在服刑期間雖然喪失人身自由甚至政治權(quán)利，但并不因此而喪失民事權(quán)利，其成員權(quán)資格并不因此而喪失。故對上述人員在服兵役、上學和服刑期間應該認定享有原戶籍所在地集體經(jīng)濟組織成員資格。大中專學生畢業(yè)后是否享有收益分配權(quán)應尊重村民自治權(quán)，由村民會議或村民代表會議討論決定。過去大中專學生一經(jīng)錄取，其身份即發(fā)生變化，畢業(yè)后由國家統(tǒng)一分配工作，其身份及生活來源即發(fā)生質(zhì)的變化，與所在鄉(xiāng)、村不再有經(jīng)濟上的聯(lián)系，國家取消統(tǒng)分工作后，大、中專學生畢業(yè)后國家不能保證其能在城市工作，故其與所在鄉(xiāng)、村的關(guān)系并未終止，在未正式參加工作前原則上應享有收益分配權(quán)。對于“空掛戶”成員資格的認定：“空掛戶”一般是指戶籍在本集體經(jīng)濟組織所在地，但人沒有在此生產(chǎn)生活。對于這些人要不要給予成員資格不能一概而論，應區(qū)別對待。凡是掛戶在本集體經(jīng)濟組織，雙方有明確“掛戶”協(xié)議的，應該按照協(xié)議履行；如果沒有協(xié)議，戶口遷入時經(jīng)過村民民主議定同意接收的，而在外又無固定工作或生活的，應享有本集體經(jīng)濟組織成員資格；如果沒有經(jīng)過民主議定程序，不宜認定有成員資格。對于捐資購買城鎮(zhèn)戶口的人員，現(xiàn)仍在戶口遷出地的集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活的，應該具有該集體經(jīng)濟組織成員資格。家庭承包中家庭成員資格認定：農(nóng)村家庭承包經(jīng)營權(quán)的取得是以戶為單位的，只有具有家庭成員資格才有承包經(jīng)營權(quán)，而在一定時期內(nèi)承包土地的量基本是不變的，家庭人口卻在變化。故對于家庭承包的，在確定家庭成員時，應包括取得承包經(jīng)營權(quán)后因出生、婚姻、收養(yǎng)等原因增加的，以同一家庭為生活單位的，具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人。當然有人主張違反計劃生育政策，不享有土地承包人口數(shù)的，不應享有家庭成員資格。從法律公平角度這是不妥的，人的權(quán)利能力始于出生，終于死亡，不能因為他是超生而剝奪他的成員資格。家庭承包方分戶的，所分各戶未獨立取得土地承包經(jīng)營權(quán)的，各分戶的家庭成員仍然屬于承包方的家庭成員。征地款的分配處理：根據(jù)土地管理法、農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，國家征收土地依法應給予土地補償費、安置補助費、地上附屬物補償費和青苗補償費。這幾項費用除了地上附著物補償費和青苗補償費明確規(guī)定為所有者所有外，其他兩項費用一般都由征地者將此款發(fā)放到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，對這些費用如何使用和分配法律沒有明確規(guī)定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織往往以“村民自治”為由在征地款的管理和使用以及分配的問題上隨意性比較大，按照我國村民委員會組織法的規(guī)定，村集體是一個自治組織，有權(quán)決定分配方案。但對經(jīng)過村民會議形成的分配方案的司法審查應當是程序的合法性審查還是應包括其內(nèi)容的合法性審查，實踐中存在著分歧意見。有人認為征地款分配是一個村民自治的問題，只要其程序合法，則法院不應當干預。另一種意見認為對分配方案的審查不但要進行程序的合法性審查還要進行內(nèi)容的合法性審查，理由是村民自治不能違背國家法律的規(guī)定，依據(jù)是村民委員會組織法第二十條的規(guī)定：村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。筆者認為，上述觀點的分歧實質(zhì)在于法院對村民自治中的違法行為應否進行干預的問題。村民自治是村集體依法所享有的對本村事務的自我管理權(quán)，村民自治應當依法進行?；谒痉ǖ南麡O性、中立性特點，法院不應對村民自治中的違法行為尋求積極主動的干預，但在作為仲裁者的身份介入糾紛時，應對違法的行為予以糾正，這不僅是法院在個案的處理中實現(xiàn)法律公平正義價值功能的需要，而且對國家法律秩序的建構(gòu)具有積極的意義，征地款分配糾紛時應該把握以下兩項原則：分配方案的形成應符合民主議定程序，村民會議或村民代表會議是村民實行自治，決定重大事項的機構(gòu)。為保障村民正確行使自治權(quán)，《村民委員會組織法》第十七條、第十八條第二款明確規(guī)定了召開村民會議的程序，并在第十九條規(guī)定了涉及到村民利益的八類重大事項，村民委員會必須提請村民會議決定。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的收益分配方案屬于涉及村民重大利益的事項，因此人民法院在審查收益分配方案時，應審查該收益分配方案的形成是否符合民主議定的程序，是否經(jīng)村民會議或村民代表會議民主議定產(chǎn)生。對于違反村民會議或村民代表會議民主議定程序形成的分配方案，應確認其無效。分配方案的內(nèi)容不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸：分配方案是村民行使自治權(quán)的體現(xiàn)，但該自治權(quán)不是絕對的。分配方案的形成不僅應符合民主議定程序，在內(nèi)容上也必須合法。根據(jù)《村民委員會組織法》第二十條規(guī)定，人民法院在審查分配方案時，應以法律、法規(guī)及國家政策為依據(jù)，凡是違反法律、法規(guī)及國家政策強制性規(guī)定的，或侵犯村民合法人身、財產(chǎn)權(quán)利的，應確認其無效。除以上原則外，有的人主張還應堅持權(quán)利與義務相一致原則，因為民事活動應遵守公平原則，在民事主體之間發(fā)生利益沖突時，要以權(quán)利和義務是否對等來平衡雙方的利益。征地款分配與村民資格的取得不同，由于農(nóng)村土地屬勞動群眾集體所有，有當?shù)剞r(nóng)村戶口的人，自然屬于該農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的成員，都平等地擁有一份土地的權(quán)利。然而這種權(quán)利是一種共同共有制，它與按份共有制不同，這種土地所有權(quán)是不能按份分割的。在具體確定分配比例時應適當參考村民所承包土地情況及所盡義務大小。也有相當一些人認為在處理征地款分配問題上不能適用這個原則，因為土地是農(nóng)民生存的基礎，只要是集體經(jīng)濟組織成員，無論是否對集體經(jīng)濟組織盡過義務或者貢獻大小，都應享有與其他成員一樣的待遇，如果過分強調(diào)權(quán)利與義務對等，那么諸如殘疾人、老年人、新生兒的權(quán)利就難以實現(xiàn)，而征地款是基于土地產(chǎn)生的收益，只要是集體經(jīng)濟組織成員，就應該享有平等的收益分配權(quán)。筆者認為在具體分配過程中，可以適當區(qū)分情況，由村民表決，整體公平的情況下，可以根據(jù)具體情況有所不同。在征地款分配中比較容易引起糾紛的是安置補助費的發(fā)放問題。特別是征收單位只征收本村部分村民土地的糾紛較為特殊。被征收承包地的村民往往主張將安置補助費全部分配給他們，而集體經(jīng)濟組織往往根據(jù)大多數(shù)村民意見，把安置補助費平均分配給全體村民。這類糾紛訴訟至法院如何處理，實踐中做法各異，安置補助費按法律規(guī)定是補償給需要安置的人。承包土地的農(nóng)民因土地被征收當然屬于需要安置的人，但是作為一個村集體經(jīng)濟組織，它是土地的所有者，是土地的發(fā)包人，土地的征收造成土地減少，需要安置的人是一個廣義上的概念，而不能僅限于承包該土地的人，因為土地由村農(nóng)民集體享有所有權(quán)，不是由哪個村民獨享，而是全體村民的共同共有，不是按份共有。正因為這樣在有關(guān)征收造表過程中，統(tǒng)計需要安置的人往往不局限于承包戶，而是全體村民，有關(guān)部門發(fā)放安置補助費也不是直接按承包戶人頭發(fā)放，也不直接將安置費發(fā)給承包戶個人，而是發(fā)放給發(fā)包人。由此可見安置補助費應歸全體集體經(jīng)濟組織成員所享有，集體經(jīng)濟組織在發(fā)放安置補助費時，應該考慮被征收土地承包人實際情況妥善處理。如果經(jīng)過民主議定程序決定給予被征收土地承包人重新調(diào)整土地，集體經(jīng)濟組織全體成員要求參與分配安置補助費，法院應予支持；如果集體經(jīng)濟組織對被征收土地承包人的承包地不作重新調(diào)整，承包人主張享有全部安置補助費的應予支持。因為土地是農(nóng)民賴以生存的基礎，被征收土地的承包人，如果不能重新調(diào)整承包地，則喪失了惟一賴以生存的生產(chǎn)和生活資料，因此，要使他們生活穩(wěn)定，必須對他們進行合理的安置，如沒有安置就應當給予全部的安置補助費。關(guān)于土地承包合同糾紛案件的審理：農(nóng)村土地承包合同是我國經(jīng)濟體制改革中產(chǎn)生的一種新型合同，是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的一種形式，土地承包合同是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的人與其集體經(jīng)濟組織之間簽訂的承包農(nóng)村土地，并支付一定收益的協(xié)議。審判實踐中發(fā)現(xiàn)一些地方在土地承包中存在手續(xù)不完善、工作不細致、管理不到位的問題。有的發(fā)包方長時間不與承包方簽訂承包合同，也不發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證書；還有的就同一塊土地先后簽訂兩個以上土地承包合同；有的由于工作粗糙，發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證時存在錯發(fā)、漏發(fā)和他人代簽的現(xiàn)象。這些問題隨著中央對農(nóng)業(yè)投入加大，對農(nóng)民補貼的提高和提高糧食收購價格以及國家征收補償標準提高等因素的影響，土地承包合同糾紛明顯增多，難度加大，新情況新問題不斷出現(xiàn)，給審判工作帶來一定難度，通過總結(jié)經(jīng)驗，這類案件應堅持以下幾條原則：樹立保障農(nóng)民權(quán)益的司法理念：各級人民法院在處理涉農(nóng)案件時，要堅決貫徹依法保護農(nóng)民合法權(quán)益的指導思想。農(nóng)民擁有法律賦予的長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)，任何組織和個人不得違法調(diào)整和收回承包地，對各類侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件，農(nóng)民請求賠償損失的，應當依法予以支持；對因非法截留、扣繳農(nóng)民承包收益發(fā)生的糾紛，農(nóng)民要求返還承包經(jīng)營收益的，要依法支持。維護農(nóng)村社會穩(wěn)定和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的原則：土地承包關(guān)系是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定的基礎，如果土地承包關(guān)系被打亂，可能導致農(nóng)村的不穩(wěn)定以及農(nóng)民對政府的不信任，甚至可能會引發(fā)群體性上訪事件，對此我們要有清醒的認識，審理中應做耐心、細致的工作，避免矛盾激化。土地承包經(jīng)營及其流轉(zhuǎn)不僅涉及農(nóng)村承包關(guān)系的穩(wěn)定和廣大農(nóng)民的利益，還涉及到土地資源的合理配置和利用，因此需要從完善生產(chǎn)關(guān)系和發(fā)展生產(chǎn)力角度去統(tǒng)籌考慮，既要公平，又要兼顧效率。與地方政府密切配合注重調(diào)解的原則：協(xié)調(diào)與地方政府的關(guān)系，規(guī)范地方政府的行為。地方政府具有對土地資源調(diào)控和管理職能，特別是對集體土地征收和農(nóng)用地改變?yōu)榻ㄔO用地方面，這種調(diào)控和管理職能不能取代集體土地的所有權(quán)主體，因此，必須規(guī)范地方政府的行為。避免或減少訴訟，對已經(jīng)進行訴訟程序的案件，亦應與當?shù)卣?、有關(guān)部門密切配合，切實加強調(diào)解工作，盡量通過耐心細致的思想工作化解糾紛，同時要注意以下問題：一是要以“兩證”和書面合同作為認定承包合同成立的依據(jù)。所謂“兩證”是指土地承包經(jīng)營權(quán)證和林權(quán)證?！皟勺C”是人民法院審理承包合同及其承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同糾紛的重要依據(jù)。但是在實踐中有的承包人沒有“兩證”，對此，筆者認為對那些雖然沒有“兩證”，但有書面合同、任務下達書以及能夠證明承包經(jīng)營法律關(guān)系存在的事實和文件都可以作為認定承包合同成立的依據(jù)。實踐中還存在發(fā)包方就同一塊土地先后簽訂兩個以上土地承包經(jīng)營合同，承包方均主張取得承包經(jīng)營權(quán)的，對此應按照以下原則處理：已經(jīng)登記并領取土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的承包方，取得土地承包經(jīng)營權(quán)，但屬于惡意串通的情形除外。均未登記領取土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，已經(jīng)實際承包經(jīng)營的人取得土地承包經(jīng)營權(quán)。除外之外往往還出現(xiàn)承包證登記內(nèi)容與承包合同內(nèi)容或?qū)嶋H履行不一致而引發(fā)的糾紛。承包證與承包合同不一致時應以承包證確認的內(nèi)容為依據(jù)。要注意對合同效力的審查：對合同效力的審查可以從三方面進行，即合同的主體、合同的訂立程序、合同的內(nèi)容。合同主體：根據(jù)我國現(xiàn)行法律，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有成員權(quán)的特征。非經(jīng)村民集體同意集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人不享有土地承包經(jīng)營權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第十五條規(guī)定：“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。”《土地管理法》第十五條第二款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！币虼藨斪⒁鈱彶槌邪绞欠駥儆诒炯w經(jīng)濟組織的成員。訂立程序：土地承包合同的訂立要遵循民主議定程序。《農(nóng)村土地承包法》第十八條規(guī)定：承包方案依法須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。對于違反法定的民主議定程序的承包合同應認定無效。合同內(nèi)容：在審查合同內(nèi)容時，應依照農(nóng)村土地承包法的相關(guān)規(guī)定進行審理。對合同約定將農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設，未經(jīng)依法批準的，應當認定無效。三是要審查發(fā)包方調(diào)整和收回承包土地是否合法有效。農(nóng)村土地承包法規(guī)定，我國土地承包期最短在30年以上。最長在70年甚至林地經(jīng)有關(guān)部門批準還可以延長。但是在此期間會發(fā)生很多變化，發(fā)包方往往因家庭承包方中女兒出嫁，家庭成員死亡，承包人違反計劃生育政策、承包人應征入伍或考取大中專院校等原因而將承包的土地違法收回或調(diào)整承包地，或者因承包方棄耕、撂荒，發(fā)包方收回承包地。對由以上情形產(chǎn)生的糾紛，法院在審理時應根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，審查調(diào)整和收回的合法性，如屬于違法調(diào)整和收回的，發(fā)包方未將收回、調(diào)整的承包地另行發(fā)包給他人，承包方請求其返還承包地并賠償損失的，應予支持；如果發(fā)包方將收回、調(diào)整的承包地另行發(fā)包給他人，承包方以發(fā)包方與他人為共同被告，請求確認發(fā)包方與他人訂立的承包合同無效、返還承包地的，應予支持。要特別提及對承包方棄耕、撂荒的處理。根據(jù)《土地管理法》第三十七條第三款的規(guī)定，承包經(jīng)營耕地的單位或個人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。實踐中發(fā)包方往往依據(jù)該條規(guī)定而收回承包方棄耕、撂荒的土地。但農(nóng)村土地承包法僅在第二十六條規(guī)定發(fā)包方可以收回承包地的情形。沒有規(guī)定承包方棄耕、撂荒發(fā)包方可以收回承包地。完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的保護機制：加強農(nóng)村土地權(quán)利的公示；規(guī)范權(quán)利證書的發(fā)放；關(guān)于土地的所有權(quán)或使用權(quán)的主體以及權(quán)屬的界限均應依靠有關(guān)權(quán)利證書予以明確。土地管理法實施條例規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地所有權(quán)證書的發(fā)放以土地所有者申請為前提，但在當前農(nóng)村土地糾紛相對增多的時期，在穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的前提下，應當注重發(fā)放涉及農(nóng)村土地的國有土地使用權(quán)證，以及集體土地所有權(quán)證，明確農(nóng)村中哪些土地應歸國家所有，哪些土地歸農(nóng)民集體所有，以及分別屬于哪一村、哪一級農(nóng)民集體所有，明確土地之間的界限，這將起到長遠穩(wěn)定農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系的作用。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應屬于不動產(chǎn)物權(quán)的他物權(quán)，不動產(chǎn)物權(quán)一般需要通過登記才能創(chuàng)設，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的取得與其享有的集體經(jīng)濟組織成員資格有密切關(guān)系，可以通過對某人成員資格的了解，在一定程度上知曉其是否享有承包經(jīng)營權(quán)，同時通過簽訂承包合同和領取承包經(jīng)營權(quán)證，在一定程度上起到公示作用。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)具有不動產(chǎn)權(quán)利憑證的性質(zhì)和作用，因此該證書的發(fā)放對穩(wěn)定農(nóng)村土地關(guān)系具有十分重要的意義。因此，應規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)證書的制作及發(fā)放，權(quán)利證書應當詳細、明確地表明承包經(jīng)營權(quán)的設立、流轉(zhuǎn)等情況，維護承包關(guān)系的穩(wěn)定。對特殊承包關(guān)系進行登記：在農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營關(guān)系中，對一些特殊的承包經(jīng)營關(guān)系應當實行登記。如林地承包，因涉及對土地使用權(quán)以及地上林木的權(quán)利等權(quán)利內(nèi)容較為復雜，如果不實行登記制度，很難將權(quán)利人的較為復雜的權(quán)利內(nèi)容對外公示，其公示性較一般的土地承包更為重要。我國雖然對林地承包實行承包林地使用權(quán)證，但由于林權(quán)證的公示作用并不強，它雖能明確林地承包的權(quán)屬，第三人難以知曉承包關(guān)系是否設立物權(quán)、權(quán)利人是誰，更因為林地承包的主體資格并沒有明確限制，第三人很難從集體經(jīng)濟組織成員的身份中判斷其是否對承包的林地享有物權(quán)，一旦發(fā)生林權(quán)的轉(zhuǎn)讓而沒有及時辦理登記手續(xù)，受讓人與轉(zhuǎn)讓人從事正常的交易，其受讓的權(quán)利可能受到侵害。注重物權(quán)和債權(quán)雙重保護，加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的步伐：我國現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是通過合同方式設定，債權(quán)方式予以保護。債權(quán)因其對人性、相對性等特點，在對經(jīng)營權(quán)保護等方面先天存在不足。土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎，作為法律上明晰的物權(quán)是土地進入市場的條件，故應加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，對承包經(jīng)營權(quán)實行物權(quán)保護。法律上賦予農(nóng)戶長期而穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的保障。因此在立法上應對土地承包經(jīng)營權(quán)的長期性和穩(wěn)定性予以細化，對發(fā)包方違法收回或調(diào)整承包地的情形予以明確并制定相應措施加以防范。依法確立承包期限，物權(quán)化的承包經(jīng)營權(quán)要求以法律形式確認權(quán)利的期限，使其成為長期穩(wěn)定的權(quán)利。關(guān)于承包經(jīng)營的期限，農(nóng)村土地承包法第二十條規(guī)定；耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年。該法第62條規(guī)定本法實施以前按照國家規(guī)定承包，承包期長于本法規(guī)定的，合同繼續(xù)有效。農(nóng)村土地承包法雖然體現(xiàn)了一定意義上的意定主義，但法律仍可就該權(quán)利的期限規(guī)定最短或最長期限，明確30年應是耕地承包的最短期限，具體承包期限雙方可以通過合同協(xié)商解決，體現(xiàn)法定和約定的有機結(jié)合，既有利于保護承包人的利益，也能考慮到各地農(nóng)村的具體情況和雙方當事人的實際要求。承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容法定，法律應當明確確認承包經(jīng)營權(quán)人依法享有承包土地的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)，有權(quán)將承包經(jīng)營權(quán)出租、轉(zhuǎn)包、入股、互換或依法轉(zhuǎn)讓，