生態(tài)補(bǔ)償城鄉(xiāng)邊緣帶自然環(huán)境保護(hù)

生態(tài)補(bǔ)償城鄉(xiāng)邊緣帶自然環(huán)境保護(hù)

黨的十六屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》，提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，為做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的“三農(nóng)”工作指明了方向。在2006年2月下發(fā)的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中，國(guó)家提出了大力加強(qiáng)農(nóng)田水利、耕地質(zhì)量和生態(tài)建設(shè)，加強(qiáng)村莊規(guī)劃和人居環(huán)境治理等相關(guān)要求，這就要求在生產(chǎn)生活中加強(qiáng)農(nóng)村、城鄉(xiāng)邊緣地帶的自然資源的重視和保護(hù)。

生態(tài)補(bǔ)償是當(dāng)前生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱點(diǎn)問題之一。實(shí)際上，我國(guó)早在1992年就開始探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)霓k法，只不過在20世紀(jì)90年代前期，生態(tài)補(bǔ)償關(guān)注的焦點(diǎn)是對(duì)生態(tài)環(huán)境加害者索取賠償；到了20世紀(jì)90年代后期，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象才更多轉(zhuǎn)向生態(tài)環(huán)境保護(hù)者和建設(shè)者。在實(shí)施方法上我國(guó)采取了許多基于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向轉(zhuǎn)移支付制度，其手段主要局限于退耕還林、天然林保護(hù)、河流等上下游、礦區(qū)植被恢復(fù)等政策，按照國(guó)家確定的統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，主要是以資金形式的補(bǔ)償制度，用于補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理人類活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染等。

城市邊緣區(qū)是城市發(fā)展到一定階段形成的，是易于接受大城市的輻射、較為敏感的區(qū)域,是城鄉(xiāng)互為滲透、城市化迅速發(fā)展和土地資源開發(fā)利用快速轉(zhuǎn)變的地區(qū)。在該地區(qū)進(jìn)行自然生態(tài)資源保護(hù)可以防止城市中心地區(qū)與外圍邊緣區(qū)之間連成一片，并為城市提供良好的生態(tài)環(huán)境和休閑游憩場(chǎng)所，最終為城鄉(xiāng)生存環(huán)境維護(hù)和保護(hù)創(chuàng)造條件，也是切實(shí)落實(shí)建設(shè)新農(nóng)村和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。

由于近年來(lái)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)已成為生態(tài)環(huán)境受影響最大的地區(qū)，這就要求在日常生產(chǎn)生活中格外注意保護(hù)更容易受經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的城鄉(xiāng)邊緣地帶自然環(huán)境。而同時(shí)在這些地區(qū)我國(guó)目前的自然生態(tài)保護(hù)手段較局限，且多已落后于時(shí)代發(fā)展要求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到維護(hù)生態(tài)平衡、保護(hù)環(huán)境的根本目的。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)邊緣地帶自然環(huán)境整體狀況日趨惡化現(xiàn)象，我國(guó)對(duì)該區(qū)域的保護(hù)措施也主要只停留在各種行政、法律、技術(shù)、政策等政府宏觀層面上，所采用的生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段也僅局限于流域之間、區(qū)際之間橫向轉(zhuǎn)移支付。因此在城市化進(jìn)程加快、強(qiáng)調(diào)社會(huì)可持續(xù)和諧發(fā)展的當(dāng)今，思考如何完善生態(tài)補(bǔ)償理論并詳細(xì)研究其在城市邊緣區(qū)自然環(huán)境保護(hù)中的運(yùn)用就顯得尤為必要。

生態(tài)補(bǔ)償理論及內(nèi)涵特點(diǎn)

生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x及內(nèi)涵

國(guó)內(nèi)外對(duì)生態(tài)補(bǔ)償有不少定義，但由于側(cè)重點(diǎn)不同及生態(tài)補(bǔ)償本身的復(fù)雜性，到目前為止還沒有一個(gè)統(tǒng)一的定義。在1992年聯(lián)合國(guó)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》及《21世紀(jì)議程》中表述為“在環(huán)境政策制定上,價(jià)格、市場(chǎng)和政府財(cái)政及經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)發(fā)揮補(bǔ)充性作用；環(huán)境費(fèi)用應(yīng)該體現(xiàn)在生產(chǎn)者和消費(fèi)者的決策上；價(jià)格應(yīng)反映出資源的稀缺性和全部?jī)r(jià)值，并有助于防止環(huán)境惡化。生態(tài)補(bǔ)償意為對(duì)環(huán)境損失中因環(huán)境問題產(chǎn)生的所考察區(qū)域的環(huán)境要素?cái)?shù)量變動(dòng)、生態(tài)系統(tǒng)失衡與物種種類和數(shù)量減少而進(jìn)行的對(duì)因環(huán)境問題造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)主要采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、相關(guān)項(xiàng)目支持及征收有關(guān)稅收等方式。

生態(tài)補(bǔ)償操作的原則

1.協(xié)調(diào)及公平原則。人們的環(huán)境權(quán)及生存發(fā)展權(quán)應(yīng)是平等的。但由于具體的環(huán)境問題會(huì)不可避免造成不同區(qū)域受到環(huán)境問題的不同影響，例如地處河流等不同流域以及城鄉(xiāng)接合部等區(qū)域的人民不得不在產(chǎn)業(yè)發(fā)展時(shí)受到許多限制和遭遇不公平待遇，所以就需要依據(jù)協(xié)調(diào)和公平的原則采取具體方法來(lái)處理相關(guān)問題。

2.誰(shuí)污染誰(shuí)賠償、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償原則。環(huán)境污染是一種社會(huì)公害，自然資源環(huán)境狀況也有產(chǎn)權(quán)應(yīng)非“公共品”，污染者應(yīng)有責(zé)任和義務(wù)對(duì)自己污染環(huán)境造成的損失作出賠償；同樣，環(huán)境受益者也有責(zé)任和義務(wù)對(duì)為此付出努力的地區(qū)提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。這一經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)主要用于生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)、恢復(fù)、更新，以保證資源的持續(xù)利用。

3.可操作性強(qiáng)原則。由于難以對(duì)環(huán)境狀況及有關(guān)價(jià)值等缺乏定量，操作成本過高，現(xiàn)實(shí)操作性及實(shí)施持久性差，因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制要將長(zhǎng)期效應(yīng)和短期效應(yīng)結(jié)合起來(lái)，改革具體實(shí)施方法，保證生態(tài)補(bǔ)償措施的有效性。

城鄉(xiāng)邊緣帶自然環(huán)境存在的問題

土地等自然資源低效利用、生態(tài)失衡難以逆轉(zhuǎn)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)的發(fā)展基本屬粗放外延型，隨著城市化進(jìn)程的加快，受此影響最大的便是城鄉(xiāng)邊緣帶。邊緣帶的土地資源在城市的急劇擴(kuò)張壓力下實(shí)現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移。同時(shí)農(nóng)地閑置的現(xiàn)象在城鄉(xiāng)邊緣帶也不鮮見，這些都使得原本可以發(fā)揮更大生態(tài)和環(huán)境效益的自然資源的低效利用，土地資源耕作效用的嚴(yán)重浪費(fèi)，最終使得該區(qū)域環(huán)境惡化變快，過于相信自然的恢復(fù)能力也使得區(qū)域環(huán)境的生態(tài)失衡最終難以恢復(fù)逆轉(zhuǎn)。

工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、居民點(diǎn)分布不規(guī)范

由于當(dāng)前我國(guó)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要以粗放模式增長(zhǎng)為主，酸性物質(zhì)、重金屬、有機(jī)污染物、放射性污染物質(zhì)等以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中使用農(nóng)藥、殺蟲劑、除草劑、化肥等殘留物進(jìn)入土壤滲到地下水中,引起水質(zhì)、土質(zhì)下降，當(dāng)前許多相關(guān)工農(nóng)業(yè)企業(yè)都建設(shè)在城市郊區(qū)，這些有毒物質(zhì)污染的區(qū)域擴(kuò)散，給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)極大的壓力并產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，同時(shí)居民點(diǎn)布局分散混亂，嚴(yán)重破壞丘陵崗地生態(tài)景觀的和諧，引發(fā)了資源和環(huán)境危機(jī)。

城市發(fā)展等其他因素的影響

城市發(fā)展所產(chǎn)生的污染通過大氣、水體、噪音等向外擴(kuò)散。某些污染物質(zhì)在城鄉(xiāng)邊緣區(qū)擴(kuò)散和遷移，以至于達(dá)到地下水、大氣層的污染。同時(shí)，由于我國(guó)城市人口密度大生活垃圾造成的污染不僅占大量土地,而且也對(duì)該區(qū)域的土壤與水源等造成了嚴(yán)重的環(huán)境損害，這些都破壞了城鄉(xiāng)邊緣地帶的景觀及生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)補(bǔ)償理論對(duì)城鄉(xiāng)邊緣帶自然環(huán)境保護(hù)的意義

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于把該區(qū)域看作一個(gè)生態(tài)保持和發(fā)展的整體，并且從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)間區(qū)間來(lái)看待和評(píng)估某種資源的“價(jià)值”。多數(shù)情況下將表現(xiàn)為城市范圍內(nèi)對(duì)欠發(fā)達(dá)郊區(qū)進(jìn)行“補(bǔ)償”，以便換取城鄉(xiāng)結(jié)合部等城市郊區(qū)停止嚴(yán)重破壞生態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，獲得城市及周邊整體生態(tài)狀況的優(yōu)化。

保護(hù)土地資源，扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境失衡

實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償可在相當(dāng)大程度上改善農(nóng)地環(huán)境，提高農(nóng)地生態(tài)價(jià)值，保護(hù)珍貴的農(nóng)地資源，維護(hù)農(nóng)地環(huán)境?？梢灾饕ㄟ^以政府財(cái)政投入等生態(tài)補(bǔ)償手段給城郊區(qū)域居民補(bǔ)貼，用以補(bǔ)償由于受到環(huán)境惡化而損失的利益，懲罰對(duì)環(huán)境造成較大破壞的損失，扭轉(zhuǎn)由于城市化造成的城鄉(xiāng)邊緣區(qū)生態(tài)環(huán)境失衡現(xiàn)象，從而維護(hù)整體生態(tài)環(huán)境。

改造居民點(diǎn)，激勵(lì)工農(nóng)業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生產(chǎn)

針對(duì)該區(qū)域不同環(huán)境狀況采取各種獎(jiǎng)懲措施，會(huì)對(duì)有關(guān)生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生警示作用，刺激相關(guān)企業(yè)改進(jìn)技術(shù)，采用先進(jìn)生產(chǎn)方式，把保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)生產(chǎn)擺在同等地位，減少向環(huán)境排放的污染，同時(shí)能規(guī)范居民點(diǎn)分布，使其更加科學(xué)合理，最大程度上維護(hù)城鄉(xiāng)邊緣地帶脆弱的生態(tài)環(huán)境狀況。

增強(qiáng)相關(guān)農(nóng)戶財(cái)力，協(xié)調(diào)整體利益分配

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可有效調(diào)節(jié)利益分配格局。目前，生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在著一個(gè)地區(qū)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地方犧牲、發(fā)達(dá)富裕地方受益，農(nóng)村區(qū)域付出、城市地區(qū)受益等不合理現(xiàn)象。因此，急需建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)城市生態(tài)環(huán)境破壞者與城鄉(xiāng)邊緣區(qū)受害者之間的利益進(jìn)行重新分配，只有這樣才能從根本上保護(hù)該地區(qū)整體自然環(huán)境狀況。

生態(tài)補(bǔ)償理論在城鄉(xiāng)邊緣帶自然環(huán)境保護(hù)中的運(yùn)用

科學(xué)確定生態(tài)補(bǔ)償主體、補(bǔ)償程度、補(bǔ)償客體

確定城鄉(xiāng)邊緣區(qū)內(nèi)受到自然環(huán)境污染破壞影響的區(qū)域，依據(jù)環(huán)境資源生態(tài)補(bǔ)償主體的經(jīng)濟(jì)行為所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境效益，主要對(duì)當(dāng)?shù)厣炙吹葹楹诵牡沫h(huán)境進(jìn)行翔實(shí)的調(diào)查與研究，考慮邊緣區(qū)“當(dāng)前”和“未來(lái)”的價(jià)值，運(yùn)用環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)和生態(tài)評(píng)價(jià)等技術(shù)手段分析環(huán)境影響狀況并確定有關(guān)污染標(biāo)準(zhǔn)，得出較小地區(qū)的不同范圍、不同時(shí)間的生態(tài)價(jià)值狀況。針對(duì)各地不同的地理及自然環(huán)境狀況，最終確立城市邊緣區(qū)生態(tài)補(bǔ)償受益者受益范圍、時(shí)間、行業(yè)、領(lǐng)域和特定人群。

改革補(bǔ)償方式及途徑

現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償方式比較單一，沒有建立良性投資補(bǔ)償機(jī)制。應(yīng)明確劃分城鄉(xiāng)邊緣區(qū)生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的提供地域，而資金渠道應(yīng)以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，同時(shí)也應(yīng)以重大生態(tài)保護(hù)建設(shè)工程及地方與相關(guān)部門補(bǔ)充為主要形式；探索排污權(quán)等環(huán)境權(quán)益的市場(chǎng)交易機(jī)制；充分發(fā)揮我國(guó)民間資金充裕的優(yōu)勢(shì)，拓寬利用外資的渠道，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金投向城鄉(xiāng)邊緣區(qū)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)。同時(shí)也可以嘗試采取異地教育培訓(xùn)等其他形式來(lái)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

確定環(huán)境產(chǎn)權(quán)觀并改革新的稅費(fèi)制度

強(qiáng)化自然資源是天然生成的，并非公共產(chǎn)品的的產(chǎn)權(quán)意識(shí)，尤其是城鄉(xiāng)邊緣區(qū)，建立在城市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，政府與民眾共同負(fù)責(zé)的邊緣帶自然資源合理利用與環(huán)境保護(hù)的支持機(jī)制；防止濫用資源造成環(huán)境惡化，建立一支由多學(xué)科領(lǐng)域相關(guān)專家組成的社會(huì)化的生態(tài)補(bǔ)償政策監(jiān)管和評(píng)估機(jī)構(gòu)隊(duì)伍；采取相關(guān)生態(tài)稅收等形式使得邊緣區(qū)企業(yè)在生產(chǎn)時(shí)把自然環(huán)境的損耗納入成本核算。建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償資金專用賬戶并實(shí)現(xiàn)?？顚Ｓ?，協(xié)調(diào)各部門與其他相關(guān)行業(yè)和部門的生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入貼補(bǔ)，增強(qiáng)區(qū)域相關(guān)單位保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。

加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)等的監(jiān)控及有關(guān)措施執(zhí)行力度

完善相應(yīng)的法律法規(guī)、政策等基礎(chǔ)性支撐制度?？紤]逐步建立起各級(jí)政府的綜合保障體系。通過引入法律手段加強(qiáng)邊緣區(qū)生態(tài)保護(hù)立法。以立法形式確立完善的統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。制定特定地區(qū)的專項(xiàng)生態(tài)保護(hù)實(shí)施條例，在生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施中，對(duì)政策實(shí)施在各戶或各業(yè)的真實(shí)效果進(jìn)行監(jiān)控，以盡可能做到按質(zhì)按量資金補(bǔ)償?shù)轿?。同時(shí)，將補(bǔ)償資金如何直接發(fā)給參加建設(shè)的農(nóng)戶和企業(yè)，而不能分地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)自然資源及保護(hù)狀況的信息化管理

充分應(yīng)用數(shù)字地理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)邊緣區(qū)有關(guān)區(qū)域相關(guān)生態(tài)地理信息的數(shù)字化動(dòng)態(tài)管理，嘗試將污染破壞重點(diǎn)區(qū)域以及生態(tài)補(bǔ)償程度現(xiàn)狀圖實(shí)現(xiàn)數(shù)