我國(guó)反壟斷法私人執(zhí)行制度

我國(guó)反壟斷法私人執(zhí)行制度

論文摘要：反壟斷法的私人執(zhí)行制度在反壟斷法的實(shí)施領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，我國(guó)的反壟斷立法在維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，不斷豐富和完善的過(guò)程中，需要引進(jìn)這一制度來(lái)對(duì)受害者進(jìn)行充分的救濟(jì)。本文通過(guò)論述公共執(zhí)行模式存在的不足和私人執(zhí)行模式的優(yōu)越性來(lái)論證此制度的價(jià)值，并簡(jiǎn)要分析了我國(guó)反壟斷私人執(zhí)行制度的構(gòu)建。

論文關(guān)鍵詞反壟斷法私人執(zhí)行消費(fèi)者利益

一、反壟斷法的執(zhí)行模式概述

反壟斷法的執(zhí)行模式有公共執(zhí)行和私人執(zhí)行兩種，公共執(zhí)行是指作為公共利益代表的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)通過(guò)行使公權(quán)力來(lái)執(zhí)行反壟斷法；私人執(zhí)行是指受到反壟斷違法行為影響的法人和自然人通過(guò)提起民事訴訟或仲裁等方式來(lái)執(zhí)行反壟斷法。

縱觀各國(guó)反壟斷執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)是反壟斷私人訴訟最發(fā)達(dá)的國(guó)家，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“美國(guó)由私人提起的反壟斷訴訟已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了由美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部提起的反壟斷訴訟；在歐盟，反壟斷的執(zhí)行曾經(jīng)采用一元制的模式，但最近幾年，歐盟及其成員國(guó)認(rèn)識(shí)到，公共執(zhí)行遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠起到預(yù)防和遏制反壟斷行為的目的，2005年12月19日，歐盟委員會(huì)還公布了《違反歐共體反托拉斯規(guī)則的損害賠償訴訟綠皮書(shū)》強(qiáng)調(diào)歐共體條約的第81條和第82條不僅可以公共執(zhí)行而且可以通過(guò)私人來(lái)執(zhí)行”。歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的執(zhí)行體制正由公共執(zhí)行的一元體制走向公共、私人執(zhí)行的二元體制。

由此可見(jiàn)，反壟斷法的私人執(zhí)行制度對(duì)反壟斷實(shí)施的貢獻(xiàn)日益突出，同反壟斷公共執(zhí)行的關(guān)系也日益密切，成為反壟斷法公共執(zhí)行的有益補(bǔ)充。針對(duì)我國(guó)目前反壟斷法的不足和現(xiàn)實(shí)的需要，我國(guó)最高院在2011年4月25公布的《關(guān)于審理壟斷民事糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》，對(duì)反壟斷民事訴訟的基本架構(gòu)作了具體設(shè)計(jì)。下面我對(duì)我國(guó)公共執(zhí)行模式的不足和私人執(zhí)行模式的特點(diǎn)進(jìn)行分析，論證建立這一制度的必要性，并簡(jiǎn)要分析我國(guó)私人執(zhí)行模式的構(gòu)建。

二、公共執(zhí)行的不足

我國(guó)反壟斷法是以公共執(zhí)行的模式為主導(dǎo)的，雖然在《反壟斷法》第50條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。這為我國(guó)反壟斷法的私人執(zhí)行提供了法律依據(jù)，但本條從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種宣示性的規(guī)定，并不具有可操作性。公共執(zhí)行的模式在規(guī)制市場(chǎng)壟斷行為中發(fā)揮重大作用的同時(shí)，其本身也有缺陷。

公權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)施反壟斷法的資源與意愿不足

1.執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置龐雜，效率低下

根據(jù)《反壟斷法》第一章第九條的規(guī)定，我國(guó)反壟斷專(zhuān)司機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)和國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)?？紤]到應(yīng)當(dāng)把其他法律中的反壟斷條款視為廣義的反壟斷法的內(nèi)容，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的組成是比較龐雜的，根據(jù)現(xiàn)行法律，至少可以包括證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、郵政局、信息產(chǎn)業(yè)部、電監(jiān)會(huì)、發(fā)改委和地方各級(jí)政府物價(jià)主管部門(mén)、商務(wù)部、工商局、交通部等。反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，職權(quán)分散交疊，執(zhí)法成本過(guò)高，若一個(gè)企業(yè)實(shí)施幾種壟斷行為，則需要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力在各部門(mén)之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，而且極易導(dǎo)致職能交叉，影響行政效率。

2.監(jiān)管機(jī)關(guān)很可能成為行業(yè)壟斷的保護(hù)傘

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求其執(zhí)法人員具備較高的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，由于我國(guó)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的欠缺和專(zhuān)業(yè)人員的缺乏，其人員的任命上也具有特殊性。目前我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的任命上可以看出，一些重要官員選自被監(jiān)管的有關(guān)行業(yè)和組織，而保險(xiǎn)、郵政產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要官員，有的被直接改派到企業(yè)擔(dān)任高管。從反壟斷法的角度審視，監(jiān)管者與被監(jiān)管者高層人員的互換與交流，會(huì)在彼此間形成利益共同體，使監(jiān)管者在針對(duì)某些被監(jiān)管者采取反壟斷執(zhí)法措施時(shí)，難以保持客觀公正。

我國(guó)目前公法責(zé)任的規(guī)定缺乏威懾力

首先，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中有能力實(shí)施壟斷行為的多是一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大的公司，《反壟斷法》中規(guī)定的行政罰款責(zé)任較低，對(duì)其來(lái)說(shuō)根本是九牛一毛；其次，在我國(guó)仍存在大量的行政壟斷行為，對(duì)其的規(guī)制法律作出的規(guī)定是上級(jí)機(jī)關(guān)處分，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)根本沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，行政機(jī)關(guān)由于其利益共同體的性質(zhì)很難作出公正信服的決定。

私人利益并未得到彌補(bǔ)

我國(guó)《反壟斷法》在公共執(zhí)行模式的主導(dǎo)下，行政責(zé)任中沒(méi)收違法所得，罰款是最常用的方式，雖有效地規(guī)制了市場(chǎng)壟斷行為，而此項(xiàng)所得往往收歸國(guó)庫(kù)，直接受害人的利益并未得到有效的彌補(bǔ)。這和反壟斷法保護(hù)消費(fèi)者利益、維護(hù)社會(huì)公益的目的是相違背的。

三、私人執(zhí)行的優(yōu)越性

有利于實(shí)現(xiàn)對(duì)反壟斷主管機(jī)構(gòu)的制約

在反壟斷法的實(shí)施領(lǐng)域，實(shí)施壟斷行為的主體往往是強(qiáng)勢(shì)的集團(tuán)企業(yè)，這些企業(yè)集團(tuán)具備強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，且容易形成利益集團(tuán)去游說(shuō)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，進(jìn)行尋租活動(dòng)。反壟斷法私人訴訟能夠?qū)矆?zhí)行的模式進(jìn)行有效的監(jiān)督，能夠?qū)矆?zhí)行沒(méi)有采取措施的案件提出訴訟，會(huì)迫使反壟斷法行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)勤勉謹(jǐn)慎、盡職盡力地履行自己的職責(zé)。

降低反壟斷執(zhí)法的成本

反壟斷的公共執(zhí)行需要大量的資源支持，而公共執(zhí)法資源的有限，產(chǎn)生了巨大的執(zhí)行缺口。而反壟斷私人訴訟中，調(diào)查費(fèi)用和部分審理成本由私人承擔(dān)，國(guó)家提供的只是一個(gè)法院系統(tǒng)。而且通過(guò)賦予私人提起反壟斷訴訟的權(quán)利，有利于實(shí)現(xiàn)反壟斷案件的分流，大大節(jié)約反壟斷法的實(shí)施成本。而反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也有足夠的時(shí)間和精力集中調(diào)查那些私人不能勝任或者不大愿意提起訴訟的反壟斷案件。

私人基于自身利益的保護(hù)

對(duì)于反壟斷私人訴訟的主體而言，其處于市場(chǎng)的大環(huán)境之下，注重關(guān)注私益的損失，也最容易發(fā)現(xiàn)壟斷行為。那么在實(shí)施的過(guò)程中，私人由于身處市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程，對(duì)行業(yè)內(nèi)的各種反競(jìng)爭(zhēng)行為也更為熟悉，也會(huì)密切關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手實(shí)施的各種活動(dòng)，因此會(huì)比公共機(jī)構(gòu)更容易發(fā)現(xiàn)有關(guān)企業(yè)的壟斷行為或者反競(jìng)爭(zhēng)行為。因此，私人更容易基于自身利益最大化的目的，提起反壟斷訴訟，尋求損害賠償，以彌補(bǔ)壟斷行為所造成的損害。

四、私人執(zhí)行模式的不足

私人執(zhí)行的濫用

首先私人執(zhí)行高額的損害賠償可能會(huì)被用于不法目的。在一些反壟斷訴訟中，原告會(huì)借此規(guī)定惡意訴訟企業(yè)，不管其是否實(shí)施了壟斷行為，企業(yè)也不愿意忍受訴訟的不確定性和隨之而來(lái)的可能發(fā)生的大量的信息披露，高昂的反壟斷訴訟成本和廣泛的證據(jù)開(kāi)示制度也使得被告望而卻步。這些企業(yè)寧愿選擇私下和解，原告的敲詐目的達(dá)成。其次，反壟斷法的私人執(zhí)行制度很可能被用競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手用來(lái)來(lái)破壞競(jìng)爭(zhēng)，他們通過(guò)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)略性執(zhí)行行為，它們可以戰(zhàn)勝在正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下無(wú)法戰(zhàn)勝的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，從而構(gòu)成濫用。

反壟斷私人訴訟中受害人舉證難度高、賠償額計(jì)算困難

反壟斷法的專(zhuān)業(yè)性要求高，壟斷企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)法法律關(guān)系中的強(qiáng)勢(shì)主體，其和受害人實(shí)質(zhì)地位的不對(duì)稱(chēng)性把受害人置于了舉證困難的困境之中，因此，反壟斷法的公共執(zhí)行機(jī)構(gòu)在私人提起反壟斷訴訟時(shí)在舉證方面要予以輔助，以便更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)受害人的救濟(jì)。

從國(guó)外反壟斷司法實(shí)踐來(lái)看，“壟斷損失計(jì)算過(guò)程須借助大量市場(chǎng)數(shù)據(jù)的采集匯總、數(shù)學(xué)模型的復(fù)雜運(yùn)算和經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)家的證人證言，才能對(duì)自己的損失進(jìn)行測(cè)量”。

因此，對(duì)私人執(zhí)行制度并不是盲目的引入和照搬，要認(rèn)清此制度積極的一面，也要認(rèn)識(shí)到其自身的局限性，從而在實(shí)際運(yùn)用的過(guò)程中結(jié)合我國(guó)實(shí)際揚(yáng)長(zhǎng)避短。

五、我國(guó)反壟斷法私人執(zhí)行制度的構(gòu)建

執(zhí)行模式的選擇

根據(jù)國(guó)際反壟斷私人執(zhí)行的經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)行模式有兩種，一種是以美國(guó)為代表的直接執(zhí)行的模式，私人可以直接提起反壟斷訴訟，不需要國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)壟斷行為的認(rèn)定結(jié)論；另一種是以日本為代表的“審決前置”的執(zhí)行模式，即私人要提起反壟斷的賠償請(qǐng)求，必須有反壟斷主管機(jī)關(guān)或競(jìng)爭(zhēng)法庭認(rèn)定該企業(yè)是屬于壟斷違法行為。

那么我國(guó)反壟斷法的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)不足，可以借鑒直接執(zhí)行模式中的后繼執(zhí)行模式，即私人直接提起反壟斷訴訟，不需要國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)壟斷行為的認(rèn)定結(jié)論，但是在訴訟的過(guò)程中可以把公權(quán)力機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)果作為輔助的證據(jù)來(lái)幫助自己實(shí)現(xiàn)訴求。美國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，許多私人反壟斷訴訟是在成功的政府執(zhí)行后提出的。2011年4月25日公布的征求意見(jiàn)稿也采用了此種執(zhí)行模式，即壟斷行為受害人可以在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷行為的處理決定效力確定后，向人民法院提起民事訴訟，也可以直接向人民法院起訴。

原告資格的認(rèn)定

美國(guó)的《謝爾曼法》第7條和《克萊頓法》第4條中賦予了所有受到反壟斷違法行為直接或間接損害的人的起訴權(quán)，但美國(guó)最高法院在判例中對(duì)該條文作了限縮解釋?zhuān)言媸艿降膿p害與被告的違法行為的因果關(guān)系，限定在近因關(guān)系范圍；臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為凡是因?yàn)檫`背反壟斷法的行為受到損害的人，均有權(quán)請(qǐng)求獲得民事賠償，但間接受害人，最典型的就是消費(fèi)者，是否是失格的原告則認(rèn)為有待探討。

審視不同國(guó)家關(guān)于原告資格的認(rèn)定，有以下兩點(diǎn)共識(shí)：首先，原告的合法利益須已經(jīng)或?qū)?huì)受到損害；其次，造成損害的行為應(yīng)為觸犯反壟斷法的行為。我國(guó)在征求意見(jiàn)稿中，明確規(guī)定了“因壟斷行為受到侵害的自然人、法人和其他組織，包括經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者都可作為原告”，在賦予受害者起訴資格的同時(shí)，需要根據(jù)我國(guó)現(xiàn)實(shí)的情況作出必要的限定。

舉證責(zé)任倒置

民事訴訟舉證一般實(shí)行“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則，但壟斷行為的本質(zhì)是一種特殊的侵權(quán)行為，故應(yīng)該適用舉證責(zé)任倒置的情形。理由如下：第一，對(duì)壟斷行為的認(rèn)定不考慮行為人的過(guò)錯(cuò)與否，壟斷行為的危害范圍廣，受害人往往是不特定的多數(shù)人，其破壞性直接影響到經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序；第二，在反壟斷私人訴訟中，由于被告壟斷企業(yè)的強(qiáng)勢(shì)地位和原告專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)