評構(gòu)建城市土地儲備制度的再思考研究與分析模板

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——兼評《構(gòu)建城市土地儲備制度的再思考》

作者

黃一航

城市土地儲備制度自上個世紀末在滬杭地區(qū)最早出現(xiàn),后來隨著國務(wù)院4月在《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》中對該制度的首肯,全國大部分城市很快就開始了模仿和推行。由于政府的公共政策在某種程度上能夠決定社會的興衰①,一時間,”土地儲備”成為房地產(chǎn)業(yè)界乃至全社會最為熱門的話題。輿論幾乎是一邊倒的為這一政策的出臺唱起贊歌,就連時常能夠看到驚世駭俗觀點的互聯(lián)網(wǎng)這種地方也鮮見例外!

在如雷貫耳的歡呼聲中,不乏學者專家們自信嚴謹?shù)恼撟C和提議——土地儲備制度是中國土地資源保護和房地產(chǎn)行業(yè)良性發(fā)展的最……優(yōu)制度,應(yīng)該努力加以完善!在筆者看到到的論證文章中,四川大學副校長楊繼瑞先生的大作《構(gòu)建城市土地儲備制度的再思考》(以下簡稱《再思考》)一文的觀點能夠說具有很強的代表性——全面、深入、詳細,特別是大作將土地儲備制度賦予”戰(zhàn)略意義”并歸納出”10個有利于”,使人讀后有醍醐灌頂,矛塞洞開之感!

以楊先生之尊,筆者本不敢造次;但由于對此制度注目良久,兼在實踐中時有接觸,故產(chǎn)生一些淺見,在此敘成,權(quán)借楊先生的大作順水行船,以壯聲勢罷了!

《再思考》用10個有利于論證了土地儲備制度的”戰(zhàn)略意義”。筆者看來,這”10個有利于”,又能夠總結(jié)概括為四點:第一．有利于保護耕地;第二．(城市)政府取得巨額土地收益;第三．政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控得以加強;第四．國有土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)得到保障。

一．有利于保護耕地?

關(guān)于第一點,《再思考》認為”…城市周圍可供征用的農(nóng)地已經(jīng)十分有限…必須充分合理利用城市存量土地…實現(xiàn)由‘增量調(diào)節(jié)為主’向‘存量調(diào)節(jié)為主’轉(zhuǎn)變…”。

筆者認為,以上論述與耕地保護及建立土地儲備制度的必要性之間看不出有什么關(guān)系。

首先,”…城市周圍可供征用的農(nóng)地已經(jīng)十分有限…”,想來楊先生絕不會無知到真的認為城市周圍已經(jīng)沒有土地可供利用了。因此,”十分有限”,顯然是由于日益強硬的耕地保護政策使”增量”征地越來越困難。故必須”利用城市存量土地”。

既然如此,一方面,我們有理由認為現(xiàn)行的耕地保護政策是成功的,又何必硬要賦予土地儲備制度以保護耕地的”戰(zhàn)略意義”呢?(至于該制度對耕地保護而言是否錦上添花,恐尚難以確定)另一方面,土地儲備的意義也就只剩下”盤活存量土地資產(chǎn),防止土地資源的閑置和浪費”的主調(diào)了。

其次,對于”盤活存量土地資產(chǎn)”,從中國土地制度及其運作的結(jié)果來看,城市存量土地的形成有兩個來源:劃撥給用地單位無償使用的土地和出讓給用地單位有償使用的土地。

1990年國務(wù)院55號令出臺以前,包括工商企業(yè)的經(jīng)營性用地也是無償劃撥的;而在此之后,基本上只有國家及軍事機關(guān)用地和公益設(shè)施用地等六類土地才能夠劃撥,其它均須經(jīng)過有償、有期限的出讓獲得。明顯的事實是,出讓土地的使用年限最短也是40年。因此,90年后依法出讓的城市土地,到儲備制度產(chǎn)生時,應(yīng)該說都是期限未到而”名花有主”的,顯然不能成為”需要盤活的存量土地”。因此,當前所稱的城市存量土地,只包括①劃撥給國有企業(yè)但其不能有效利用而形同閑置的的土地;②受讓單位違法閑置(超過2年未投資開發(fā))的土地。(從動態(tài)的、發(fā)展的角度看,未來應(yīng)該還有出讓期限界至的土地及用地單位失去劃撥條件或不再使用的劃撥土地兩種)。

在上述存量土地中,第①種屬于歷史遺留問題,一方面由于缺乏解決問題的明確的法律依據(jù),另一方面由于關(guān)系復雜,利益主體眾多,解決成本會相當高;至于第②種,現(xiàn)行法律法規(guī)對其將來的結(jié)局已經(jīng)有明確的規(guī)定——依法收回。如此看來,土地儲備制度僅是為解決歷史遺留問題而出現(xiàn)的措施。當然從長遠看來,或許它還會為出讓期限界至的土地及用地單位失去劃撥條件或不再使用的劃撥土地提供回到市場的途徑。

分析至此,又怎能將土地儲備制度的意義提高到耕地保護的高度呢?

最后,《再思考》認為”城市土地閑置十分嚴重”,并稱這是由于”城市土地供應(yīng)和管理機制存在缺陷”。這似乎能夠理解為,如果充分利用了城市閑置土地,就能夠不征用農(nóng)業(yè)用地,客觀上具有耕地保護的作用。姑且存之。

城市供地機制究竟存在何種缺陷,楊先生未予明言。依筆者愚見,這個”缺陷”就當前的建設(shè)用地土地制度而言,表現(xiàn)在兩個層面:一是出讓的土地被違法閑置(超過2年)而政府部門未依法予以收回;二是對依法收回的土地(包括劃撥給國有企業(yè)但其不能有效利用而形同閑置的土地)缺乏具體處理措施。由此可知,該制度的完善似乎需要考慮解決兩個層面的問題:一是制訂收回土地的具體可操作性措施,二是該措施中應(yīng)體現(xiàn)出對執(zhí)行者的激勵。

那么土地儲備制度解決這兩方面的問題了嗎?

——從當前的情況來看,”收回土地的具體措施”依然在完善當中——儲備制度只是解決了收回的土地怎么處理的問題,而具體如何收回則少見規(guī)定!奇怪的是,缺乏具體規(guī)定并沒有妨礙其在實踐中被有效的執(zhí)行。原因何在?”增加財政收入,籌集城市建設(shè)基金”——由土地收益形成的”第二財政”激勵機制正是當前的積極局面的根本原因?？磥?不是政策好與不好的問題,而是政策的執(zhí)行是否有利于決策者獲得經(jīng)濟利益的問題——決策者們能夠用運土地收益大肆推進城市建設(shè),創(chuàng)造城市繁榮的同時給自己樹立政績形象。(這也是《再思考》所充分肯定的第二個有利于)

二．(城市)政府取得巨額土地收益的意味:

如上所述,促使政府下決心嚴格執(zhí)法收回閑置土地從而客觀上有利于保護耕地的土地儲備制度,因為有利于政府斂聚巨額建設(shè)資金而使其被迅速貫徹并推廣了。

然而,第一．給予政府部門經(jīng)濟利益從而刺激其執(zhí)行制度的積極性,這樣的積極性很快就可能走向制度設(shè)計的反面——

《再思考》承認:”城市舊城改造項目大多占地面積較大,拆遷量也較大需要大量的資金投入到其中”。這實際上是說,存量土地實現(xiàn)”三通一平”、”五通一平”、”七通一平”的成本相當高。該部土地要納入儲備范圍,政府必須付出相當高的代價,與經(jīng)過征用農(nóng)地相比,受利益驅(qū)動的土地儲備部門無疑會盡可能的選擇增量征地。當然,可能你會說,城市存量土地由于地理位置的優(yōu)勢,能夠買個好價錢!是的,不錯,它可能會買個好價錢——但被拆遷居民的安置呢?難道不同樣需要給她們提供安置用房的土地嗎?而且,既然原來的土地具有地理位置的優(yōu)勢,當該地塊上的居民被異地安置后,她們當然有權(quán)要求比原居住房屋更大的安置房屋以補償失去的地理優(yōu)勢,這將使增量征地不可避免!

從這個意義上,筆者認為,政府取得巨額土地收益可能成為土地儲備制度得以執(zhí)行(這于原有的閑置土地收回制度形同虛設(shè)相比,確實是一種制度設(shè)計技巧的成熟)的動力,但這一制度無論如何是與耕地保護無關(guān)甚至有害的制度。(一個簡單的實證檢驗:能夠經(jīng)過統(tǒng)計當前各地土地儲備中心的土地數(shù)量,看其中市郊增量儲備土地與收回的存量儲備土地究竟哪個多?)

第二．政府的超額土地收益是房地產(chǎn)開發(fā)成本增加的根本原因。

《再思考》指出,土地儲備制度建立后,”城市政府能夠完全壟斷城市土地一級市場……土地……按照城市政府土地年度供應(yīng)計劃并運用市場機制出讓和出租……”。

筆者以為,正是此種政府憑借其權(quán)力維持的市場壟斷行為人為的抬高了房地產(chǎn)開發(fā)的成本!

眾所周知,商品房開發(fā)的成本主要包括三大塊:土地使用費(也就是土地出讓金,內(nèi)含征地或拆遷安置等土地開發(fā)費用)、建安成本及相關(guān)稅費。在三大塊成本中,土地成本和建安成本均屬可變成本,不同的是建安成本發(fā)生于完全競爭的市場領(lǐng)域,由此形成的競爭均衡使建筑企業(yè)極難單方面提高供給價格;稅費由于系外在成本,不會推動開發(fā)成本的上升;只有土地使用費這一房地產(chǎn)開發(fā)的內(nèi)在可變成本,當市場處于只有一個供給主體的壟斷狀態(tài)時,需求主體之間的相互競爭必然使得交易標的的價格一定程度上背離價值,從而推動房地產(chǎn)開發(fā)成本的提高!

另外,土地資源天然的稀缺性以及其對于開發(fā)商來說嚴重缺乏的可替代性,使政府部門的壟斷行為幾乎能最大限度的發(fā)揮創(chuàng)造超額利潤的效能。

第三．高昂的土地成本將造成房地產(chǎn)市場的畸形發(fā)展。

如上所述,房地產(chǎn)開發(fā)的三大成本中,當開發(fā)商的其它開發(fā)成本不變而只是獲取土地的成本增加時,為保證獲得預(yù)期利潤,在建筑容積率等受規(guī)劃所限的情況下,開發(fā)商無疑會選擇附加值較高的高檔房屋進行開發(fā),以降低單位房屋面積所承載的土地成本;同時,就消費者的消費取向來講,由于土地只是購買對象即房屋的載體,且其價值必須經(jīng)過房屋才能顯現(xiàn),因此,同樣價值的土地上建設(shè)的房屋,高檔產(chǎn)品必然會比抵檔產(chǎn)品更受追捧。這只不過是華盛頓蘋果的又一個例證②。兩廂契合,房地產(chǎn)市場將呈現(xiàn)高檔房屋建設(shè)和銷售的熱潮,而真正能夠滿足中低收入者的住房市場,將沒有開發(fā)商愿意進入!

不幸的是,土地資源的壟斷-競爭態(tài)勢導致土地向?qū)嵙π酆竦拈_發(fā)商積聚,由此形成的產(chǎn)品市場的壟斷將進一步加劇這種情況。

第四．解決畸形市場的劃撥土地政策進一步使市場競爭秩序趨于混亂。

當公共政策使本應(yīng)多元化發(fā)展的市場被扭曲后,只有新的公共政策才能重新從外部解決這種所謂的”市場失靈”。

高檔商品房市場的發(fā)燒與低檔市場的感冒必然使政府處于尷尬和危險的處境,但顯然無法用道德說教或是法律強制來迫使開發(fā)商們放棄高端市場所能獲取的最大利潤。因此政府的選擇只有兩種:放棄先前政策或是用新的政策來竭力”糾正””失靈”。前者至少在當前還看不到,后者對與我們的政府來說基本上屬于駕輕就熟,習慣成自然的選擇。措施就是開政策的口子:為低端市場(經(jīng)濟適用房)的開發(fā)商提供無償使用的劃撥土地。

應(yīng)該承認,為經(jīng)濟適用房的建設(shè)無償劃撥土地的政策在土地儲備制度推行以前早就存在了,因此很難說這是政府對土地儲備制度后果的先知先覺并進而采取的”糾正”措施。但正因為此,該政策的存在對于土地儲備制度造成的后果將具有更加重大的意義——在土地供應(yīng)源出多頭的情況下,尚且存在低檔房屋的供給不足以至于需要政府干預(yù),那么在封堵了其它土地供應(yīng)渠道后,低檔房屋的供給當然會更加短缺。正是在這個意義上,一方面,對劃撥土地的需求將會更大;另一方面,這種供地方式又會成為土地儲備制度的排氣閥而有了更加重大的意義。

遺憾的是,此種矛與盾的相互依存關(guān)系不但使得扭曲的市場長期不能恢復正常,同時也抵消了兩種政策設(shè)立的意義及其運作的影響(由儲備制度得到的巨額收益又因無償劃撥而被抵銷了);更令人沮喪的是,由政策造成的土地供給差異必將使新的土地灰色市場得以形成——對更高經(jīng)濟利益的追逐將激勵得到劃撥土地的開發(fā)商竭力改變原來的規(guī)劃(這在過去、現(xiàn)在都并不鮮見),從而形成新的腐敗并使市場競爭秩序趨于混亂。

三．土地儲備:是參與還是調(diào)控?

在經(jīng)濟學上,土地被冠之以財富之母的尊位,各國均有嚴格的制度對這位偉大的媽媽進行必要和適當?shù)谋Ｗo(也能夠說是管制)。正如《再思考》所總結(jié)的,政府”經(jīng)過土地的規(guī)劃權(quán)、土地用途管制、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和農(nóng)地征用的審批權(quán)、土地市場游戲規(guī)則的制訂以及制定土地稅費政策等手段來實現(xiàn)””宏觀調(diào)控作用”。

如果說上述保護措施體現(xiàn)了政府對土地使用的調(diào)控職能,政府扮演的是市場的裁判者、守夜人的角色,那么土地儲備制度就是政府拋開調(diào)控者的定位,直接介入房地產(chǎn)市場(特別是土地市場)以謀取市場利益的參與者了。事實上,該制度設(shè)計與長期實行的福利分房制度很容易靠攏——當制度運作的后果使政府感到必須更加嚴格的管制市場時,只需關(guān)閉土地供應(yīng)之門,用儲備起來的土地自行建設(shè)或是招標建設(shè)房屋,然后按某種規(guī)則(當然能夠是超經(jīng)濟的)分配,就又回到了福利住房時代!

在這樣的情況下,政府豈至是能夠強化對房地產(chǎn)市場的”調(diào)控”,簡直能夠說捏住了市場的命根子:想讓它存在就存在,想滅亡它就滅亡它。這恐不是歷經(jīng)艱辛想要得到的改革結(jié)果!

四．國有土地的發(fā)展權(quán):

關(guān)于這一點,《再思考》認為”土地儲備制度有利于保護國有土地資產(chǎn)的發(fā)展權(quán)”,并進而指出”土地的發(fā)展權(quán)歸社會公共所有”,筆者對該論斷頗感困惑。

土地發(fā)展權(quán)是什么呢?這種權(quán)利又體現(xiàn)在什么地方呢?第一個問題,《再思考》沒有定義,筆者愚鈍,亦覺難以把握,更不敢妄加猜測;至于第二個問題,根據(jù)《再思考》”中國土地的發(fā)展權(quán)尚未真正得到體現(xiàn),土地增值被掩蓋在房地產(chǎn)增值中,其結(jié)果是本應(yīng)由社會公共所有的部分增值收益流入了房地產(chǎn)開發(fā)商的口袋,從而加劇了社會收入的不合理分配”的說法,能夠看出,一方面,作者似乎認為土地發(fā)展權(quán)主要體現(xiàn)于土地增值利益,另一方面,土地增值利益如果歸開發(fā)商(也就是歸私人),這種狀況在道德上是不公平的!

如果說土地發(fā)展權(quán)主要體現(xiàn)于土地的增值,那么實現(xiàn)土地增值的最大化當然就是最大程度的保障其發(fā)展權(quán)了。土地儲備制度的施行是否有助于實現(xiàn)土地增值的最大化呢?

回答是否定的!因為,在單邊壟斷的市場形態(tài)中,處于壟斷地位的供給者,永遠不可能以自己期望的壟斷價格(該壟斷價格能夠創(chuàng)造超額利潤,但不一定是最大利潤)提供商品或服務(wù)③——它只能以市場主體能夠接受的價格上限提供。值得注意的是,”市場價格上限”或者說”市場最高拍賣價格”,并非真正的最高市場價格,因為壟斷使市場機制發(fā)現(xiàn)價格的功能消失了,無論是買方或是賣方,都只能是某個價格的被動接受者,因為她們誰也無法判斷這個價格是高還是低?！热蝗绱?當然更加無從判斷土地價值是否實現(xiàn)了最大增值。在這種判斷標準缺乏的情況下,又如何衡量土地的發(fā)展權(quán)是否得到保障呢?

至于作者在土地增值利益歸屬問題上進行的道德判斷,只不過是用一個簡單的抽象概念”全社會”來否定部分人(包括房地產(chǎn)開發(fā)商)理應(yīng)獲得的合法利益而已。

五．土地儲備制度的法律障礙:

就土地儲備制度當前實施的情況看來,其存在著與《憲法》規(guī)定的潛在沖突,表現(xiàn)在:

第一．《憲法》第十條第二款規(guī)定”國家為了公共利益的需要,能夠依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”;《土地管理法》第二條第三款對此進行了相同規(guī)定。

由上述規(guī)定能夠看出,國家對土地的征收或征用有一個憲法前提,即必須”是為了公共利益”。那么,何謂”公共利益”,《憲法》沒有給出明確的規(guī)定;《土地管理法》在照搬《憲法》條文后也沒有作出進一步明確。筆者以為,既然找不到正面的規(guī)定,就只好從反面來推論了——土地儲備制度項下的土地征用是否都符合”公共利益”?顯然,第一．土地儲備只是一種制度,制度本身并非公共利益;第二．執(zhí)行該制度而將要征收并儲備的土地大部分是要出讓給商業(yè)機構(gòu)進行房地產(chǎn)開發(fā)的——商品房開發(fā)顯然不是為了”公共利益”!(如果認為開發(fā)商開發(fā)的商品房滿足了人們的住房需求,因此客觀上是為了”公共利益”,則世界上就不存在資本家了!)

因此,出于儲備目的而進行的土地征收,一方面,由于對征收目的——也就是土地的用途——無法確定,使得征收行為有違反憲法的嫌疑;另一方面,如果征收時已經(jīng)確定了土地用途的公共利益性質(zhì),那么儲備制度的建立就顯得多此一舉(隨時能夠征嘛,何必早早的征而不用儲備起來!)。

造成這一矛盾的原因是《土地管理法》第四十三條規(guī)定(”任何單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的,必須依法申請國有土地?！婪ㄉ暾埵褂玫膰型恋匕▏宜械耐恋睾蛧艺饔玫脑瓕儆谵r(nóng)民集體所有的土地”)與《憲法》規(guī)定的內(nèi)在沖突,第四十三條的這種規(guī)定實際上將公共利益擴展到了整個經(jīng)濟領(lǐng)域,既包括公益性的,也包括商業(yè)性的。導致了土地征用權(quán)的濫用④。

第二．《土地管理法》第三十七條規(guī)定”…已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地…連續(xù)二年未使用的,經(jīng)原批準機關(guān)批準,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)…”。

在土地儲備制度的操作模式中,大部分城市采用了設(shè)立”土地儲備中心”或”城市土地發(fā)展公司”這樣一種機構(gòu)的模式,由其代表政府進行土地征購、儲備和出讓。這樣的機構(gòu)從名稱上看,似乎有些屬于國有事業(yè)單位,有些又是國有獨資企業(yè)。但不論其是騾子是馬,”法律面前人人平等”,由它征收(征用)的土地,理應(yīng)在兩年內(nèi)予以開工建設(shè),否則依法應(yīng)”由縣級以上人民政府無償收回土地使用權(quán)”。

很明顯,如果嚴格執(zhí)行法律規(guī)定,那么儲備期限將因為過于短促而失去制度設(shè)計的原來意義;如果無視法律的規(guī)定使征收(征用)的土地長期儲備,待價而沽,政府及其設(shè)立的土地儲備機構(gòu)就有了超越法律之上的特權(quán)!

六．