法院的非行政化-一個(gè)憲法問題

法院的非行政化，一個(gè)憲法問題

今天，把中國建設(shè)成為一個(gè)法治國家早就不再僅僅停留于口號以及理論的探討，而是已經(jīng)被正式載入了我國憲法?？梢愿杏X、可以預(yù)料的是，它不但正悄悄地影響著而且將來肯定還會改變我國現(xiàn)實(shí)政治體制的構(gòu)架。

法律上的約定和政綱、決策上的認(rèn)同并不必然意味著某一制度的構(gòu)造與實(shí)施的真正推行。在我看來，目前，法治在我們國家遭遇到的可能就是這種情境。誠然，我毫不否認(rèn)，法治決定不是呼之即來的東西，只有社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面的條件都足夠成熟的時(shí)候，才能成為事實(shí)?？墒?，我并不同意把敏感的和看似不可撼搖的東西――比如我國的政治現(xiàn)狀和傳統(tǒng)文化至今對人們言與行的深刻影響――作為我們逃避法治的理由，進(jìn)而得出“法治需要時(shí)間，也許我們只能等待”的結(jié)論的做法。雖然我承認(rèn)這種說法及這種說法的種種依據(jù)不是毫無道理，而且，坦率地說，我曾經(jīng)一度或許現(xiàn)在仍然從心底里多多少少受著此種論調(diào)的影響，但是我認(rèn)為它是不負(fù)責(zé)任的，把應(yīng)然的實(shí)然的困難林林總總地?cái)[在人們的面前，固然不見得是一件壞事情，不過總讓人覺得我們追求的東西太遙遠(yuǎn)、太緲茫，從而最終放棄心中那個(gè)一直被視為永恒的夢想。

實(shí)際上，形勢并非我們想象得如此糟糕。我們至少可以斷定，法治是我們國家的必然選擇。

改革開放以來，尤其是黨和政府決定建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長，社會穩(wěn)步向前發(fā)展，轉(zhuǎn)型期的中國離現(xiàn)代化的目標(biāo)越來越近，甚至，從某種意義上，有學(xué)者言，我們樂觀地認(rèn)為中國已初具現(xiàn)代化國家的輪廓也無妨。

可能一些人會講，無論如何，一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化國家的出現(xiàn)不必然意味著一個(gè)法治國的誕生。

表面上看，這句話實(shí)在是充滿了理智和思辯，顯得無可辯駁。關(guān)鍵在于，我們怎樣來看經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，假使經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化只是暫時(shí)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的繁榮，那么，法治根本就用不著考慮，縱觀世界各國歷史，被奴隸主把持著也罷，被封建帝王控制著也罷，于那些現(xiàn)代化在所有人的觀念里還是一個(gè)未知數(shù)的時(shí)候，誰不曾有過值得炫耀的幾頁輝煌？假使經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化是指經(jīng)濟(jì)相對持續(xù)、快速、穩(wěn)定增長，人們生活質(zhì)量不斷提高的話，那么，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化國家必定要是個(gè)法治國――經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化勢必蘊(yùn)含著大量的繁復(fù)的經(jīng)濟(jì)利益主體的存在，各種各樣的經(jīng)濟(jì)利益主體錯(cuò)綜交雜，一面要發(fā)生無數(shù)的密疏不一的聯(lián)系，一方面也會發(fā)生無數(shù)的強(qiáng)弱各異的沖突；同時(shí)，由于利益和利益影響下的觀念日趨多元，人們的關(guān)系也越來越復(fù)雜；另外不可忽視的一點(diǎn)是，現(xiàn)代化的過程一般也是社會陌生化的人們生活節(jié)奏加快的過程，本來生活節(jié)奏快就會導(dǎo)致心理壓力的加重，社會陌生化當(dāng)然使這種感覺變得更加明顯，因此人們此刻從來沒有如此強(qiáng)烈地希冀一種穩(wěn)定的預(yù)期――這種情況下，社會勢必需要法律的和調(diào)節(jié)。勞倫斯。M.弗里德曼說，“現(xiàn)代生活產(chǎn)生了對法律和規(guī)則的顯著需求，這樣的規(guī)范……即調(diào)整社會生活交通的規(guī)范”“法律在現(xiàn)代社會中無所不在，它存在于每一個(gè)角落”――想想現(xiàn)代都市中車水馬龍的大街上的情景，倘若沒有交通規(guī)則的話，會變成什么樣子？行在現(xiàn)代社會的路上，法律就是我們的交通規(guī)則。

現(xiàn)代社會，不可避免地，當(dāng)然也是法治社會。法治經(jīng)過若干年的爭論和探討終于成為整個(gè)國家的理念，被我當(dāng)作是全社會――從中央領(lǐng)導(dǎo)到普通百姓――對法治產(chǎn)生的必然性自覺不自覺的認(rèn)可。

然而，縱使法治的實(shí)現(xiàn)是一種必然，也不等于說我們干等就行。制度的形成，沒有時(shí)間的檢驗(yàn)自然不可以，但是，不對其進(jìn)行勾勒、構(gòu)造和推進(jìn)顯然也不成。文章的開始，我說“目前法治在我們國家沒有得到真正的構(gòu)造與實(shí)施”，只是從國家沒有推出一系列相應(yīng)的關(guān)于建立法治國的正式的的舉措這個(gè)層面上講，絲毫沒有輕視、忽視社會上那些讓人尊敬、讓人感動(dòng)的人們?yōu)橥苿?dòng)法治所做的任何努力的意思。事實(shí)上，我一直把近幾年甚有影響的以追求司法公正和司法獨(dú)立為的矢的司法改革看成是發(fā)起和參與這次運(yùn)動(dòng)的所有人的一次認(rèn)真的、具有開創(chuàng)意義的努力。

回顧我國司法改革的歷程，我們可以發(fā)現(xiàn)所有的話題都或直接或間接地聚焦在司法公正和司法獨(dú)立上面。不過，對于現(xiàn)實(shí)的中國，后者似乎又比前者來得更緊迫，司法未能獨(dú)立的情況下――像一位因試圖追究某地一政要的公子的法律責(zé)任而被調(diào)離工作崗位的檢察官感慨的那樣，“從前清官還可以抗命以身殉道，如今想殉都殉不了”――談何司法公正？又怎么能把司法不公的責(zé)任歸咎于司法者們？因此，力求獨(dú)立的司法是司法改革最重要的任務(wù)。而就獨(dú)立的司法而言，大家更傾向干指審判獨(dú)立或者至少審判獨(dú)立是其主要的基本的組成部分。法治的觀念建立在三個(gè)核心原則基礎(chǔ)之上，第一個(gè)原則是法院和其內(nèi)部行政管理職能應(yīng)當(dāng)不受政治制度直接干預(yù)而工作；第二個(gè)原則是法律團(tuán)體應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律而不能基于偏見和突發(fā)奇想或政府的咨詢當(dāng)然更不能因?yàn)檠交蚴苜V而作出判決；第三個(gè)原則是法律面前人人平等，任何人都不得成為合法性的法治原則之例外。因?yàn)槿藗冄芯康慕嵌群瓦M(jìn)路的不同，法治一直沒有一個(gè)統(tǒng)一的主義，但是審判獨(dú)立是法治的題中應(yīng)有之義，這一點(diǎn)毫無疑問。

關(guān)于審判獨(dú)立的問題在對司法研究、檢討的基礎(chǔ)上，我國學(xué)者了迄今已做了相當(dāng)全面的研究和論述，從法官的服飾、言行到法官的素質(zhì)到法院的性質(zhì)再到司法權(quán)的界定，以至于某一個(gè)具體制度的設(shè)置，均有涉及，有的還引起過廣泛的爭論。與此同時(shí)，司法所涉及的各實(shí)務(wù)部門也從上到下出臺了各種各樣的實(shí)際措施，也許目的和動(dòng)機(jī)不見得是怎樣的端正，但仍舊可以視為司法改革“運(yùn)動(dòng)”中的一種景象。也就是在司法改革縱深進(jìn)行的過程中，越來越多的人們卻發(fā)現(xiàn)或者已經(jīng)注意到，如果現(xiàn)行的司法體制不能在制度的層面有所突破的話，司法改革改革就有半途而廢的危險(xiǎn)。

“……市場經(jīng)濟(jì)的國策將法院推到了權(quán)力的前臺，當(dāng)行政權(quán)力不再主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)生活的時(shí)候，當(dāng)法律之治的正當(dāng)性得到越來越深刻認(rèn)同的時(shí)候，法院正以前所未有的強(qiáng)度和深度進(jìn)入到經(jīng)濟(jì)以及社會生活的調(diào)整過程中，或?yàn)橐环N引人注目的權(quán)力……”

“話雖這么說，當(dāng)我們回顧近年來的司法改革時(shí)，還是可以看到目前我國的社會還存在著諸多矛盾，制約著相關(guān)制度的建立和操作，使得司法難以公正。首先是的中央動(dòng)員型治理傳統(tǒng)與司法獨(dú)立之間的矛盾?！?/p>

“妨礙司法朝健康目標(biāo)邁進(jìn)的第二個(gè)矛盾是，一方面我們不斷地倡導(dǎo)依法治國，另一方面，社會中實(shí)際上起到法律作用的規(guī)則又不只是國家立法機(jī)關(guān)所制定的法律，法院以及檢察院在實(shí)際的司法過程中也不能只服從法律?！c單極化相對立的是多極化，即法外有法，法上有法，許多法律之外的規(guī)范也具有與法律同樣的作用，司法機(jī)關(guān)之外的機(jī)關(guān)也可以行使司法職權(quán)?！?/p>

“法治國家要求法院居于社會關(guān)系調(diào)整過程中的核心地位，而我們的法院以及檢察機(jī)關(guān)在整個(gè)國家的權(quán)力機(jī)構(gòu)中仍處在相當(dāng)邊緣化的地位，這是今天的司法改革所面臨的第三個(gè)矛盾?！?/p>

“第四個(gè)矛盾是巨大的改革熱情與相關(guān)知識積累不足之間的矛盾。……權(quán)力背后有知識……

傳統(tǒng)的政治學(xué)中沒有提供今天我們可資借鑒的背景知識。從刑訴的角度看，我認(rèn)為審判方式的改革基本上已經(jīng)失敗。有這樣幾個(gè)證據(jù)來證明：第一，證人出庭率不足百分之五；第二，目前庭后閱卷取代了庭前閱卷，同樣將庭審架空；第三，審判方式改革中最關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)――當(dāng)庭產(chǎn)生結(jié)論根本沒有做到。從這些情況來看，審判原來是“先定合審”，現(xiàn)在是“先審合定”，原來是書面審，現(xiàn)在還是書面審，本質(zhì)上沒有多大的變化。

審判方式改革的失敗確實(shí)發(fā)人深省。敗在何處，我個(gè)人的基本觀點(diǎn)是敗在改錯(cuò)了對象。當(dāng)年搞審判方式改革的時(shí)候，討論的是整個(gè)法庭審理順序和方式的變革。然而今天看來，中國存在的問題在于整個(gè)司法體制……“

這種看法可謂一針見血?？稍鯓訉ふ椰F(xiàn)行司法體制在制度層面的突破呢？筆者的觀點(diǎn)是從法院的非行政化入手。法院的行政化問題，眾多學(xué)者俱已做過詳細(xì)的論述，我在此就不現(xiàn)贅言。除學(xué)者們已經(jīng)指出的上下級法院關(guān)系、法院內(nèi)部決策過程、法官之間的關(guān)系是行政化的表現(xiàn)外，在法院處理自身與其他國家權(quán)力部門的關(guān)系時(shí)，行政化色彩也相當(dāng)濃。司法權(quán)作為一種與立法權(quán)、行政權(quán)不同的權(quán)力，有其專業(yè)性、中立性、消極性。、公開性的特點(diǎn)。法院行政化的后果是法院不成其為法院。而我在前面就已談及，這與現(xiàn)代的法論精神是格格不入的。

當(dāng)今幾乎所有的有成文憲法的國家，都對司法權(quán)有明確的規(guī)定。譬如，美國憲法第3條第一款，“一切司法權(quán)屬于最高法院和法律規(guī)定的下級法院”。德國基本法第97條，“法官只服從法律”。我國當(dāng)然也不例外。我國憲法第126條規(guī)定，“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！彼砸谎劭瓷先?，因?yàn)榉ㄔ罕仨毘蔀榉ㄔ?，法院成為法院又須擺脫如今的行政化之藩籬，所以法院的非行化問題，首先是個(gè)憲法問題。

法院的非行改化是一個(gè)憲法問題?？赡苁刮覀儾坏貌魂P(guān)注一下憲法關(guān)于法院的審判權(quán)的所有條文。126條之外，127條規(guī)定，“最高人民法院是最高審判機(jī)關(guān)。最高人民法院監(jiān)督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監(jiān)督下級人民法院的審判工作?！?28條規(guī)定，“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)?！北砻嫔峡矗瑧椃?26條好像與其他國家類似的條款差不多，為司法權(quán)的獨(dú)立生存提供了足夠大的空間，可是與127條、128條前后照應(yīng)，便會發(fā)現(xiàn)實(shí)際上徒具其名。不客氣地說，作為一個(gè)憲法問題，法院的非行政化最先面對的是對現(xiàn)行憲法有關(guān)規(guī)定的挑戰(zhàn)。如果我們不自欺欺人，我們悲哀地發(fā)覺，法院的行政化才是“合憲”的；最高人民法院為什么要監(jiān)督各級人民法院？上級人民法院為什么要監(jiān)督下級人民法院？有什么理由證明高層級的人民法院比低層級的人民法院在審判實(shí)踐中表現(xiàn)的更高明呢？再說，怎樣監(jiān)督？

另外，為什么法院要向人民代表大會負(fù)責(zé)，又負(fù)什么責(zé)呢？沿著這種質(zhì)疑的邏輯，126條也似乎不再讓人覺得不再那樣神圣不可侵犯。行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人不得干涉審判權(quán)的行使，這三者之外的社會力量呢？眾所周知，我們是存在這三者之外的社會力量的。

法院的非行化是一個(gè)憲法問題，并不止表現(xiàn)在對憲法條文可能的懷疑態(tài)度方面。它或許蘊(yùn)含著更深刻的含義。現(xiàn)代國家的要義之一是統(tǒng)一的民族國家的存在，它不否認(rèn)各個(gè)地方利益的存在，但反對地方保守主義、地方割據(jù)的一切意圖和行為?？陀^地說，我們國家的精英們一百多年來，一直在為建立一個(gè)統(tǒng)一的富強(qiáng)的國家，為謀求可以令我們自豪的經(jīng)濟(jì)繁榮而努力著，這使得歷史上許多重要的舉措――決策者和參加者并不一定意識到――今天看來都是真正的憲法問題，比如建國初大區(qū)設(shè)置的廢棄，人民公社的建立及至最晚近的稅制改革、銀行體制的改革――因?yàn)闊o形中它們對這個(gè)國家的的重塑都會留下屬于自己的深深的印跡。法院的非行化，可能會有更重要的意義，這將促進(jìn)一個(gè)真正意義上的現(xiàn)代中國的形成，而且，相應(yīng)地，我國的政治體制會隨之發(fā)生徹底的改變，告別原來的至今還深受其影響的官僚習(xí)氣。

此外，法院的非行化還是對我國已取得的向現(xiàn)代化躍進(jìn)的階段性成果――法治理想及社會主義市場的確立――的鞏固。對于法治，法院的非行政化本身就是一個(gè)要素，前面已經(jīng)提及。對于社會主義市場經(jīng)濟(jì)而言，眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)的一個(gè)隱喻就是一個(gè)更大規(guī)模的統(tǒng)一市場的存在，它與各個(gè)地方或集團(tuán)基干自身利益的互相沖突和傾軋緊張對立。正是緣于這種深刻的認(rèn)識，金融中央化先是作為現(xiàn)任中央政府為改善財(cái)政因難而采取的措施，后來則進(jìn)一步表現(xiàn)為它的突出政債。但是，有學(xué)者注意到這樣的思路在司法方面卻沒有展現(xiàn)，“比金融中央化更重要的是司法中央化，因?yàn)榉ㄔ寒吘故巧鐣x的最后一道防線，金融系統(tǒng)出現(xiàn)的弊病還要以通過法院加以矯正，法院判決不公卻無法求助于銀行”，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心造成了我們對社會中非經(jīng)濟(jì)類制度建設(shè)的忽視，看不到如果沒有這些制度的合理化，經(jīng)濟(jì)是不可能健康發(fā)展的”。法院的非行政化除了能在社會實(shí)際中推動(dòng)法治實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)市場發(fā)展外還會使憲法看起來比較協(xié)調(diào)一致，畢竟，追求法治國家的建立和社會主義市場體制的確立都是憲法中的重要規(guī)定。

法官的非行化，意味著為審判獨(dú)立勾勒了基礎(chǔ)，但是，因?yàn)檫@同時(shí)意味法院、法官再不受法律之外的力量的左右，意味著國家權(quán)力