局部法治的地域資源-轉(zhuǎn)型期“先行法治化”現(xiàn)象解讀

局部法治的地域資源——轉(zhuǎn)型期“先行法治化”現(xiàn)象解讀

一、經(jīng)濟“先發(fā)”地區(qū)的局部法治

2004年5月，江蘇省委召開全會，把建設(shè)“法治江蘇”作為一項重大決策寫進了大會的決議。3個月后，南京市發(fā)布《南京市關(guān)于動員部署落實的方案》。2006年4月26日，浙江省委在一次全體會議上通過《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決定》。兩個月后，杭州市人大常委會于6月28日通過《關(guān)于推進“法治杭州”建設(shè)的決議》。一年后，杭州余杭區(qū)出臺了內(nèi)地第一個法治指數(shù)。[1]這顯然出現(xiàn)了法治的“局部性”推進的態(tài)勢。當時“長三角”地區(qū)的這一新動態(tài)，引起法學(xué)界的關(guān)注和爭議。眾所周知，從前，搞地方法制或地方法治常常受到質(zhì)疑，當時總是認為，既然是單一制國家，一個國家法制或法治的實行就必須是統(tǒng)一的，不可能是局部的，分區(qū)域的。在今天，究竟該如何來看待呢？

一個國家的法制是統(tǒng)一好還是不統(tǒng)一好，這首先是個政治問題，而不只是個法律問題。當然是統(tǒng)一好。如果法制不統(tǒng)一的話，那還叫單一制國家嗎？地方還聽中央的嗎？那就不只是司法地方保護主義的問題了，甚至還可能出現(xiàn)國家分裂。但是，問題的關(guān)鍵在于，法制統(tǒng)一等于法治統(tǒng)一嗎？筆者的回答是，法制統(tǒng)一不等于“法治統(tǒng)一”，更不等于法治在全國范圍內(nèi)在同一時間統(tǒng)一實現(xiàn)。法制統(tǒng)一的原則是很重要的，但是不能把它與“全國法治統(tǒng)一實行”劃等號。全國的法治不可能同一時間實現(xiàn)，因為有些區(qū)域慢一些，有些區(qū)域快一些，至少中國這個單一制國家的法治不會在短期內(nèi)實現(xiàn)，所以要允許部分省市和地區(qū)局部地先行發(fā)展起來，搞局部法治，即局部區(qū)域先行法治化。過去列寧論證過“社會主義革命可以在個別國家和地區(qū)先實現(xiàn)”；后來鄧小平說，社會主義市場經(jīng)濟可以在局部省市先發(fā)展起來，所以他提出了經(jīng)濟特區(qū)的概念，1992年南巡時又畫了幾個圈，增加改革開放的特區(qū)城市，讓部分城市的經(jīng)濟先發(fā)展起來，讓一部分人先富起來。列寧和鄧小平其實分別論述了“政治地理學(xué)”和“經(jīng)濟地理學(xué)”意義上的命題，那么，是否存在著“法律地理學(xué)”意義上的命題呢？這個命題就是“同一國家的某些地區(qū)是否能夠更快地建立起法治秩序”，這個命題中也包含了諸如“法治的區(qū)域化發(fā)展的可能性”、“法治的發(fā)展是不是也存在‘先發(fā)，和‘后發(fā)’的問題”，等等。筆者以長三角經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)為對象，研究局部法治的區(qū)域資源優(yōu)勢。

二、“先行法治化”現(xiàn)象

一國法治是否存在部分區(qū)域“先發(fā)”現(xiàn)象？中國法治進程中是否確實存在先行發(fā)展的區(qū)域？究竟是由誰“先發(fā)”呢？無論是改革開放30年的社會發(fā)展，還是進入新世紀以來的近十年的發(fā)展，實踐告訴我們，中國社會處在轉(zhuǎn)型期，因而中國法治化過程也是轉(zhuǎn)型期的過程。這個階段性特點決定了中國的法治建設(shè)最先發(fā)展的很可能是東部經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)，特別是長三角地區(qū)。中央也多次強調(diào)長三角在多方面的率先地位和示范作用。

其中法治最先發(fā)展的是長三角地區(qū)，即上海、浙江和江蘇。從先行法治化的地區(qū)經(jīng)驗來看，它不但不會違背法制統(tǒng)一原則，而且還能有效避免司法地方化、地方保護主義等傾向。我們以浙江省為例來看看這30年長三角法治化的“先發(fā)”跡象，我們可以從一些細節(jié)來看。

首先，地方立法的程序化、民主化、科學(xué)化以及本土化方面。比如，浙江省人大最早采用了“立法聽證程序”，創(chuàng)造增強立法民主化的新方式。早在2000年，浙江省在修訂消費者權(quán)益保護法實施辦法的過程中，法制委員會就修訂草案中的幾個熱點和難點問題舉行了首次立法聽證會，讓有不同觀點的各方人士坐在一起討論，大家發(fā)表意見，有沒有準備的都可以來。浙江省在全國是首次舉行立法聽證會，后來被別的省、市作為立法經(jīng)驗去學(xué)習(xí)，其他地方也逐漸予以采納。后來其于2001年再次舉行立法聽證會，那是關(guān)于《浙江省城市房屋拆遷管理條例》中被拆遷房屋的補償標準等事宜，聽證會上的諸多意見和建議都被吸收到通過后的條例之中。浙江省人大于2003年做了一件事，即行使地方立法解釋權(quán)，據(jù)從事地方立法工作的專家講，其他地方人大在此之前似尚未有過地方立法解釋的先例，至少在2003年這個時間上也是非常領(lǐng)先的。這標志著地方立法機關(guān)把地方立法解釋納入自己的工作范圍。立法上領(lǐng)先于全國的事例還有很多，比如2002年修改了1999年出臺的《浙江省職工基本養(yǎng)老保險條例》，根據(jù)浙江省的經(jīng)濟與社會發(fā)展水平，初步建立了具有浙江特色、符合浙江實際的養(yǎng)老保險制度。2000年，其制定浙江省縣級以上人民政府行政執(zhí)法監(jiān)督條例，促進了依法行政。比如根據(jù)2000年《浙江省實施辦法》，浙江省人大首次把醫(yī)患關(guān)系納入到《消費者權(quán)益保護法》的調(diào)整范圍，這也是史無前例的。

其次，從行政與政府法治上看，很多事實表明，浙江政府法治的許多實踐也是走在全國前列的。行政法治的先行性特征比較明顯，其實早在1996年，浙江就制定了關(guān)于政府規(guī)章設(shè)定罰款限額的規(guī)定，規(guī)定規(guī)章對經(jīng)營性行為設(shè)定的罰款在5萬元以下，對非經(jīng)營性行為的罰款在2000元以下，有效地維護了公民的合法權(quán)利。比如2001年，浙江省政府在全國率先頒布政府規(guī)章，實施城鄉(xiāng)一體化的《最低生活保障辦法》、《社會中介機構(gòu)管理辦法》、《行政審批暫行規(guī)定》。浙江省杭州市在全國首先開展相對集中行政處罰權(quán)工作。根據(jù)《行政處罰法》，經(jīng)過國務(wù)院法制辦和省政府批復(fù)，杭州在城市管理領(lǐng)域開展相對集中行政處罰權(quán)工作，并于2001年9月9日成立了市城市管理行政執(zhí)法局，執(zhí)法人員編制精簡了37％，依法行使市容環(huán)衛(wèi)、市政公用、城市規(guī)劃、城市綠化、環(huán)境保護、工商管理和公安交通等7個方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)，城市管理中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰的現(xiàn)象得到初步解決，執(zhí)法形象大有好轉(zhuǎn)。浙江省在國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》頒布后率先實施依法行政考核制度，省政府專門制定了考核辦法。本屆省政府圍繞小康社會目標，制定《六大行動計劃》，其中有《公民權(quán)益依法保障行動計劃》，在全國屬于第一例。浙江省政府在全國率先把土地征收審批納入行政復(fù)議范圍。

再次，浙江在司法上也做了許多司法機制創(chuàng)新和司法理念創(chuàng)新的探索。比如說，浙江省高院進行執(zhí)行改革，是全國最早的。2000年2月，浙江省高級人民法院下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一管理全省法院執(zhí)行工作的規(guī)定》，同年10月省高院要求全省各級法院試行債權(quán)憑證；2001年3月下發(fā)《關(guān)于執(zhí)行中實施債權(quán)憑證制度的若干規(guī)定》，同年6月下發(fā)《浙江省法院執(zhí)行工作改革方案》，同月召開了全省法院執(zhí)行工作改革會議，成立了浙江省高級人民法院執(zhí)行局。最高人民法院確定的全國執(zhí)行工作改革試點法院紹興中院，從2001年8月1日起試行執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)兩級法院分離。執(zhí)行工作改革在浙江大地健康、有序地進行。浙江省法院系統(tǒng)是全國法院系統(tǒng)中較早重視裁判文書質(zhì)量的地方法院，早在1998年就制訂《民事糾紛案件一、二審判決書樣式及制作說明》等規(guī)范性文件，全省法院率先舉行判決書的評優(yōu)活動，這看起來是細節(jié)，但魔力就在于細節(jié)，事實上它在司法活動中是很重要的。還有，最先提出審判工作“三項承諾”的司法理念，把司法的職業(yè)性和人民性充分地結(jié)合起來。浙江省高院去年首創(chuàng)了“法官任職宣誓儀式”，也引起法律界關(guān)注。最近浙江省高院正在研究和準備推行規(guī)范法官釋明權(quán)的一個辦法，目的在于解決司法為民和司法職業(yè)要求之間的矛盾，促使法官能夠按照職業(yè)化的規(guī)律和要求來為民司法。浙江省檢察院也有許多全國性的亮點，比如，2003年在全國率先推行民行抗訴書說理改革，2006至2008年的抗訴案件再審改判率達到78．8％。2003年，浙江省人民檢察院還在全國率先開展民事督促起訴工作，開辟保護國有資產(chǎn)的新途徑；2006年9月在全省檢察系統(tǒng)實現(xiàn)了民行案件網(wǎng)上辦理與流轉(zhuǎn)，這在全國民行檢察系統(tǒng)內(nèi)也屬首次。這些工作都做得有聲有色，在全國檢察界成為關(guān)注的亮點。

最后，再看社會綜合方面，長三角地區(qū)的法治實踐更有很多領(lǐng)先的表現(xiàn)。民營企業(yè)家最需要法治，特別重視通過法律手段來維護自己的權(quán)益，可以說是全國著名的，這也印證了筆者的一個判斷——民營企業(yè)家和中產(chǎn)階級是法治的最主要消費者。他們對法治有天然的需求。所以長三角地區(qū)的地方政府，會比其他地區(qū)的政府“近水樓臺先得月”，或者說是“春江水暖鴨先知”。這兩個“先”用來說明先發(fā)地區(qū)的政府對民情的敏感性，再恰當不過了。浙江省和江蘇省同一年率先確定“法治浙江”和“法治江蘇”這樣的區(qū)域治理戰(zhàn)略，從政治與經(jīng)濟關(guān)系的理論上來看，這不能不說是具有一種必然性。浙江省委于1996年至2000年就開始“依法治省”工作，2004年省委開始醞釀“法治浙江”問題，由省委組織團隊進行研究。2006年浙江省委領(lǐng)導(dǎo)親自推動召集省內(nèi)外十多位“法治浙江”咨詢專家——筆者有幸成為其中一員，共同來研究“法治浙江”這個工程如何轉(zhuǎn)化為全省上下的行動，后來以省委專門決議的形式發(fā)布了《中共浙江省委關(guān)于建設(shè)“法治浙江”的決議》，這在全國是率先的一例。[10]再看基層，如縣一級，我們有“法治余杭”。法治余杭量化評估研究是錢弘道教授主持的重要課題。最近還喜訊頻頻，有很多領(lǐng)導(dǎo)都讀到了《法治余杭》這份報告書，各級領(lǐng)導(dǎo)都關(guān)注并支持“法治余杭”的量化指標體系及其評估實施活動。

三、從“先行法治化”原因看局部地域資源

上面所羅列的這些都是區(qū)域的局部法治的外在表現(xiàn)，面對這種經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)的法治建設(shè)狀況和趨勢，由于它具有局部地區(qū)率先推行法治的特點，筆者把這種狀況和趨勢稱為“先行法治化”。“先行法治化”的趨勢和現(xiàn)象如果要究其必然性或成因，則要考察長三角的社會與經(jīng)濟條件。我們不難發(fā)現(xiàn)，此區(qū)域的各種條件都相對較成熟，[11]筆者認為中國的市民社會正在這個區(qū)域悄然出現(xiàn)，這或許正是長三角地區(qū)先行法治化的一個重要原因。據(jù)筆者對浙江省的初步考察，覺得大概有這么幾個條件是其成因。

第一，經(jīng)濟發(fā)達助長了社會法治化。長三角經(jīng)濟的先發(fā)性提供了較完善的市場經(jīng)濟體制這一基礎(chǔ)條件，是活躍的市場經(jīng)濟活動促使社會的法治化。市場經(jīng)濟發(fā)達，說明其市場經(jīng)濟的經(jīng)驗已經(jīng)達到一定的成熟程度，可以用制度和規(guī)則來加以總結(jié)和固定下來。回頭觀察我們近年來的立法，它對于總結(jié)和沉淀市場經(jīng)濟經(jīng)驗已經(jīng)做了多少了呢？經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)的立法顯然在這方面走在了前列。經(jīng)濟發(fā)達也造就了一代具有良好素質(zhì)的干部和公民，同時更為重要的是產(chǎn)生了最急需法治的這樣一個群體——民營企業(yè)或私營企業(yè)家們，在西方經(jīng)濟史上人稱“布爾喬亞”，其實就是大大小小的商人們構(gòu)成的中產(chǎn)階級。按照前蘇聯(lián)馬克思主義法學(xué)家帕舒卡尼斯的“商品交易法學(xué)”理論，法律產(chǎn)生于人們彼此之間的商品交易，法律反映了“布爾喬亞”的交易方式；法律概念的邏輯與商品交易的社會關(guān)系之邏輯形成匹配和對應(yīng)。[12]大家是否思考過，是誰最需要法治？當然不是政府。有市場交易行為的人最需要法治，他們從自身權(quán)益的角度需要法治的保障，這也是市場發(fā)展的必然結(jié)果。[13]經(jīng)濟先發(fā)還提供了這樣一種社會氛圍：利益的競爭促進全社會的規(guī)則意識的增強，這是法治發(fā)展的觀念基礎(chǔ)。經(jīng)濟先發(fā)提供的這些條件，是浙江法治發(fā)展的重要原因。至少地方政府的財力積累也有了扎實的物質(zhì)條件。像浙江省政府在全國率先頒布政府規(guī)章來實施城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度，如果沒有地方國民收入的經(jīng)濟實力，是難以做到的。我們在此無疑看到，正如馬克思所分析的那樣，經(jīng)濟基礎(chǔ)總是決定上層建筑的前提條件。但是也誠如德國法學(xué)家科殷所說的，在法與社會各種因素的關(guān)系上，“它不能在因果關(guān)系的解釋上追溯到一個唯一的因素——諸如生產(chǎn)關(guān)系”，“各種線索聯(lián)系的進行來回往復(fù)，有來有往；存在著一種相互依賴，但是這種相互依賴無法進行一種片面的歸納?！盵14]所以后面的兩個原因也不容忽視。

第二，長三角地區(qū)人民的主體特征比較明顯。歷史上特別是近代以來，東部人民對于制度建設(shè)、規(guī)則的制定以及對崇尚規(guī)則這樣一種氛圍的創(chuàng)造，是有著獨特貢獻的。比如浙江人很講規(guī)則，我們以前總把“紹興師爺”當作貶義詞來用，但是如果我們挖掘這個詞的深層意義，就會發(fā)現(xiàn)“紹興師爺”的典型特征就是規(guī)則意識特別強，不重視規(guī)則怎么會有師爺呢？怎么會去鉆研法律條款呢？重視規(guī)則的本質(zhì)是對規(guī)則的一種敬畏。如果說歐美國家的法治傳統(tǒng)與宗教有關(guān)系，那么關(guān)鍵在于教徒對規(guī)則的敬畏源自于信仰。中國不是一個宗教型社會，對規(guī)則的信仰是缺乏傳統(tǒng)的，但是我們的世俗社會中存在著對規(guī)則的敬畏，這是中國傳統(tǒng)社會中原本就有的東西，只是我們?nèi)狈Πl(fā)現(xiàn)和挖掘。

如果都把法律當兒戲，當“參考書”，那么還會產(chǎn)生這樣的“準法律人”現(xiàn)象嗎？這與西部地區(qū)很不相同。大家知道在長三角地區(qū)的市場上，商人善于“斤斤計較”，能發(fā)家致富的都是靠“斤斤計較”。這是權(quán)利意識的表現(xiàn)，既尊重自己的權(quán)利，又尊重他人的權(quán)利。平常生活中人們對“斤斤計較”的道德評價或許是否定的，但是在市場道德和商業(yè)倫理中，卻是正常的，是合乎常情的。在商業(yè)領(lǐng)域，反而可以說明他們很規(guī)范。很多人批評上海人精明都說他們“斤斤計較”，但是正因為這個原因，他們的市場經(jīng)濟環(huán)境才是較為成熟的。

第三，歷史原因或文化原因。東部地區(qū)歷史與文化傳統(tǒng)的原因也是東部社會法治化得以先行的重要成因。為什么近代以來江浙一帶同法律有關(guān)的事件和人物特別多，比如近代第一位法學(xué)家——沈家本，出生在浙江湖州，沈家本之前的都叫“律學(xué)”家，而不是“法學(xué)”家；近代第一個地方議會也是誕生在浙江省；中國近代最早的地方律師公會出現(xiàn)在浙江杭縣，第一部地方律師法即《辯護士法案》產(chǎn)生于1912年的浙江省臨時議會；民國時期，長三角是法科教育最發(fā)達的區(qū)域之一，也是法律家與法學(xué)家相對集中的地區(qū)，可以統(tǒng)計一下，有多少法律界的名士出現(xiàn)在江、浙、滬啊。據(jù)陳布雷回憶，民國初年，“浙江一省公私立法政學(xué)校凡七所，辯護士之市招，多于酒家，政府無管理取締之法令?！盵15]今天我們要盡早地發(fā)現(xiàn)，努力地發(fā)掘，長三角地區(qū)江、浙、滬的歷史上特別是近代百年來，有許多法制近代化的努力，形成了一定的具有地域特征的法治文化傳統(tǒng)。筆者相信，長三角地區(qū)的法治走在中國最前列這個事實將來會被歷史再一次地證明。

還有一個原因，即本土公民的精神氣質(zhì)條件，筆者認為它與法治精神是否契合很重要，這是法治的地方性資源之一，是最重要的資源。這將在另一篇文章中作詳細闡述。

注釋:

[1]2005年10月，浙江杭州所屬的余杭區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提出了“法治余杭”概念，區(qū)里還委托高校組織國內(nèi)法學(xué)家成立了專項課題組。該課題組負責(zé)人吃起了“第一只螃蟹”——提出要建立“法治余杭”量化考核評估體系。課題組多數(shù)成員懷著試探的心情，謹謹慎慎、猶猶豫豫、半推半就地參與了課題組，最后大家發(fā)現(xiàn)這個有爭議的課題倒是一次有價值的探索。2007年7月?！丁胺ㄖ斡嗪肌绷炕u估體系》初稿形成。2008年6月正式評估2007年的余杭法治水平，得到的指數(shù)為71．6分。據(jù)說，香港早在兩年前產(chǎn)生過“香港法治指數(shù)”，余杭的“法治指數(shù)”在內(nèi)地還是第一例。消息傳出后，引起各界廣泛關(guān)注，有褒有貶也有疑問。余杭區(qū)的這個事與上一層面的政治決策是有關(guān)聯(lián)的。

20世紀60年代的法國地理學(xué)就有一批學(xué)者從事政治地理學(xué)和社會地理學(xué)的研究。20世紀70年代初，他們認為對空間組織有影響的社會和政治力量已被忽略，因此決定探討社會學(xué)及政治學(xué)對空間過程知識的貢獻。后來的法國新社會地理學(xué)者則聚焦于社會生活空間和距離的角色，而且因此探討引導(dǎo)社會關(guān)系的制度化系統(tǒng)。比如，他們特別關(guān)注科層制和政治組織，那是控制許多生活在廣闊地區(qū)的群體的有力工具。他們利用韋伯式的純權(quán)力、權(quán)威和克利斯瑪來說明在政治過程中不同距離的衰減效應(yīng)。參見保羅．柯拉法樂：《地理學(xué)思想史》，鄭勝華等譯，臺灣五南出版公司2003年版，第218頁。

比如2007年5月15日，溫家寶總理在長三角經(jīng)濟社會發(fā)展座談會上表示，長三角率先走科學(xué)發(fā)展之路，不僅是自身發(fā)展的迫切需要，也可以為全國其他地區(qū)提供有益經(jīng)驗和借鑒，具有重要示范作用。2008年9月7日《國務(wù)院關(guān)于進一步推進長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出：進一步推進長三角改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展，“有利于增強對中西部地區(qū)的輻射帶動作用，推動全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”；“堅持和諧發(fā)展，著力保障和改善民生，加強社會主義民主法制建設(shè)，維護社會公平正義；堅持率先發(fā)展，加強與周邊地區(qū)和長江中上游地區(qū)的聯(lián)合與協(xié)作，強化服務(wù)和輻射功能，帶動中西部地區(qū)發(fā)展?！?/p>

參見萬斌、周國輝等：《浙江法制建設(shè)藍皮書》，浙江教育出版社2002年版，第2～3頁。

2003年11月6日，浙江省人大常委會通過第一個地方立法解釋——《關(guān)于第四十九條第一款的解釋》。參見萬斌、陳柳裕：《浙江藍皮書》，杭州出版社2004年版，。

夏利陽：《政府法制：現(xiàn)狀與對策建議》，載萬斌、周國輝等：《浙江法制建設(shè)藍皮書》，浙江教育出版社2002年版，第53頁。

同上注，第60頁。

當時在浙江省高級人民法院擔(dān)任院長的應(yīng)勇同志提出：“不使有訴求的群眾因經(jīng)濟困難打不起官司；不使有理有據(jù)的當事人因沒有關(guān)系