政府非稅收入管理初探

政府非稅收入管理初探

一、我國政府非稅收入管理現(xiàn)狀及影響

非稅收入是指政府為實(shí)現(xiàn)其職能，按照一定規(guī)則采取收費(fèi)、基金等非稅方式，由中央和地方分別籌集用于特定專門用途的財(cái)政性資金[1]，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。目前，我國各級政府部門都存在著大量的收費(fèi)、基金等非稅收入，在政府全部的公共收入中占據(jù)了很大比重，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和國家宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控都具有重大影響。按照建立健全公共財(cái)政體制要求，財(cái)政部將于2007年1月1日起在全國全面實(shí)施的政府收支分類改革，將非稅收入分為：政府性基金收入、專項(xiàng)收入、彩票資金收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入和國有資源有償使用收入、其他收入。

對于我國當(dāng)前非稅收入管理現(xiàn)狀可以概括為以下兩點(diǎn)：

一是規(guī)模不斷擴(kuò)大，增長速度較快。建國以來，隨著地方財(cái)權(quán)、財(cái)力不斷擴(kuò)大，各級政府的財(cái)政收支矛盾也日益增大，單靠預(yù)算內(nèi)收入已經(jīng)無法滿足改革和建設(shè)的需要，這就迫使政府增設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目，允許和鼓勵行政事業(yè)單位“創(chuàng)收”，造成我國非稅收入數(shù)額不斷增長，且增長較快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國非稅收入由1978年的億元增長到2004年的10523億元，26年增長了倍。非稅收入占財(cái)政性資金的比重在1985年為42%，1990年達(dá)到50%，2004年在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、稅收收入增長較快的情況下，所占比例仍高達(dá)%。

二是宏觀稅負(fù)較重，管理較為混亂。我國的非稅收入規(guī)模一直很大，而且增長迅猛。因此，雖然我國宏觀稅負(fù)比重不高，企業(yè)和居民的實(shí)際負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)卻很重。非稅收入的收費(fèi)主體多元化，收費(fèi)項(xiàng)目過多，管理上則職權(quán)分散、多頭管理，秩序混亂，如有的地方和部門的收費(fèi)罰款沒有一個基本的標(biāo)準(zhǔn)，彈性大、隨意性強(qiáng)；有的收費(fèi)項(xiàng)目已經(jīng)明令取消，個別地方和部門仍然堅(jiān)持征收等。

非稅收入作用的發(fā)揮是有一定限制條件和范圍的，一旦非稅收入規(guī)模過度膨脹，缺乏監(jiān)管，必然會帶來一定負(fù)面影響。當(dāng)前主要表現(xiàn)為：加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)增長?，F(xiàn)行的收費(fèi)卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了正常交易的范圍，企業(yè)所要承擔(dān)的稅、費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。據(jù)估計(jì)，在我國企業(yè)的負(fù)擔(dān)中，稅、利息、費(fèi)各占1/3，更嚴(yán)重的是一些亂收費(fèi)等不合理負(fù)擔(dān)的存在，這些收費(fèi)大都是硬性攤派，強(qiáng)行征繳。

2、收費(fèi)擠占納稅，影響稅收功能。對于政府而言，從整個經(jīng)濟(jì)中所獲取的資源或收入是有一定限度的。政府收入由稅收收入和非稅收入構(gòu)成，二者之間存在著稅費(fèi)擠兌效應(yīng)，非稅收入規(guī)模過高必然影響到稅收收入的規(guī)模，容易對稅基產(chǎn)生侵蝕，使“稅源”轉(zhuǎn)化為“費(fèi)源”，客觀上產(chǎn)生“費(fèi)擠稅”問題。費(fèi)稅規(guī)模倒掛的問題如果不加以制止，將危及國家政權(quán)根基，影響稅收在市場經(jīng)濟(jì)中穩(wěn)定、調(diào)節(jié)等功能作用的發(fā)揮。

3、分散國家財(cái)力，削弱政府調(diào)控。我國現(xiàn)行的非稅收入中，除部分行政事業(yè)性收費(fèi)和基金納入了預(yù)算管理外，其他大部分都在預(yù)算外管理，是構(gòu)成預(yù)算外資金的主要來源，巨額預(yù)算外資金長期分散于各地區(qū)和各部門，游離于預(yù)算和政府的監(jiān)管之外，分散了國家財(cái)力。財(cái)力的分散，一方面導(dǎo)致大量的收費(fèi)集中在財(cái)政部門以外的部門和單位手中，降低了政府的宏觀調(diào)控能力和財(cái)政資金的使用效益；另一方面則弱化了政府的宏觀調(diào)控職能，造成分配秩序混亂，不利于政府統(tǒng)籌使用財(cái)力。

4、加劇分配不公，滋生消極腐敗。非稅收入收費(fèi)管理的部門化和征收主體多元化導(dǎo)致了政府收費(fèi)政出多門，資金管理混亂，大大降低了資金使用效率。管理混亂還會加劇社會的分配不公。收費(fèi)制度的框架設(shè)計(jì)使收費(fèi)所得與部門的權(quán)力和利益相聯(lián)系，造成人們致力于謀求權(quán)力和擴(kuò)大利益，容易產(chǎn)生腐敗問題。

二、加強(qiáng)政府非稅收入管理的探索

為了加強(qiáng)非稅收入管理，中央和地方進(jìn)行了多種探索。由于人們對非稅收入認(rèn)識的局限性和非稅收入自身的特點(diǎn)和方式，導(dǎo)致我國目前非稅收入管理模式多樣化。目前這些探索既積累了成功的經(jīng)驗(yàn)，同時又存在一定問題。

現(xiàn)行模式

近年來，財(cái)政部門對非稅收入的征收管理進(jìn)一步加強(qiáng)，主要有以下四種模式：一是“統(tǒng)管代收”，其主要特點(diǎn)可概括為“銀行開票、銀行代收、財(cái)政主管”；二是“職能分工”，其基本操作程序是遵循財(cái)政、執(zhí)收單位和代收銀行各自分工，按照“收支兩條線”要求，實(shí)行“單位開票，銀行代收，財(cái)政統(tǒng)管”；三是“分散征收”，其特點(diǎn)是多渠道、多方式組織征收，資金不經(jīng)征收單位過渡戶直達(dá)地方金庫和財(cái)政專戶，一般性收費(fèi)由單位開票、銀行代收，進(jìn)入行政服務(wù)中心的收費(fèi)項(xiàng)目則在中心設(shè)立征收點(diǎn)，由征收點(diǎn)代收銀行代收；四是“集中匯繳賬戶”和“收入過渡戶”模式。

成效和不足

上述幾種非稅收入管理模式是對政府非稅收入管理改革的一種探索，正確認(rèn)識了政府非稅收入，理順了財(cái)政職能，增強(qiáng)了政府的宏觀調(diào)控能力和征收透明度，實(shí)現(xiàn)非稅收入的收與支的分離，加強(qiáng)了對非稅收入使用的管理。但依然存在如下不足，如：缺乏一個統(tǒng)一的全國模式和全國統(tǒng)一性法規(guī)；沒有徹底解決好激勵與約束問題；對政府非稅收入的使用范圍還沒有形成共識；大部分地區(qū)還沒有涉及到非稅收入使用問題，對政府非稅收入的使用范圍、標(biāo)準(zhǔn)及資金撥付問題還沒有形成規(guī)范的辦法，非稅收入使用單位的資金使用監(jiān)督還不夠。

改革非稅收入的具體舉措

完善分稅制財(cái)政體制，構(gòu)建地方財(cái)政收入體系

政府間財(cái)政關(guān)系和財(cái)政體制未能理順是導(dǎo)致非稅收入膨脹的一個根本原因，非稅收入管理改革和規(guī)范必須伴隨著深化財(cái)政體制改革及規(guī)范化管理同步進(jìn)行，并不斷完善。完善分稅制財(cái)政體制，需要建立起合理的中央和地方的稅收和非稅收體系，調(diào)整稅、費(fèi)結(jié)構(gòu)，特別是地方財(cái)政中的非稅收入結(jié)構(gòu)，把非稅收入通過“費(fèi)改稅”從體制上調(diào)整稅費(fèi)結(jié)構(gòu)，壯大中央和地方的財(cái)力。同時，應(yīng)按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相對應(yīng)的原則，在科學(xué)劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，合理劃分中央與地方的財(cái)權(quán)。既要確保中央政府統(tǒng)攬全局的宏觀調(diào)控能力，也要確保地方經(jīng)濟(jì)、社會和各項(xiàng)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、重新界定審批管理權(quán)限，建立完善的政府收入體系

建立完善的政府收入體系，就是要在政府收入中劃清稅收收入與非稅收入的界限，建立以稅為主、以非稅為輔的分配格局，明確各自規(guī)模、比例和作用。為此，需要對當(dāng)前存在的各種非稅收入項(xiàng)目重新進(jìn)行審視，實(shí)施分類改革。

一是要取消非法和不合理的非稅收入項(xiàng)目，如某些政府部門履行管理職能而對管理對象征收的行政性收費(fèi)、制度外收費(fèi)；二是實(shí)行費(fèi)改稅，加大稅務(wù)部門的執(zhí)法力度，完善現(xiàn)有的稅收體系，提高稅收占ＧＤＰ的比重，將稅收收入水平提到政府收入的主體地位。三是保留、規(guī)范需要的非稅收入項(xiàng)目，大力發(fā)展有前景的非稅收入，如國有資產(chǎn)經(jīng)營收入、彩票發(fā)行收入、特許使用費(fèi)收入等。

3、建立規(guī)范的非稅收入征、管、用體系

改革非稅收入管理辦法

將一切履行政府職能的收支全部采用財(cái)政預(yù)算的方式，經(jīng)法律程序由人民代表大會審批、通過。改變原來財(cái)政預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支的方式，取消預(yù)算外范疇及其管理辦法，將所有的政府收入完全歸于財(cái)政稅務(wù)部門管理，將收費(fèi)使用權(quán)和收費(fèi)所有權(quán)相分離。

完善政府預(yù)算管理體系

統(tǒng)一政府預(yù)算管理體系，要求政府預(yù)算必須包括全部財(cái)政收支，全面完整反映政府活動。一是在收入方面，將各部門的非稅收入全部繳入財(cái)政專戶，納入預(yù)算管理；二是支出管理方面，通過部門預(yù)算全面反映部門及其所屬單位所有資金的收支狀況，由財(cái)政部門根據(jù)其職能和業(yè)務(wù)工作的需要，統(tǒng)籌安排，按標(biāo)準(zhǔn)供給經(jīng)費(fèi)。

建立完善非稅收入征繳管理信息系統(tǒng)

通過銀行代收和相關(guān)應(yīng)用軟件的不斷完善，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理信息化、科學(xué)化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化的管理目標(biāo)，控制執(zhí)收單位的收入項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、賬戶設(shè)置、票據(jù)使用等，規(guī)范執(zhí)收行為，有效防止亂收費(fèi)等問題的發(fā)生。通過信息系統(tǒng)，對政府非稅收入的來源、結(jié)構(gòu)、規(guī)模等動態(tài)變化情況進(jìn)行監(jiān)管和分析，以切實(shí)提高監(jiān)管能力。

4、其他配套措施

推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，加快行政管理體制改革

目前我國非稅收入一直居高不下的重要原因，就是政府的事權(quán)沒有足夠的財(cái)力保證，仍然需要通過收費(fèi)等非稅收入來支撐。因此，從政府的角度講，應(yīng)按照公共財(cái)政的框架要求，正確界定政府與市場之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，不再從事經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)和競爭性行業(yè)的投資，重點(diǎn)保證社會公共需要、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要和社會經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

加強(qiáng)制度規(guī)范和法制建設(shè)，將非稅收入納入法制化軌道

當(dāng)前，關(guān)于非稅收入管理的規(guī)章制度只有一些分散的決定、辦法和通知，法律層次低，缺乏一個統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，尚沒有形成一套完整的法規(guī)制度可以遵循。具體表現(xiàn)為，政府非稅收入界定不清晰，對于哪些收入應(yīng)當(dāng)列入政府非稅收入管理范疇并沒有一個清晰的界定；收入管理上難以做到依法征收、應(yīng)收盡收；在支出管理上未能真正做到收支脫鉤、統(tǒng)籌安排；對違反非稅收入的事件缺乏相應(yīng)的處罰或懲治的制度規(guī)范。因此，建議研究起草專門的法規(guī)、條例，就非稅收入的性質(zhì)、范圍、分類、征收管理以及支出規(guī)范做出明確的規(guī)定