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政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制中的責(zé)任缺失分析

摘要:本文從全新的視角出發(fā)來研究中國(guó)政府在構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制中的行為:首先闡述了導(dǎo)致中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制改革產(chǎn)生缺陷的原因;然后進(jìn)一步結(jié)合現(xiàn)實(shí)從三個(gè)方面深入地分析了政府的責(zé)任缺失;最后從多方位對(duì)中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革做了簡(jiǎn)要的評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞:養(yǎng)老保險(xiǎn);責(zé)任機(jī)制;責(zé)任缺失

Abstract:ThispaperstudiesChina‘sgovernmentalbehaviorsinconstructingresponsiblemechanismofendowmentinsurancefromanbrand-newangle,firstly,elaboratesthereasonsforcausingtheshortcomingsofChina‘sresponsiblemechanismofendowmentinsurancereform,then,furtheranalyzesgovernmentalresponsibledefectfromthreeaspectsbasedonreality,and,lastly,makesbriefcommentsonChina‘sendowmentinsurancesystemreformfrommultipleaspects.

Keywords:endowmentinsurance;responsiblemechanism;responsibilitydefect

一.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制改革產(chǎn)生缺陷原因

社會(huì)政策的不當(dāng)取向?qū)е轮袊?guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任機(jī)制的改革產(chǎn)生了缺陷,而以下兩個(gè)因素又加劇了缺陷。

(一)對(duì)制度的路徑依賴缺乏正確的分析和判斷

對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下單位辦福利的批評(píng)并不能表明它本身的完全錯(cuò)誤,因?yàn)檫@是當(dāng)時(shí)體制下的必然選擇,而對(duì)這一道路選擇的全盤否定對(duì)設(shè)計(jì)和構(gòu)建新型制度產(chǎn)生了消極影響,結(jié)果導(dǎo)致政策選擇的極端化。在國(guó)內(nèi)關(guān)于社會(huì)保障的文獻(xiàn)中,福利國(guó)家的福利病被簡(jiǎn)單地認(rèn)為是養(yǎng)懶漢、妨礙效率、弊病叢生,而對(duì)于福利國(guó)家在平衡資本與勞工利益矛盾中積累的歷史經(jīng)驗(yàn)缺乏深入的分析和同情的理解,自然不能正確地面對(duì)自身的問題。應(yīng)當(dāng)說,這種有選擇的借鑒實(shí)際上是改革“美國(guó)化”的反映。

(二)制度轉(zhuǎn)軌仍然是在沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下自上而下、以長(zhǎng)官意愿推動(dòng)的模式,缺乏民眾參與

在現(xiàn)實(shí)中,政策的計(jì)劃與結(jié)果之間存在很多策劃者事前不能預(yù)知的變量而產(chǎn)生政策實(shí)施的非預(yù)期效果,因此在政策實(shí)施時(shí)應(yīng)內(nèi)置檢查機(jī)制,可以時(shí)刻糾正偏差,保證政策實(shí)施處在一個(gè)正確的軌道之上。而在中國(guó),制度轉(zhuǎn)軌中的內(nèi)在檢查機(jī)制是普遍缺失的,這大大增加了轉(zhuǎn)軌成本,最終降低了民眾對(duì)政策的認(rèn)可程度。這兩個(gè)根本缺陷反映在政府行為上,既有責(zé)任缺失,也有職能越位,它和政府的經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策之間有密切關(guān)系。而無論是責(zé)任缺失抑或是職能越位,無一不是政府有意識(shí)、有目的、經(jīng)過選擇的行動(dòng),因此需要有區(qū)別的分析和對(duì)待。

二.政府的責(zé)任缺失分析

如前所述,政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任被分為制度設(shè)計(jì)責(zé)任、供款責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任和給付責(zé)任,因此分析政府的責(zé)任缺失就按照這個(gè)分類進(jìn)行。

(一)制度設(shè)計(jì)責(zé)任缺失。

在制度設(shè)計(jì)上,政府的責(zé)任缺失首先反映全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未能建立,換言之,政府仍在回避建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的責(zé)任。形成這一現(xiàn)象的原因是復(fù)雜的。

在客觀方面,中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度五十多年來的發(fā)展一直是在“城鄉(xiāng)分治、一國(guó)兩策”的體制下進(jìn)行的,同時(shí)還面臨著人口眾多、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下和地區(qū)發(fā)展不均衡的國(guó)情,這使得制度建設(shè)缺乏對(duì)所有成員實(shí)行全面保障的客觀條件與能力。政府前后政策的隨意性、臨時(shí)性和非連續(xù)性反映出在這一問題上缺乏明確的建設(shè)理念和目標(biāo)定位,而究其實(shí),在于沒有把養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)獨(dú)立的制度來看待,沒有把它作為社會(huì)政策的一項(xiàng)重要組成部分來看待,而總是將其作為實(shí)現(xiàn)其它政治、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的附屬物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期作為政治運(yùn)動(dòng)的副產(chǎn)品,作為農(nóng)民政治動(dòng)員的配套工具,體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期又片面強(qiáng)調(diào)為經(jīng)濟(jì)體制改革服務(wù)。在這種情況下,制度的建立自然是不可能的了。

在主觀方面,政府解釋責(zé)任缺失的理由主要有兩條:一是財(cái)力不夠;二是農(nóng)民有土地保障。關(guān)于第一條,財(cái)力不夠的含義是不明確的,這要結(jié)合政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)責(zé)任的比重來考慮。如果繼續(xù)沿襲現(xiàn)收現(xiàn)付的DB計(jì)劃,個(gè)人不承擔(dān)供款責(zé)任,那么政府的財(cái)力顯然是不夠的;如果采取政府與個(gè)人、社會(huì)責(zé)任相結(jié)合的機(jī)制,那么政府的財(cái)力的不足程度就會(huì)減輕。強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的跟進(jìn)并不意味著政府包攬,這只是一種理想型而已,而在這里政府的理由顯然是以這種理想型為基礎(chǔ)的,因此是站不住腳的。關(guān)于第二條,土地保障的功能在現(xiàn)時(shí)期已經(jīng)大大弱化,僅靠土地很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)需求。

首先,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益越來越低,在價(jià)格和成本的雙重夾擊下,農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)甚至處于絕對(duì)虧本狀態(tài)下。其次,根據(jù)現(xiàn)行土地政策,農(nóng)民對(duì)所承包的土地沒有所有權(quán),不能憑借出售土地的收入為自己提供保障,因此土地對(duì)農(nóng)民的保障主要體現(xiàn)于就業(yè)保障,一旦農(nóng)民因年老或其它原因喪失勞動(dòng)能力,這種保障功能將隨之消失。再次,隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),大批失地農(nóng)民出現(xiàn),土地的保障功能就更無從談起了。

其次,政府的責(zé)任缺失反映在退休保障制度改革嚴(yán)重滯后,形成了對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和企業(yè)職工的雙重標(biāo)準(zhǔn)(1993年以后,機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率約為90%,企業(yè)約為60%),加強(qiáng)了社會(huì)排斥(socialexclusion),不利于社會(huì)融合(socialintegration)。這一問題的改革具有敏感性,因此遲遲未被提上議事日程。公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)在養(yǎng)老保險(xiǎn)中承擔(dān)供款責(zé)任,是一個(gè)值得討論的問題,公務(wù)員作為國(guó)家政策的制定者和執(zhí)行者,理應(yīng)無償享受政府提供的養(yǎng)老金,這似乎是不言而喻的。但是中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家,財(cái)力有限,政府有責(zé)任通過制度安排使有限的資源合理配置。在退休保障制度中引入個(gè)人責(zé)任,應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建新型公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必然要求。

(二)監(jiān)管責(zé)任缺失

按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的規(guī)定,“基金結(jié)余額除預(yù)留相當(dāng)于2個(gè)月的支付費(fèi)用外,應(yīng)全部購(gòu)買國(guó)家債券和存入專戶,嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營(yíng)性事業(yè)。”這種基金管理方式是從基金的安全性出發(fā)的,沒有考慮到基金的保值、增值問題。然而正是在這種看似保守的基金監(jiān)管策略下,卻發(fā)生了社?;饘覍以馀灿蒙踔猎p騙的案件。統(tǒng)計(jì)顯示:在1986年至1997年間,由于缺乏監(jiān)管,全國(guó)有上百億元社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)動(dòng)用。截至2003年底,全國(guó)各地共追回社?;?70多億元,目前尚有20多億元未能追回。這些問題的發(fā)生突出反映了政府在監(jiān)管責(zé)任上的不力,主要體現(xiàn)在四個(gè)方面:基金管理機(jī)構(gòu)分散,管理層次過多,使得資金不集中,無法發(fā)揮規(guī)模效應(yīng);基金投資渠道單一,難以保值增值;法制不健全;基金管理不公開,不透明,難以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)督。

(三)供款責(zé)任缺失

夏濤:政府在社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)機(jī)制中的責(zé)任缺失分析政府供款責(zé)任的缺失反映在轉(zhuǎn)制成本的消化方式上。在構(gòu)建新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中,政府回避了償付舊制度債務(wù)的責(zé)任,而是建立了一個(gè)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式,希望以社會(huì)統(tǒng)籌部分的繳費(fèi)償付舊有制度的債務(wù),即用新制度所繳保險(xiǎn)費(fèi)支持制度變遷的成本。這樣,就既能實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo),又能消化舊體制的遺留責(zé)任。然而這樣一種思路存在明顯悖論。在確定了轉(zhuǎn)軌目標(biāo)的前提下,企圖通過企業(yè)統(tǒng)籌繳費(fèi)部分解決退休職工養(yǎng)老問題,意味著企業(yè)要同時(shí)承擔(dān)離退休職工養(yǎng)老和為在職職工積累養(yǎng)老金的雙重任務(wù)。而在企業(yè)開始為在職職工提供個(gè)人賬戶積累的情況下,社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)部分根本不足以支付離退休職工的養(yǎng)老金,于是企業(yè)普遍采取了社會(huì)統(tǒng)籌基金向個(gè)人帳戶基金透支的“混賬”管理辦法,造成了個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行。空賬運(yùn)行使得統(tǒng)賬結(jié)合制度退化為一種計(jì)發(fā)辦法,部分積累制名存實(shí)亡,而在社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶“混賬”管理的情況下,基金總量的結(jié)余又掩蓋了個(gè)人賬戶空賬的嚴(yán)重性。問題的出現(xiàn)源于政府沒有明確承諾自己是轉(zhuǎn)制成本的承擔(dān)者,也沒有明確的償債計(jì)劃并公之于眾。

為了填補(bǔ)個(gè)人帳戶的資金,各界提出了多種方案,其中以變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)為主流意見,其理由是:舊養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在國(guó)家具有充分理性和完全信息、個(gè)人是非理性和短視的這一假設(shè)前提之上的,因此在理論和機(jī)制的構(gòu)建上,排斥個(gè)人承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),將風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移給國(guó)家,形成國(guó)有制下的就業(yè)——福利——保障三位一體的制度格局,從而產(chǎn)生了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性契約:職工承諾把必要?jiǎng)趧?dòng)費(fèi)用的一部分出讓給國(guó)家,由國(guó)家集中使用和管理這筆風(fēng)險(xiǎn)資金(包括職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金);國(guó)家承諾向職工提供就業(yè)——福利——保障三位一體的服務(wù)。在這一隱性契約的安排中,職工養(yǎng)老金外部化為國(guó)家所有和占有,風(fēng)險(xiǎn)也外部化為國(guó)家承擔(dān)。按照權(quán)利與義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)與收益對(duì)等的原則,國(guó)家作為風(fēng)險(xiǎn)主體,理所當(dāng)然地占有和使用這筆風(fēng)險(xiǎn)資金;職工作為非風(fēng)險(xiǎn)主體,則獲得穩(wěn)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇和形成合理的收入預(yù)期。而國(guó)家取得這筆資金后,將其投資于國(guó)家重點(diǎn)投資支持的行業(yè)和部門,形成了國(guó)有資產(chǎn)。單位不為在職職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),這部分資產(chǎn)或資金實(shí)際上了已扣除,以稅收、利潤(rùn)形式上繳國(guó)家財(cái)政,然后再由國(guó)家財(cái)政返還一部分(企業(yè)以營(yíng)業(yè)外支出列支)作為養(yǎng)老金發(fā)放給已經(jīng)退休的職工。但是隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度背景由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換,養(yǎng)老保險(xiǎn)從現(xiàn)收現(xiàn)付制向社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度轉(zhuǎn)軌,政府率先單方面廢除了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的隱性契約,打破了傳統(tǒng)體制下職工投入——收益模式。因此在空賬背景下,變現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老金基金就順理成章了。

基于這種思路,2001年6月12日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障資金管理暫行辦法》?!掇k法》規(guī)定國(guó)有股減持主要采取國(guó)有股存量發(fā)行的方式,凡國(guó)家擁有股份的股份有限公司(包括境外上市的公司)向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票時(shí),均應(yīng)按融資額的10%出售國(guó)有股。國(guó)有股存量出售的收入,全部上繳全國(guó)社會(huì)保障基金。減持國(guó)有股原則上采取市場(chǎng)定價(jià)方式。然而到了2002年6月23日,國(guó)務(wù)院宣布,除海外發(fā)行上市外,對(duì)國(guó)內(nèi)上市公司停止執(zhí)行《辦法》中關(guān)于利用證券市場(chǎng)減持國(guó)有股的規(guī)定,并不再出臺(tái)具體實(shí)施辦法。一時(shí)間炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的國(guó)有股減持就此塵埃落定,可謂“興也勃焉,亡也忽焉”。根據(jù)新華社的報(bào)道,停止國(guó)有股減持出于兩點(diǎn)考慮:一是“在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),難以制定出系統(tǒng)的、市場(chǎng)廣泛接受的國(guó)有股減持的實(shí)施方案”;二是“近期社會(huì)保障資金基本平衡,每年需補(bǔ)充的現(xiàn)金量不大,沒有必要通過證券市場(chǎng)減持套現(xiàn)來籌集資金”。然而這兩條理由都是站不住腳的。其一,國(guó)務(wù)院在出臺(tái)《辦法》前,向全社會(huì)征集了七大類4100余種國(guó)有股減持的意見、建議和方案,包括了配售、股權(quán)調(diào)整、開辟第二市場(chǎng)、預(yù)設(shè)未來流通權(quán)、權(quán)證、基金和其它方案(包括存量發(fā)售、股債轉(zhuǎn)化及分批劃撥等),很難說是不系統(tǒng)的和不能為市場(chǎng)廣泛接受的。其二,如果說國(guó)有股減持是因?yàn)榻谫Y金基本平衡,那么在《辦法》出臺(tái)的一年前資金也很難發(fā)生很大變化,也應(yīng)該是一個(gè)基本平衡的狀態(tài),這樣一來《辦法》的出臺(tái)就毫無意義了。事實(shí)果真如此的話,所謂國(guó)有股減持就沒有意義了。

事實(shí)上,政府在這一問題上的搖擺反映了其自我定位不清的問題,它作為公共政策制定者與國(guó)有資產(chǎn)管理者之間發(fā)生了矛盾。作為公共政策制定者,政府需要建立一個(gè)規(guī)范的證券市場(chǎng),需要為個(gè)人賬戶籌集資金。而作為國(guó)有資產(chǎn)管理者,政府又需要國(guó)有資產(chǎn)保值增值,從這個(gè)角度說,它并不希望證券市場(chǎng)太規(guī)范,以使國(guó)有資產(chǎn)售出盡可能高的價(jià)格。政府的這種雙重性格使得它屢屢職能越位,最終損害了減持的結(jié)果?!掇k法》將國(guó)有股減持的目的定位于籌集社會(huì)保障資金,在此目的驅(qū)使下,國(guó)有股股東大量在股市上套現(xiàn),將股市上本已稀缺的現(xiàn)金資源大量抽走,造成股市上供給與需求失衡,最終使股市猛跌。

與國(guó)有股減持同時(shí),社保基金開始了上市之路。2001年7月中石化在上海交易所上市,全國(guó)社?;鹄硎聲?huì)以戰(zhàn)略投資者身份投資億元,以發(fā)行價(jià)每股元獲得3億股中石化A股的股權(quán)。然而中石化上市旋即跌破發(fā)行價(jià),社保基金就此被套牢。直到2003年12月2日,中石化創(chuàng)出了年內(nèi)新高元,如果算上分紅,社保基金終于在賬面上實(shí)現(xiàn)解套,賬面盈利1500萬元。

這種情況的出現(xiàn)引人深思。⒈社?;鹕曩?gòu)中石化A股的選擇并非十分謹(jǐn)慎。此前已有跡象表明申購(gòu)中石化的非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)不可忽視:⑴中石化招股說明書中披露的近三年業(yè)績(jī)是“扣除成本后的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)總額:1998年-億元、1999年億元、2000年億元”,并未達(dá)到《公司法》中要求新股發(fā)行“最近三年連續(xù)盈利”的標(biāo)準(zhǔn),嚴(yán)格講屬于違規(guī)上市;⑵中石化A股發(fā)行價(jià)與其在香港上市的H股有較大的價(jià)差;⑶中石化的總股本過于龐大。盡管存在這些潛伏的風(fēng)險(xiǎn),社?;鹄硎聲?huì)仍動(dòng)用了近13億的資金購(gòu)買了3億股,從基金安全性角度觀察,如此大量申購(gòu)的決定未免顯得對(duì)風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足和缺乏應(yīng)有的謹(jǐn)慎。這是股市籌資為國(guó)有企業(yè)解困融資思路的延續(xù),然而社?;鸩煌谄胀ㄙY金,對(duì)安全性要求很高。社?;鸪醮稳胧斜氵x擇了具有一定投資風(fēng)險(xiǎn)的特大型國(guó)有企業(yè)作為投資對(duì)象,大有動(dòng)用大量資金為大盤國(guó)企股發(fā)行上市保駕護(hù)航之勢(shì),自己卻不幸淪為大盤國(guó)企股高價(jià)圈錢的鋪路石,其教訓(xùn)是深刻的。⒉對(duì)于選擇何種基金入市模式在認(rèn)識(shí)上不清楚。

分析供款責(zé)任中的政府,我們可以發(fā)現(xiàn),責(zé)任缺失與職能越位相互交叉,互為因果。政府在供款責(zé)任上的缺失導(dǎo)致了個(gè)人賬戶的空賬,使得

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