房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀(guān)調(diào)控行為探究

房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀(guān)調(diào)控行為探究

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快和居民生活水平的提高，房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮帶動(dòng)來(lái)許多相關(guān)產(chǎn)業(yè)的興旺，但是，另一方面，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的特殊性使得它不同于普通消費(fèi)市場(chǎng)，其發(fā)展過(guò)程中暴露出的許多問(wèn)題，政府不得不加強(qiáng)對(duì)其宏觀(guān)調(diào)控，以使人們能真正安居樂(lè)業(yè)。從2003年開(kāi)始，政府采取了以抑制房?jī)r(jià)上漲為主要目標(biāo)的多種行政性措施來(lái)加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀(guān)管理和調(diào)控。

一、房地產(chǎn)業(yè)宏觀(guān)調(diào)控立法研究

一方面，房地產(chǎn)市場(chǎng)是一個(gè)多級(jí)市場(chǎng)，在這個(gè)市場(chǎng)上，“即包括土地使用權(quán)的出讓以及出讓后的轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃，還包括土地使用權(quán)出讓后的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)以及投入適用的房地產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)、抵押和房屋的租賃等”；另一方面，房地產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)要素包含了土地、建材等有形要素，也包含了銷(xiāo)售服務(wù)、管理等服務(wù)要素。這一過(guò)程涉及到一系列的交易關(guān)系，形成了一個(gè)以房地產(chǎn)交易為中心，旁及金融、建材、中介和服務(wù)內(nèi)外兩層的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)體系。在這樣一個(gè)復(fù)雜的市場(chǎng)上，國(guó)家對(duì)一個(gè)環(huán)節(jié)的調(diào)控就會(huì)產(chǎn)生牽一發(fā)動(dòng)全身的影響。隨著房地產(chǎn)的商品化程度的提高，政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的調(diào)控也經(jīng)歷了從起步到深入再到調(diào)整的過(guò)程。我國(guó)的住房制度改革大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

住房制度改革的啟動(dòng)階段。這個(gè)階段首次提出了中國(guó)將實(shí)行住房商品化政策。住房制度改革的深化試點(diǎn)階段。住房制度改革方面，國(guó)務(wù)院在總結(jié)前期改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于1986年2月專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，并提出了以“提租增資”為中心的改革方案?；舅悸肥牵禾岣叻孔?、增加工資、變暗貼為明貼、變實(shí)物分配為貨幣分配，通過(guò)提高租金，促進(jìn)售房改革，并在煙臺(tái)、唐山、常州、蚌埠等中等城市進(jìn)行，初步獲得成功。住房制度改革的催化促進(jìn)時(shí)期。政府開(kāi)始全面介入房地產(chǎn)市場(chǎng)的相關(guān)環(huán)節(jié)，并將培育房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)作的各類(lèi)要素為工作的重點(diǎn)。同時(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)在快速發(fā)展的過(guò)程中也開(kāi)始出現(xiàn)結(jié)構(gòu)失衡和過(guò)度膨脹的特點(diǎn)。由于政府將工作的重點(diǎn)放在提高房地產(chǎn)的供給方面，忽略了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督調(diào)控和無(wú)序炒買(mǎi)炒賣(mài)行為的約束，結(jié)果使全國(guó)的房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)失控的局面，房?jī)r(jià)與地價(jià)普遍上揚(yáng)。住房制度改革的結(jié)構(gòu)調(diào)整階段。房地產(chǎn)泡沫的快速膨脹暴露出我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中制度性的缺陷和深層次性矛盾。從1993年下半年開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始了為期三年的治理整頓，商業(yè)銀行自營(yíng)性住房貸款受到了中國(guó)人民銀行的全面監(jiān)管，房地產(chǎn)投機(jī)所需的資金來(lái)源受到了限制。住房制度市場(chǎng)化階段。國(guó)務(wù)院從1998年下半年開(kāi)始停止住房的事務(wù)分配，轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩綄?shí)行住房的分配貨幣化。以此為標(biāo)志，中國(guó)住宅房地產(chǎn)的市場(chǎng)化運(yùn)作開(kāi)始正式啟動(dòng)。

二、政府干預(yù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的必要性

房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的波動(dòng)，對(duì)社會(huì)許多領(lǐng)域會(huì)產(chǎn)生明顯的波及效應(yīng)。

第一，商品住房?jī)r(jià)格波動(dòng)，對(duì)系列商品鏈的價(jià)格變化產(chǎn)生重要影響。由于不能對(duì)吃、穿、醫(yī)療、教育等消費(fèi)形成任何替代，住房?jī)r(jià)格高漲容易形成其他生活必需品如糧油價(jià)格的比價(jià)復(fù)歸。我國(guó)出現(xiàn)生活必需品價(jià)格上漲的現(xiàn)象，一定階段內(nèi)，一定程度上可以歸結(jié)為在住房?jī)r(jià)格不下降情況下，其他產(chǎn)品的比價(jià)復(fù)歸。如果由于住房?jī)r(jià)格高漲導(dǎo)致糧油價(jià)格翻番上漲，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家出現(xiàn)惡性通貨膨脹，后果將不堪設(shè)想。

第二，對(duì)個(gè)人財(cái)富變動(dòng)產(chǎn)生重要影響。房?jī)r(jià)高漲會(huì)對(duì)收入分配造成很大影響。表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，由于現(xiàn)行政策不允許農(nóng)民對(duì)土地做商業(yè)開(kāi)發(fā)，只能交給政府，由政府再批發(fā)給開(kāi)發(fā)商統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，最后銷(xiāo)售給公眾。表現(xiàn)在政府和公眾間，政府得到土地收益，某種程度上形成了政府獲取財(cái)富的分配效應(yīng)。表現(xiàn)在公眾中間，財(cái)富占有方面資產(chǎn)收入效應(yīng)激增。表現(xiàn)在即得利益上面，借助于現(xiàn)行體制下的公共信息的不透明，出現(xiàn)通過(guò)權(quán)力獲得財(cái)富的階層。

第三，對(duì)金融和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和安全產(chǎn)生重要影響。房地產(chǎn)金融安全問(wèn)題在美國(guó)的次貸危機(jī)中得以暴露。房地產(chǎn)業(yè)是最典型的資金密集型行業(yè)，沒(méi)有金融的支持，也就沒(méi)有房地產(chǎn)的發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的房子為金融發(fā)展和創(chuàng)新提供了廣闊的空間，但是，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也給金融業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新提高了廣闊的空間，但是，房地產(chǎn)業(yè)的房子，也給金融業(yè)的發(fā)展造成潛在的危險(xiǎn)。銀行不注意防范房地產(chǎn)貸款中的風(fēng)險(xiǎn)，放松貸款標(biāo)準(zhǔn)，過(guò)度發(fā)放個(gè)人按揭貸款和房地產(chǎn)企業(yè)開(kāi)發(fā)貸款，就有可能催生房地產(chǎn)泡沫或放大泡沫。泡沫的破滅，通過(guò)危及銀行的貸款安全乃至金融安全，從而影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、社會(huì)穩(wěn)定，甚至是政治穩(wěn)定。

第四，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理構(gòu)成產(chǎn)生重要影響?，F(xiàn)在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)贏(yíng)利模式的資本吸引力非常大。資本的不合理流向，降低了對(duì)自主創(chuàng)新的經(jīng)營(yíng)實(shí)體的投入；各種投機(jī)行為，抑制了制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展。同時(shí)，房地產(chǎn)投機(jī)的結(jié)果，導(dǎo)致地價(jià)、房租大幅度上漲，造成其他產(chǎn)業(yè)的成本上升，從而降低國(guó)家在其他產(chǎn)業(yè)方面的競(jìng)爭(zhēng)力。

因此，房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控，不僅對(duì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展有著積極的意義，而且對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定都有著重要的意義。

三、政府宏觀(guān)調(diào)控的不可訴性分析

鄧正來(lái)老師認(rèn)為，中國(guó)市民社會(huì)與國(guó)家應(yīng)當(dāng)是良性的結(jié)構(gòu)性互動(dòng)關(guān)系。一方面要保持市民社會(huì)和政治國(guó)家的相對(duì)獨(dú)立性。因此，在房地產(chǎn)中，我們要強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)自身的運(yùn)行，一種相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的狀態(tài)。另一方面，市民社會(huì)和政治國(guó)家是相互影響、相互滲透的。對(duì)市民社會(huì)來(lái)說(shuō)，要確定國(guó)家干預(yù)的具體方式、內(nèi)容和限度，同樣，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，要為市民社會(huì)的獨(dú)立性確定一個(gè)合理的限度。這正如恩格斯所指出的：“國(guó)家權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用可以有三種：它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會(huì)發(fā)展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下像現(xiàn)在每個(gè)大民族的情況那樣，它經(jīng)過(guò)一定的時(shí)期都要崩潰；或者是它可以阻止經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著既定的方向走，而給它規(guī)定另外的方向——這種情況歸根到底還是歸結(jié)為前兩種情況種的一種。但是很明顯，在第二和第三種情況下，政治權(quán)力能給經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大的損害，并造成大量的人力和物力的浪費(fèi)?！闭?yàn)檎男袨榫哂胸?fù)面效果，所以，當(dāng)其行為對(duì)社會(huì)公共利益造成損害時(shí)，我們要求有有效的救濟(jì)手段來(lái)對(duì)這種損害進(jìn)行預(yù)防或者說(shuō)使這種損害發(fā)生在盡可能小的范圍內(nèi)。訴訟手段是解決糾紛的有效手段，但是由于宏觀(guān)調(diào)控的政策性與法律行并存，使之具有自己獨(dú)特的特性，因此，筆者認(rèn)為，政府的宏觀(guān)調(diào)控具有不可訴性，不可能通過(guò)訴訟途徑來(lái)救濟(jì)權(quán)利。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2003年以來(lái)開(kāi)展的新一輪房地產(chǎn)宏觀(guān)調(diào)控，國(guó)務(wù)院和中央部委、直屬機(jī)構(gòu)發(fā)布了大約三十個(gè)文件。這些文件，從《立法法》等法律的規(guī)定看絕大多數(shù)文件并不具備行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的法定形式。其中包括對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)影響極其巨大的“國(guó)六條”和“九部委意見(jiàn)”。但是，其內(nèi)容很多都違反了《行政許可法》、《行政處罰法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》等法律的強(qiáng)制性規(guī)范。宏觀(guān)調(diào)控行為的對(duì)象是不特定的多數(shù)人，它涉及的都是國(guó)家的重大公共利益，若其不合法、不合理將會(huì)侵害多數(shù)人的普遍的、不特定的利益，所以，需要加強(qiáng)對(duì)政府宏觀(guān)調(diào)控行為的監(jiān)督以及限制其權(quán)力依法行使。權(quán)力違法行使，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，對(duì)公眾造成損害就應(yīng)當(dāng)給予賠償或補(bǔ)償。但是，宏觀(guān)調(diào)控行為是一種國(guó)家行為且很多是抽象性的法律、行政法規(guī)和規(guī)章?；趪?guó)家行為和抽象行政行為不可訴的特征，我認(rèn)為，房地產(chǎn)中的宏觀(guān)調(diào)控也是不可訴的。

首先，缺乏合適的原告和被告。一種行為是否可訴，一方面要求當(dāng)事人與案件有直接的利害關(guān)系，這種關(guān)系是個(gè)人和特定的，不是全社會(huì)共同的關(guān)系；另一方面，要求有具體的原告和被告。而宏觀(guān)調(diào)控行為是典型的以不特定人為對(duì)象的國(guó)家行為，且其涉及的都是國(guó)家和社會(huì)的公共利益，而在當(dāng)前中國(guó)司法現(xiàn)狀下，我國(guó)是不承認(rèn)公益訴訟的。王名揚(yáng)老師在《美國(guó)行政法》中說(shuō)“如果損害的范圍很廣，包括全體公民在內(nèi)，沒(méi)有一個(gè)人比其他人受到更多的損害，大家在損害面前平等，這是一種不可分化的抽象的損害。抽象的損害不對(duì)任何人產(chǎn)生起訴資格，例如美國(guó)在越南進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，行政當(dāng)局不采取措施制止通貨膨脹，全體美國(guó)人民受到損失，任何人不能因此取得起訴資格。”

其次，缺乏合適的管轄法院。如果宏觀(guān)調(diào)控行為可訴，那么，管轄的法院確定被告時(shí)，應(yīng)該是政府，而且是中央政府。如果從這點(diǎn)出發(fā)，按照我國(guó)現(xiàn)在的四級(jí)法院設(shè)置，無(wú)論哪級(jí)法院都沒(méi)有管轄權(quán)，是無(wú)法啟動(dòng)司法程序的。

四、建立和完善宏觀(guān)調(diào)控的法律責(zé)任機(jī)制，確保政府依法調(diào)控

政府是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動(dòng)力，但是也可能阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正如前面所述，政府的宏觀(guān)調(diào)控不可訴，但是，這并不意味著宏觀(guān)調(diào)控權(quán)可以任意行使而不受約束。法的可訴性不等于可救濟(jì)性，有權(quán)利必有救濟(jì)，沒(méi)有救濟(jì)的權(quán)利就不是真正的權(quán)利。因此，我們要積極探究權(quán)利救濟(jì)的多種方式。

首先，要設(shè)立各種監(jiān)督機(jī)制?？梢圆捎脧?fù)議的方式。復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)明顯不合理的宏觀(guān)調(diào)控行為可以宣布無(wú)效或者事后補(bǔ)救；對(duì)違法的宏觀(guān)調(diào)控行為予以撤銷(xiāo),使其不發(fā)生效力,或消滅已發(fā)生的法律效力。通過(guò)建立宏觀(guān)調(diào)控復(fù)議制度，為權(quán)利主體提供一條救濟(jì)道路，有利于約束政府權(quán)力依法行使。也可以設(shè)立宏觀(guān)調(diào)控決策聽(tīng)證制度，對(duì)于不符合社會(huì)整體利益或者有損市場(chǎng)機(jī)制的政府決策予以制止。

其次，要加強(qiáng)對(duì)宏觀(guān)調(diào)控行為的責(zé)任追究。法律強(qiáng)調(diào)有權(quán)力就有義務(wù)，違反義務(wù)就要承擔(dān)責(zé)任。政府的宏觀(guān)調(diào)控行為涉及全局，關(guān)系到千家萬(wàn)戶(hù)，對(duì)政府來(lái)說(shuō)，如果其某項(xiàng)決策失誤，將給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重不利影響，也會(huì)影響到政府在群眾心目中的公信力。在經(jīng)濟(jì)法下，我們更強(qiáng)調(diào)對(duì)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)造成的不良后果進(jìn)行強(qiáng)有力的約束和制裁。因此，在政府行使宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力的同時(shí)，要嚴(yán)格限制權(quán)力的依法行使，對(duì)社會(huì)利益造成損害必須要追求相關(guān)責(zé)任人的法律和政治責(zé)任。其負(fù)擔(dān)的法律責(zé)任為民事、刑事以及行政法律責(zé)任，而相關(guān)的政治責(zé)任則包括有關(guān)職務(wù)處分，嚴(yán)重的可以剝奪其宏觀(guān)調(diào)控的權(quán)力。

再次，在政