基于城市交通擁堵問題的規(guī)劃思考

基于城市交通擁堵問題的規(guī)劃思考摘要：本文將關(guān)注焦點(diǎn)集中于中國二線特大城市的交通擁堵問題，在以往相關(guān)學(xué)術(shù)研究成果基礎(chǔ)上，試圖跳出交通領(lǐng)域和規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域，從思想觀念、城市決策和規(guī)劃管理角度出發(fā)，探尋中國二線特大城市擁堵的深層次原因，并就此簡要提出了緩解擁堵的六條相關(guān)的解決思路。本文的重點(diǎn)在第三部分，著重剖析了交通的決策性根源、管理性根源和技術(shù)性根源。決策性根源是決定性的，在不符合中國國情的落后發(fā)展觀的影響下，城市發(fā)展重大決策的出發(fā)點(diǎn)往往就會產(chǎn)生偏差，以至于領(lǐng)導(dǎo)心目中的“治堵”措施，變成了“致堵”誘因；管理不到位同樣是導(dǎo)致交通擁堵的一個重要原因，二線城市普遍沒有小汽車總量控制政策，并且在公交優(yōu)先措施的落實(shí)（尤其是公交專用道管理）方面，存在很多不到位的情況；技術(shù)性根源同樣不能被忽視，在經(jīng)濟(jì)利益強(qiáng)勢驅(qū)動規(guī)劃設(shè)計的現(xiàn)實(shí)情況下，停車位配建標(biāo)準(zhǔn)“限下不限上”的做法沒能很好地起到緩解城市交通壓力的作用，時代的局限性已經(jīng)十分明顯，而交通評價的科學(xué)性和獨(dú)立性不足，顯然也不足以支撐控制性詳細(xì)規(guī)劃的權(quán)威性，其處境和出路都是值得思考的問題。總而言之，城市治理擁堵根本上是眼前利益和長遠(yuǎn)利益的博弈，唯有學(xué)會反思和節(jié)制，才能真正贏得未來。1.前言隨著中國城市化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，城市交通的擁堵問題，已經(jīng)從一線城市向廣大的二線城市蔓延。中國東部沿海發(fā)展走在前列的二線特大城市，人均GDP已接近或超越10000美元大關(guān)，正是小汽車快速進(jìn)入家庭的時期，許多城市的機(jī)動車保有量正以每年約30%的速度增長。在沒有完善的高架快速路網(wǎng)體系、沒有軌道交通網(wǎng)絡(luò)的情況下，這些二線特大城市對私人小汽車的發(fā)展幾乎沒有任何政策性的限制，以至于擁堵狀況更甚于上海等一線特大城市。中國城市交通擁堵問題同樣引起了城市規(guī)劃學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，與此相關(guān)的學(xué)術(shù)論文與評論時常見于雜志報紙。從論文研究的總體來看，關(guān)注點(diǎn)主要集中于以下三個方面：第一，介紹國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為中國所用。第二，從道路設(shè)計與交通管理專業(yè)角度進(jìn)行量化分析，進(jìn)而提出改進(jìn)設(shè)施建設(shè)和管理方法。第三，從城市路網(wǎng)體系及土地利用模式出發(fā)，提出相關(guān)的質(zhì)疑與改善措施。筆者認(rèn)為，這些學(xué)術(shù)研究都為城市交通擁堵問題的解決提供了可資借鑒的有益探索，然而交通擁堵問題的癥結(jié)和根源，絕非蘊(yùn)藏于交通本身，要破解擁堵難題，也必須跳出交通領(lǐng)域，甚至跳出規(guī)劃設(shè)計領(lǐng)域，以更大的視角來進(jìn)行分析和判斷。本文試圖繞開傳統(tǒng)的研究路徑，從思想觀念、城市決策和規(guī)劃管理等角度出發(fā)，以杭州為例，深入分析城市交通擁堵問題的決策性根源、管理性根源和技術(shù)性根源，從更深層次上探求中國二線特大城市交通擁堵問題的破解之道。2.交通擁堵問題解讀2.1交通擁堵與城市運(yùn)行效率交通擁堵的最直接影響便是降低城市的運(yùn)行效率。有觀點(diǎn)認(rèn)為，擁堵一定程度上是繁榮的象征，但筆者認(rèn)為擁堵是城市文明跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐、決策管理短視的表現(xiàn)。交通擁堵不僅直接導(dǎo)致出行耗時增加，而且燃油的無效消耗、尾氣的超量排放、出行者的心理煩躁等，都將給城市高效良性運(yùn)行帶來嚴(yán)重影響。杭州的一組數(shù)據(jù)或許可以直接地說明這個問題——杭州市機(jī)動車保有量2004年末為23.3萬輛，2009年末猛增至157.9萬輛，2010年末達(dá)到183.3萬輛，2011年底已經(jīng)突破200萬輛，每年20多萬輛的增長速度不禁讓人觸目驚心。根據(jù)《2011年杭州市年度交通發(fā)展報告》，目前，杭州市機(jī)動車千人擁有率已達(dá)136輛，高于上海（44輛）、廣州（90輛）、香港（58輛）和新加坡（11輛）等城市，但公交出行的分擔(dān)率卻只有20.92%，低于以上這些城市。去年11月，杭州市交通研究中心以出租車為樣本，對杭州10條主干道工作日的調(diào)查結(jié)果顯示，杭州市最堵的莫干山路早高峰平均車速為13.6公里/小時，晚高峰平均車速僅為13.0公里/小時。文一路—德勝路、文二路—潮王路）和建國路高峰時段平均車速均低于15公里/小時；表現(xiàn)最好的上塘路高架橋面（快速路）早晚高峰平均車速分別僅為26.4公里/小時、22.6公里/小時。公交車由于到站停車、斑馬線前車讓人等因素，其運(yùn)行速度更慢。2.2交通擁堵與空氣污染今年年初，美國大使館公布的北京PM2.5數(shù)據(jù)和全球PM2.5污染圖一時間引起了社會各界的廣泛關(guān)注和討論。隨后，各大城市在輿論的監(jiān)督下，紛紛公布自己的城市PM2.5指數(shù)，杭州也在其列。據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，杭州PM2.5指數(shù)已經(jīng)連續(xù)六年未達(dá)標(biāo)，灰霾天氣已經(jīng)從20世紀(jì)70年代的每年2天，80、90年代的平均每年7天，2001年的12天，增加到2008年的158天和2010年的129天，形勢已經(jīng)十分嚴(yán)峻。更加令人吃驚的是，今年年初的PM2.5指數(shù)，杭州明顯高于上海，這一方面是杭州周邊的山地地形不利于灰塵的擴(kuò)散，但是杭州的綠化較上海要好很多，所以汽車尾氣——這個城市中空氣污染的最大來源——恐怕也難以逃脫干系，畢竟杭州的人均機(jī)動車擁有率遠(yuǎn)高于上海。交通擁堵的背后是過高的機(jī)動車擁有量和過多的私人汽車出行習(xí)慣，其造成的城市空氣污染的嚴(yán)重程度，已經(jīng)讓一個著名的風(fēng)景旅游城市的空氣質(zhì)量比一個面積更大、人口更密、綠化更少的國際化大都市更為糟糕。2.3交通擁堵與城市公共利益城市道路是城市基礎(chǔ)設(shè)施的一種，是為全體市民所共享的公共資源。城市交通擁堵，從社會學(xué)角度看，就是私家車侵占城市公共利益的典型表現(xiàn)。首先，城市停車位擠占非機(jī)動車道、人行道——城市支路路邊隨意停車擠占了原本屬于非機(jī)動的道路空間，致使非機(jī)動車和機(jī)動車在道路中央混行，大大增加了不安全因素，大型公建門口不僅集散空間用來停放機(jī)動車，而且道路人行道也不時被侵占，行人被迫繞道而行；其次，公交專用道時常被私家車擠占，尤其在早晚高峰期，管理不善致使公交專用道成了私家車“超車專用道”；最后，私家車的增加，迫使政府在新建、改建城市道路的時優(yōu)先考慮機(jī)動車道空間，道路綠化隔離帶、非機(jī)動車道等服務(wù)大眾的道路空間資源被壓縮至規(guī)范的下限。過多的小汽車交通限制了城市交通的多元性，服務(wù)普通市民的公交、自行車和步行通行權(quán)無法得到有效保障。3.交通擁堵根源剖析3.1決策性根源3.1.1落后的發(fā)展觀當(dāng)前，中國已經(jīng)超越美國，成為了全球最大的汽車生產(chǎn)和消費(fèi)市場，汽車工業(yè)有著產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高，GDP貢獻(xiàn)度大的特征，所以很快成為了我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱性產(chǎn)業(yè)之一，也為多數(shù)國內(nèi)大城市所重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)之一。城市的決策者以汽車工業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)繁榮為傲，而廣大市民以擁有汽車作為家庭幸福生活和個人身份的象征，在擺脫了長期貧窮落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會之后，擁有私人小汽車已然成為了個人成功與家庭富裕的最顯著標(biāo)志。鮮有人對此進(jìn)行反思，在經(jīng)濟(jì)效益主導(dǎo)的社會里，人們往往忽略事物的社會效益和環(huán)境效益。事實(shí)上，同樣是發(fā)展小汽車，中國與歐美的國情完全不同。以中國目前的人口數(shù)量和密度，當(dāng)每戶家庭擁有1輛小汽車的時候，城市道路擁堵和環(huán)境污染將是一種不可想象的景象。無所顧忌地發(fā)展私人小汽車是盲目與短視的，這與環(huán)境先污染后治理的發(fā)展思路如出一轍，中國正在步歐美幾十年前的后塵，并且情況比歐美當(dāng)年更加糟糕。同時，與歐美不同的是，中國的城市在汽車社會到來以前，就已經(jīng)形成了建筑物和人口高度集聚的中心區(qū)高密度結(jié)構(gòu)，一方面在這樣的城市中拓寬道路和增加路網(wǎng)密度成本很高，另一方面每一次交通條件的改善總會跟隨著新一輪的更高容積率的建設(shè)熱潮。所以，在不限制小汽車使用的情況下，試圖通過增加城市道路交通設(shè)施的方法來解決城市擁堵問題的思路，在西方已經(jīng)被證明不可行，在中國就更加不可能行得通。決策者對于汽車社會的落后發(fā)展觀不扭轉(zhuǎn)，中國城市就不可能徹底擺脫擁堵的頑癥。3.1.2錯誤的決策出發(fā)點(diǎn)在市場經(jīng)濟(jì)的今天，我們作為消費(fèi)者應(yīng)該有選擇的自由。從消費(fèi)者角度來看，小汽車能帶給家庭諸多的方便與舒適，而使用成本不算很高，一輛汽車對城市大環(huán)境的污染也幾乎可以忽略不計，所以擁有私人小汽車是大多數(shù)消費(fèi)者理性的抉擇。大多數(shù)的城市決策者，平時也是一名擁有小汽車的消費(fèi)者，往往帶著消費(fèi)者的體驗(yàn)去主導(dǎo)未來的政策走向，比如，周末開車帶全家逛商場，發(fā)現(xiàn)停車比較難，回頭就責(zé)令相關(guān)部門加建停車場，多配停車位；發(fā)現(xiàn)路很堵，就義無反顧地支持高架的建設(shè)等等。去年杭州市為解決中心城區(qū)停車難和路邊亂停車的問題，決定實(shí)行中心城區(qū)三年內(nèi)增加25000個停車位，遠(yuǎn)期增加50000個停車位的“見縫塞車”行動，以至于高架橋下方都被充分利用，建設(shè)停車場。這樣的決策短期可能會緩和局面，但在不久的將來，必將誘發(fā)更多的私人小汽車購買消費(fèi)和交通出行需求。種種這樣類型的決策出發(fā)點(diǎn)，僅僅是如何讓一個私家車主開車、停車更方便，而不是從更大的視角去反思究竟應(yīng)不應(yīng)該開車進(jìn)入市中心。城市決策者們無法放棄自己自由駕駛的既得利益，也無法放棄汽車工業(yè)給政府帶來的豐厚財政稅收。然而，令人無法回避的事實(shí)是，稻草再輕，不斷地堆積，也總有壓垮駱駝的一天。在國家鼓勵汽車工業(yè)大發(fā)展的背景下，絕大多數(shù)城市的決策者站在一個不可持續(xù)的錯誤出發(fā)點(diǎn)上，制定了一系列看似“治堵”，實(shí)則“致堵”的建設(shè)管治政策，導(dǎo)致城市陷入道路“越堵越建、越建越堵”的惡性循環(huán)中，而為這個死循環(huán)埋單將是全體市民。3.2管理性根源3.2.1關(guān)于小汽車總量控制有效政策的缺位目前，中國二線特大城市，雖然有些開始實(shí)行尾號限行等措施，但沒有一個學(xué)習(xí)上海、北京，進(jìn)行車牌拍賣和搖號，有效的小汽車總量控制政策處于缺位狀態(tài)，以至于私人小汽車的發(fā)展勢頭依然十分迅猛，城市擁堵的狀況愈演愈烈。以杭州市為例，目前在沒有總量限制政策的情況下，對私家車實(shí)行工作日高峰期五分之一尾號限行的措施，擁堵狀況雖然略有改善，但效果依然不理想。由于小汽車的價格不高，很多家庭開始購買第二輛小汽車，以應(yīng)對“尾號限行日”帶來的不便。這不得不引起我們對于政策有效性的思考。3.2.2公交優(yōu)先措施實(shí)施的管理不力公共交通作為一種普惠性的城市交通方式，已經(jīng)成為有效解決城市擁堵的一個有效手段。在目前的中國二線特大城市，地鐵網(wǎng)絡(luò)尚未形成，公共交通的形式較為單一。由于地面常規(guī)公交車與私人小汽車共同使用城市道路，其運(yùn)行空間與速度均受到交通擁擠程度的限制。與私人小汽車相比，舒適性略遜一籌的常規(guī)公交車，若其方便性與快捷性再得不到保障，那將處于完全的劣勢地位。為了扭轉(zhuǎn)這種局面，許多城市推出了公交專用道、快速公交（BRT）、公交優(yōu)先信號控制燈等措施，這在一定程度上保障了公交優(yōu)先的實(shí)現(xiàn)。但是，在很多設(shè)施已經(jīng)齊備的情況下，公交優(yōu)先措施的實(shí)施監(jiān)管很不到位。以杭州為例，在開通多條快速公交和劃出公交專用道的情況下，由于管理不到位，仍然有許多私家車闖入公交專用道，私家車借用公交專用道超車、停車的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重影響了公交車的運(yùn)行效率。此外，杭州市主干路上的非交叉口人行橫道數(shù)量較多，而人行天橋和地下通道很少，在“車讓人”的良好風(fēng)尚的引導(dǎo)下，公交車避讓停車的次數(shù)較多，這在一定程度上也減慢了公交車的運(yùn)行速度。3.3技術(shù)性根源3.3.1控規(guī)技術(shù)管理規(guī)定與停車位配建標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向在中國二線特大城市，現(xiàn)行的城市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)管理規(guī)定和省、市關(guān)于工程項(xiàng)目停車位配建標(biāo)準(zhǔn)中，均將車位配建數(shù)量與建筑面積掛鉤，提出了配建數(shù)量的下限，而無上限限制。雖說多配車位對開發(fā)商來說并不能帶來直接的經(jīng)濟(jì)利益，但配建規(guī)范“限下不限上”的做法，隨著實(shí)際項(xiàng)目對控規(guī)指標(biāo)的突破，將給停車位的超量配置提供依據(jù)和空間。道路空間資源既定的情況下，停車方便性的增加，會引導(dǎo)私人小汽車的盲目增加，導(dǎo)致城市擁堵難以從根本上得到緩解。配建規(guī)范“限下不限上”的做法，時代的局限性已經(jīng)十分明顯，與國際上達(dá)國家大城市的停車配建規(guī)定完全無法接軌。3.3.2法定規(guī)劃權(quán)威性的挑戰(zhàn)目前，控制性詳細(xì)規(guī)劃是控制和引導(dǎo)城市發(fā)展的重要手段，其成果具有法定性。然而，以杭州市為例，控制性詳細(xì)規(guī)劃之后的控規(guī)調(diào)整與選址論證階段，均廣泛存在對原控規(guī)指標(biāo)（尤其是容積率）的突破。尤其是在選址論證報告階段，開發(fā)商總是以追求經(jīng)濟(jì)利益最大化為原則，要求設(shè)計單位想盡辦法提高項(xiàng)目地塊的容積率。而實(shí)際操作中，作為最后一道對容積率提高的硬性“攔阻索”的兩個因素，是日照分析和停車位空間限制，而非交通影響評價。撇開涉及住宅、中小學(xué)和醫(yī)院的日照分析不談，配建車位因素中，地下車位并無限制，硬性限制其無限制增加的因素，僅在于地面上占比百分之十的車位的空間約束。車位配建，核心要義在于一個“配”字，車位的多少本來應(yīng)該是根據(jù)建筑開發(fā)量來定的，應(yīng)該是處于從屬地位的，現(xiàn)在卻變成了實(shí)際決定開發(fā)量的一個要素，其地位與相互關(guān)系的變化，不得不引起重視與思考。如果除了地面車位空間限制和日照限制之外，再無其他硬性有效控制開發(fā)項(xiàng)目的手段，那控規(guī)所設(shè)定的指標(biāo)將毫無實(shí)際的指導(dǎo)意義，其法定性和權(quán)威性也更加無從談起。開發(fā)量的突破，必然導(dǎo)致交通生成量的無序增加，而城市道路卻大多按原控規(guī)進(jìn)行建設(shè)，因此，交通擁堵也就必然地成為了各大城市無法化解的頑癥。3.3.3交通影響評價的失效事實(shí)上，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中，交通影響評價應(yīng)該是維護(hù)其指標(biāo)科學(xué)性和權(quán)威性的重要依據(jù)之一。據(jù)筆者了解，多年以來有許多項(xiàng)目因?yàn)榄h(huán)境影響評價而無法通過審批的，但從來沒有實(shí)際開發(fā)項(xiàng)目因交通影響評價而受到阻礙。交通影響評價往往站開發(fā)商角度上強(qiáng)調(diào)業(yè)主的便利，以吸引購買者——項(xiàng)目基地本身的配套，如出入口要求、車位配建、周邊交叉口處理等被，而在項(xiàng)目建設(shè)對于城市大范圍交通的影響分析，則顯得十分平淡和無力。在可量化的局部個體的經(jīng)濟(jì)利益與無形的城市整體長遠(yuǎn)利益的博弈中，交通評價約束力和權(quán)威性的喪失，值得我們?nèi)フJ(rèn)真反思。4.交通擁堵問題的破解之道4.1城市私人小汽車總量的宏觀控制中國二線特大城市應(yīng)學(xué)習(xí)北京、上海等一線特大城市的私人小汽車總量控制經(jīng)驗(yàn)，盡快進(jìn)行牌照搖號或競拍，以實(shí)現(xiàn)機(jī)動車出行需求與城市道路交通資源供給相匹配。4.2城市中心區(qū)限行限停的措施根據(jù)城市實(shí)際情況，收取進(jìn)城擁堵費(fèi)、提高中心區(qū)停車費(fèi)、中心區(qū)單雙號限行、中心區(qū)尾號限行等等。4.3公交優(yōu)先實(shí)施的保障與公交服務(wù)水平的提高建議單向三車道以上的城市道路均應(yīng)劃出一條車道作為公交專用道，加強(qiáng)監(jiān)管，禁止其他車輛闖入公交車專用道，以此保證公交的運(yùn)行效率；高峰期加密公交班次，疏解車內(nèi)乘客密度。4.4技術(shù)管理規(guī)定與停車位配建標(biāo)準(zhǔn)的適時更