國家出資企業(yè)利潤分配制度60年回顧

國家出資企業(yè)利潤分配制度60年回顧中華人民共和國掀起60華誕。60年來，中國從一個(gè)落后的農(nóng)業(yè)國發(fā)展成為一個(gè)工業(yè)化中期國家，經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了卓越成就。在這個(gè)卓越的成就腦子里，國家出資企業(yè)的貢獻(xiàn)不可磨滅。而在國家出資企業(yè)的發(fā)展歷程中，分紅派息其利潤分配制度的社會(huì)變遷可圈可點(diǎn)，每一步的變遷都折射著國家出資企業(yè)乃至全個(gè)國民經(jīng)濟(jì)改革躲進(jìn)發(fā)展的進(jìn)程。本文將對(duì)60年來國家整理出資企業(yè)的利潤分配制度做一個(gè)回顧和梳理，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以利發(fā)展。改革回顧國家出資企業(yè)是指國家出資的國有、國有獨(dú)資公司，以及國有資本控投子公司、國有資本參股公司。在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，國家出資企業(yè)在名稱上經(jīng)歷了、國有及國有控股企業(yè)聯(lián)營公司以及國家共同出資企業(yè)的轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，國家出資企業(yè)利潤分配制度也在不斷調(diào)整。自新中國成立以來，國家出資企業(yè)分配制度經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、放權(quán)讓利、利潤留存和利潤分類上交四個(gè)階段。(一)統(tǒng)收統(tǒng)支(1949?1978)。建國后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，國營企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤盈利全額上交?！耙晃濉睍r(shí)期，國家實(shí)行企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金和超計(jì)劃利潤分成制度，企業(yè)自主財(cái)力擴(kuò)大，但受“左”的思想干擾，企業(yè)未能未能有力使用這筆資金，這一時(shí)期國有工業(yè)企業(yè)留利占實(shí)現(xiàn)利潤的10.2%。為彌補(bǔ)“大躍進(jìn)”造成的巨大損失，國家在三年調(diào)整取消了利潤留成辦法，恢復(fù)企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)信托制度，期間營收國有工業(yè)企業(yè)留利占實(shí)現(xiàn)利潤的3.8%?！拔母铩逼陂g，國家取消企業(yè)一次性獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤基本全額上交，國有工業(yè)企業(yè)留利僅占實(shí)現(xiàn)利潤的0.17%?？傊?，1978年以前，統(tǒng)收統(tǒng)支的分配體制嚴(yán)重影響了企業(yè)和職工的積極性，制約了經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。(二)放權(quán)讓利(1978?1992)。1978年11月，廣東省政府批轉(zhuǎn)了財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)私人企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》，對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的國營企業(yè)、基本建設(shè)單位和地質(zhì)勘探單位試行企業(yè)基金制。企業(yè)基金制在一定程度上調(diào)動(dòng)工業(yè)生產(chǎn)了企業(yè)的生產(chǎn)積極性，但由于企業(yè)基金的提取沒有同企業(yè)的經(jīng)營成果和貢獻(xiàn)個(gè)數(shù)掛鉤，其對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營積極性征調(diào)的調(diào)動(dòng)并不充分。1979年7月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于國營企業(yè)實(shí)行利潤留成的外資企業(yè)規(guī)定》。1980年1月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)將原國家經(jīng)委、財(cái)政部《關(guān)于政府銀行國營工業(yè)企業(yè)利潤留成試行辦法》，規(guī)定利潤增長的40%留企業(yè)，60%交國家。利潤留成制度把企業(yè)的利益同經(jīng)營成果緊密結(jié)合起來，但利潤留成人口比例不合理，普遍存在爭基數(shù)現(xiàn)象。1983年4月，國務(wù)院國務(wù)院扶貧辦財(cái)政部《關(guān)于國營企業(yè)利改稅試行絨蘭辦法》，規(guī)定有盈利的國營大中型企業(yè)根據(jù)實(shí)現(xiàn)的利潤按55%的關(guān)稅繳納所得稅，企業(yè)稅后利潤一部分退還國家，一部分按照國家核定的瘴霉屬水平留給企業(yè)。第一步利改稅將政府與企業(yè)的分配關(guān)系納入法制化軌道，較好地體現(xiàn)了“國家得大頭、企業(yè)得中頭、個(gè)人得小頭”的原則，但由于稅種單一，難以發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)的杠桿作用。1984年9月，國務(wù)院同意中華人民共和國財(cái)政部《關(guān)于在國營企業(yè)推行第二步改革的報(bào)告》和《國營企業(yè)第二步利改稅試行辦法》，把工商稅按性質(zhì)分設(shè)為產(chǎn)品稅、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅五種稅，對(duì)某些采掘企業(yè)開征資源稅，恢復(fù)和開征房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船使用稅和城市維護(hù)建設(shè)納稅稅四種地方稅，對(duì)盈利的國營企業(yè)征收稅費(fèi)，對(duì)國營大中型企業(yè)征收調(diào)節(jié)稅等。第三階段利改稅改革，是國家與北歐國家企業(yè)之間什羅克的一次重大調(diào)整，也是工商稅收制度上的一次全面改革。它的不足之處在于：稅利不分，企業(yè)所得稅稅負(fù)偏重，稅前還貸加劇投資膨脹。1988年，國家開始進(jìn)行稅利分流試點(diǎn)，其基本內(nèi)容是：國家作為社會(huì)管理者，先向內(nèi)資企業(yè)征收33%的所得稅，然后再管理者以黨產(chǎn)管理者身份參與國家出資企業(yè)稅后利潤分配。同時(shí)，逐步減免并取消漸次再生能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金。稅利分流初步明確了國家與企業(yè)之間的利益和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，為不同所有制企業(yè)之間的平等競爭創(chuàng)造了條件，缺點(diǎn)是一些虧損或微利企業(yè)在稅利分流改革中出現(xiàn)困難。盡管如此，稅利分流試點(diǎn)還是為全面降低企業(yè)所得稅稅率和建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的成功，為舉步不前的城市國營企業(yè)改革注入了新的活力。1982年，首鋼逐級(jí)開始實(shí)行上交利潤遞增包干辦法。1987年，國家推行多種形式的經(jīng)營承包責(zé)任制，1990年又實(shí)行第二輪承包。承包制促進(jìn)了市場機(jī)制的發(fā)育和形成，為間接調(diào)控奠定了基礎(chǔ)，但同時(shí)也了承包企業(yè)短期行為嚴(yán)重、國有資產(chǎn)流失、居民收入增長緩慢、重復(fù)建設(shè)和地區(qū)分割等問題。（三）利潤留存（1992?2007）。1992年以來，我國提速了市場化進(jìn)程。1993年12月，國務(wù)院下發(fā)了《一致同意關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，規(guī)定國有企業(yè)發(fā)展中國家統(tǒng)一按國家規(guī)定的33%的稅項(xiàng)繳納所得稅，增設(shè)27%和18%兩檔照顧稅率。取消對(duì)國有大中型企業(yè)征收的調(diào)節(jié)稅，取消對(duì)征收的能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金。1993年以前注冊(cè)的多數(shù)國有全資老企業(yè)實(shí)行稅后利潤不上交的辦法，并漸次建立起國有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤上交的統(tǒng)購統(tǒng)銷分配制度。（四）利潤分類上交（2007?）。隨著企業(yè)經(jīng)營環(huán)境和運(yùn)營管理盈利狀況的改善，2007年9月，國務(wù)院發(fā)布《預(yù)算關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見建議》。同年12月，商務(wù)部會(huì)同國資委發(fā)布《中央企業(yè)國有資本方案收益收取管理辦法》，明確規(guī)定國有資本收益的主要形式是國家出資企業(yè)上交稅后的利潤，國有資本收益收取對(duì)象為管理的一級(jí)企業(yè)，中央企業(yè)比率上交利潤的比例分三類執(zhí)行：第一類為資源型特征的企業(yè)，上交比例為10%；具體來說為一般競爭性企業(yè)，上交比例為5%；第三類為軍工企業(yè)、轉(zhuǎn)制科研院所企業(yè)，上交比例3年后再定。經(jīng)驗(yàn)總結(jié)經(jīng)過多年的發(fā)展，當(dāng)前國家與國家出資企業(yè)的分配關(guān)系總體情況良好。自籌資金國家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，企業(yè)管理經(jīng)營機(jī)制發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變，整體實(shí)力不斷提高。截至2007年年底，我國國家出資化工企業(yè)共11.2萬戶，資產(chǎn)總額（合并）34.7萬億元，實(shí)現(xiàn)利潤總額1.7萬億元。發(fā)展中國家出資企業(yè)通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度提高了競爭力，拉動(dòng)了投資，帶動(dòng)了就業(yè)，增加了國家財(cái)政收入。1978?2007年，全國財(cái)政收入強(qiáng)勁增長44倍，年均增長14%。2007年，國家出資上市公司實(shí)際上交稅金總額為1.7萬億元，占全國財(cái)政收入的34%。（一）理順產(chǎn)權(quán)是處理好國家議會(huì)制與國家出資企業(yè)分權(quán)的前提。在建立現(xiàn)代企業(yè)制度之前，歷次國家共同出資企業(yè)利潤分配制度的改革都面臨同一個(gè)問題，即都是在傳統(tǒng)國有產(chǎn)權(quán)構(gòu)架的前提下讓渡一部分經(jīng)營權(quán)，而不是企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)化工企業(yè)的重組和產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，即改革并未觸及這一核心內(nèi)容。多年來的實(shí)踐證明，這些改革要么是“兩權(quán)”難以真正分開，企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)無法獲致跨國企業(yè)充分發(fā)揮；要么是企業(yè)所有者的所有權(quán)虛置，難以形成有效監(jiān)督、約束經(jīng)營者的機(jī)制，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象叢生，所有者權(quán)益望而卻步。經(jīng)過漫長而艱難的探索，黨的十四屆三中全會(huì)正式提出將建立現(xiàn)代企業(yè)制度作為國家出資企業(yè)改革的目標(biāo)，理順國家與國家出資企業(yè)的分配關(guān)系才有了合理的邏輯前提。（二）講求外部環(huán)境對(duì)制度設(shè)計(jì)的影響。國家出資企業(yè)財(cái)政制度的設(shè)計(jì)一定要立足于當(dāng)時(shí)的利潤分配經(jīng)濟(jì)環(huán)境。首先是財(cái)政環(huán)境。國有經(jīng)濟(jì)的必須發(fā)展壯大需要穩(wěn)固、強(qiáng)大、平衡的國家財(cái)稅作為后盾，這是建國60年后來的重要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。當(dāng)前，有的學(xué)者在回顧國家出資企業(yè)改革歷程時(shí)，認(rèn)為改革初期給予企業(yè)某些自主權(quán)實(shí)質(zhì)上是給于要讓企業(yè)有點(diǎn)“自主錢”，擴(kuò)權(quán)改革各項(xiàng)改革的阻力來自財(cái)政部門。其實(shí)，國際局勢(shì)這是對(duì)當(dāng)時(shí)政治局勢(shì)的一種誤解。改革初期，國庫空虛，國家廣泛支持不可能拿出很多錢來支持改革。國家在采行推行承包制改革和提高國有中小型企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益時(shí)，也都都是以財(cái)政狀況范本的。盡管如此，國家財(cái)政在很困難的情況下仍然為國有企業(yè)改革做出了巨大貢獻(xiàn)，成為20世紀(jì)80年代到90年代國企改革的“鋪路石”。其次是經(jīng)濟(jì)環(huán)境。例如，“利改稅”改革之所以很快被終止，一個(gè)重要原因就是房地產(chǎn)業(yè)環(huán)境欠佳，經(jīng)濟(jì)緊縮導(dǎo)致國有企業(yè)利潤連續(xù)22個(gè)月下滑。（三）將社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定程度作為評(píng)價(jià)國家出資企業(yè)分配制度社會(huì)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。國家出資企業(yè)利潤分配制度會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，社會(huì)穩(wěn)定程度也反過來評(píng)價(jià)分配制度設(shè)計(jì)的合理性。如果國家出資企業(yè)利潤分配制度導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率低下，宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)，社會(huì)不滿情緒下降，就需要重新進(jìn)行調(diào)整。這一點(diǎn)從利潤分配改革中也能得到驗(yàn)證：由于統(tǒng)收統(tǒng)支抑制經(jīng)濟(jì)效率，國家采取了放權(quán)讓利的改革；由于生產(chǎn)效率沒有明顯改善和出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)秩序混亂、財(cái)政赤字劇增劇增和惡性通貨膨脹等問題，企業(yè)基金制和利潤留成制很快終止；由于造成經(jīng)濟(jì)過熱、流失嚴(yán)重和收入分配不公等問題，承包制也于1993年退出歷史舞臺(tái)。（四）推行漸進(jìn)式改革。國家出資企業(yè)利潤分配制度先后延續(xù)了漸進(jìn)式改革的總體思路，即先易后難、先增量、后存量，先實(shí)踐試點(diǎn)、后政策推廣，先地方試點(diǎn)、后全面鋪開，先調(diào)整利潤、后全面改革稅費(fèi)，先在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)改革分配關(guān)系和激勵(lì)、后進(jìn)行制度創(chuàng)新，先競爭性領(lǐng)域、后壟斷行業(yè)，等等。這種漸進(jìn)式路徑是分配體制改革乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制取得成功的最基本的經(jīng)驗(yàn)。前景展望根據(jù)黨的十七大報(bào)告的要求，處理好國家和國家出資企業(yè)分配關(guān)系要以實(shí)現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利為著力點(diǎn)。一方面，國家要繼續(xù)支持繼續(xù)國有經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和發(fā)展；另一方面，應(yīng)在確定國家出資企業(yè)真實(shí)利潤水平的基礎(chǔ)上，擇機(jī)提高國家出資企業(yè)的國家分紅比例和擴(kuò)大國有分紅資金的使用范圍。（一）營收確定國家出資企業(yè)真實(shí)利潤水平。國家出資企業(yè)利潤水平是國家與國家出資企業(yè)利潤分配關(guān)系的基礎(chǔ)，而前者又與其成本（稅、費(fèi)、租）密切相關(guān)。當(dāng)前，國家與國家出資企業(yè)的利稅關(guān)系已初步規(guī)范，下讓一步應(yīng)明確國家出資企業(yè)利潤與租金和費(fèi)用之間的關(guān)系。由于國家出資共同出資企業(yè)成本極為復(fù)雜，為便于比較，建議剔除影響其利潤水平的特殊因素。首先是將資源要素租金樓價(jià)從國家出資企業(yè)利潤中扣除。由于歷史原因，不同行業(yè)的國家出資企業(yè)各異利潤差異明顯，特別是部分資源能源類國家支付外貿(mào)企業(yè)只需出資較低的資源租金（如資源勘探權(quán)和特許權(quán)）就可以獲得較高的壟斷利潤?，F(xiàn)行企業(yè)企業(yè)國有資本收益收取管理辦法雖然考慮了國家出資中央行業(yè)差異的影響，并將國家出資企業(yè)利潤比例分為三類，但這種利潤分配方案缺乏理論基礎(chǔ)，因?yàn)樗煜俗鳛槌杀镜淖饨鸷妥鳛闄?quán)益的利潤的區(qū)別。為消除行業(yè)龍頭差異的影響，真實(shí)反映國家出資企業(yè)利潤水平，建議將資源要素租金從國家出資企業(yè)建議財(cái)務(wù)費(fèi)用中剔除。其次是通過市場化改革界定國家出資企業(yè)的真實(shí)成本。國家出資企業(yè)的特殊性承擔(dān)它至今承擔(dān)了部分不應(yīng)在于的社會(huì)成本，并降低了其利潤水平。建議領(lǐng)域在不涉及國家安全管理的領(lǐng)域，上市公司通過深化國家出資企業(yè)公司制、股份制改革，完備現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，合理評(píng)價(jià)國家出資企業(yè)的經(jīng)營成本和真實(shí)利潤。（二）擇機(jī)提高國家國家出資企業(yè)的國家分紅比例。國家對(duì)國家出資企業(yè)分類提取紅利的比例人口比例總體上所仍然偏低，特別是金融類國家出資企業(yè)的分紅比例更是如此。提高國家對(duì)應(yīng)積極出資企業(yè)利潤分紅的比例將產(chǎn)生以下國家效果：首先，企業(yè)因利潤和儲(chǔ)蓄的減少會(huì)轉(zhuǎn)而加強(qiáng)管理和減少浪費(fèi)，并更多地轉(zhuǎn)向如前所述融資，從而防范風(fēng)險(xiǎn)盲目投資；其次，消除國有壟斷企業(yè)職工享受的“壟斷福利”，有助于調(diào)節(jié)社會(huì)變革收入分配；第三，國家財(cái)政支出和政府調(diào)控能力調(diào)控因國家出資企業(yè)上繳紅利的增加而增強(qiáng)。當(dāng)然，受宏觀經(jīng)濟(jì)國際金融危機(jī)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期的雙重影響，當(dāng)前國家無償企業(yè)盈利水平有所下降，但提高國家分紅比例的趨勢(shì)不應(yīng)改變。（三）擴(kuò)大國家出資企業(yè)分紅資金的使用范圍。國家出資企業(yè)分紅十個(gè)資金目前主要用于三個(gè)方面：一是支持國家出資企業(yè)改制其一重組、自主創(chuàng)新、提升企業(yè)核心競爭力；二是彌補(bǔ)國家出資企業(yè)改革成本；三是用于國家捐助企業(yè)社會(huì)保障社會(huì)福利等。在建立國有資本經(jīng)營預(yù)算的初時(shí)初期，國家出資企業(yè)分紅資金的上述使用重新安排有助于推動(dòng)其改革與發(fā)展。但隨著國家出資企業(yè)分紅資金規(guī)模的擴(kuò)大，其使用范圍也應(yīng)進(jìn)一步拓展。因?yàn)閲页鲑Y民營企業(yè)最初最初由國家注資，其所有者是全體老百姓，國家部分